澳大利亚的互联网——发展、治理与挑战

赵力涛

（新加坡国立大学东亚研究所)

澳大利亚的互联网
——发展、治理与挑战

赵力涛

（新加坡国立大学东亚研究所)

澳大利亚幅员辽阔，但是只有2400万人口。人口的分布状况在一定程度上限制了其互联网发展，尤其是在农村和偏远地区。和其它发达国家相比，澳大利亚在互联网的竞赛中已经有落伍的趋势，在宽带网等基础设施建设方面表现相对落后。以网络速度为例，澳大利亚前几年全球排名第30名，现在已经掉到第60名，其竞争力下降之快，在澳大利亚国内引发了很多关注和讨论。如何避免互联网领域的竞争力继续下降，如何利用互联网为企业创新和经济创新服务，是澳大利亚面临的挑战。

互联网；内容监管；网络安全；澳大利亚

一、澳大利亚互联网发展现状

（一）澳大利亚互联网发展简史

互联网在澳大利亚的出现要追溯到1986年，当时澳大利亚计算机科学网络（Australian Computing Science Network, ACSNet）获得了沿用至今的.au域名。从那以后，互联网的使用从大学机构到商业用途不断扩展。

宽带网于1990年代末出现，在过去十年它的使用率不断上升，2004-2005年度仅为16%，2010-11年度达到73%。①https://en.wikipedia.org/wiki/Internet_in_Australia#cite_note-40和其它经合组织国家相比，澳大利亚的互联网网速慢，收费贵，覆盖农村地区难度很大。

2014-2015年度，澳大利亚86%的家庭使用互联网，达到770万，和2012-2013年度比增加了三个百分

赵力涛 新加坡国立大学东亚研究所资深研究员，研究方向包括社会分层与流动、教育社会学、组织社会学、社会政策。点。图1显示了澳大利亚2007年以来的互联网覆盖率，显然已经进入了平稳发展期，虽然还没有接近饱和点，达到全面覆盖，但是高速发展期已经过去。

图1：澳大利亚使用互联网的家庭占所有家庭的比例

（二）家庭使用互联网的情况

从家庭特征来看，有青少年（低于15岁）的家庭更有可能使用互联网，比例达到了97%。相比之下，其它家庭使用互联网的比例只有82%。大城市的家庭使用互联网的比例为88%，明显超过相对偏远地方的家庭（79%）。

从使用的上网设备来看，大多数的家庭使用多种设备上网，94%的使用台式或者笔记本电脑，86%的使用手机，62%的使用平板电脑。平均而言，澳大利亚的家庭每户有6个上网设备，有青少年（低于15岁）的家庭则达到7个。

澳大利亚总共有130万个家庭没有使用互联网，占家庭总数的14%。在2014-2015年度，澳大利亚首次调查了这些家庭没有上网的首要原因，其中63%的家庭是因为没有需要，22%的家庭缺乏必要的知识，还有16%的家庭表示负担不起。不同类型的家庭不上网的首要原因不尽相同，有青少年的家庭中，43%的家庭表示负担不起是他们不上网的最主要原因没有青少年的家庭，64%的选择没有需要作为首要原因。

（三）个人使用互联网的情况

在2014-2015年度85%的15岁及以上的澳大利亚人使用互联网。15-17岁年龄组的使用率最高，达到99%，65岁及以上的年龄组比例最低，为51%男性和女性之间差别很小，分别为84%和85%。

教育程度对互联网使用有影响，96%的大学毕业生使用互联网；相比之下，77%的高中毕业生或更低教育程度的人使用互联网。就业状况对互联网使用也有影响，互联网使用者的比例在就业者中达到93%，在未就业者中只有70%。收入也是影响因素之一，最高档收入人群中上网比例为97%，远高于最低档收入人群（67%）。

澳大利亚在2014-2015年度首次调查了个人上网的时间，发现澳大利亚人平均每周的上网时间为10小时。15-17岁年龄组花在网上的时间最长，达到18个小时，年龄最大的三个组（分别为45-54岁，55-64岁，65岁及以上）上网时间最短，为7个小时（见图2）。

图2：澳大利亚2014-2015年度互联网使用者平均每周上网时间（小时）

关于网上活动，2014-2015年度的调查发现，72%的澳大利亚人在调查前三个月使用了互联网处理和银行相关事宜，72%的进行了社交，61%的进行了网上购物，60%的用于娱乐。不同的年龄群之间存在差异，15-17岁的年轻人中，91%的上网进行社交活动的比例高达91%，进行娱乐活动的比例为73%，与教育相关的活动也为73%，而在65岁及以上的老年人群中，上网进行社交活动的比例只有43%。

根据2014-2015年度的调查，大约有970万澳大利亚人（占总人口的61%）在调查前三个月进行了网上购物。如果进一步分类，50%的澳大利亚人购买了音乐、电影、电子游戏或者书籍类产品/服务，46%的为衣服、化妆品或者珠宝首饰，45%的是与娱乐活动相关的购票订票。在15-17岁这个年龄段，60%的人上网购买音乐、电影、电子游戏或者书籍类的产品/服务，56%的上网购买衣服、化妆品或者珠宝首饰。相比之下，40%的老年人（65岁及以上）购买旅游类产品/服务，35%的购买音乐、电影、电子游戏或者书籍类产品/服务。年龄之外，网上购物也存在性别差异，男性以购买音乐、电影、电子游戏或者书籍类产品/服务为主（50%），女性则以购买衣服、化妆品或者珠宝首饰为主（58%）。

2014-2015年度的调查还发现，澳大利亚人在调查前三个月平均购物次数为11次。如果把澳大利亚人按收入分成五组，收入最高的组购物次数也最多，达到14次，购物次数最低的为收入倒数第二低的组，为8次（见图3）。

图3：澳大利亚2014-15年度按收入分组的调查前三个月的网上购物次数

澳大利亚15岁及以上的就业人口达到1170万，其中44%的人在2014-2015年度调查的前三个月在家中使用互联网处理和工作相关的事宜，男性为46%，女性为42%。调查还发现，17%的人偶尔在家中通过互联网为雇主工作，16%的人经常在家中通过互联网为雇主工作，还有16%的人在家中通过互联网处理自己的生意。如果按收入分成五组，收入最高的组中62%的人在家里通过互联网工作，相比之下，收入最低的组为32%，收入倒数第二的组为29%。如果按职业分类，经理人士和专业人士的比例最高，都为66%，最低的是机器操作者和司机（16%）以及体力劳动者（16%）。

二、澳大利亚互联网战略与规划①

（一）互联网战略的目标

根据澳大利亚的国家数字经济战略，到2020年应实现八项目标：

1.政府互联网服务：80%的澳大利亚人使用政府网上服务；

2.家庭：在宽带连接的比例方面，进入经合组织的前五名；

3.企业和非营利组织：在使用互联网提升生产率和拓展顾客群方面，进入经合组织的前五名；

4.医疗和养老：90%的老年人、母亲和婴儿以及慢性病患者拥有个人电子健康档案；

5.教育：学校、教育培训机构、大学与高等教育机构发展及合作建设创新教育服务，将在线学习扩大到家庭和工作场所；

6.远程办公：比例提高到12%的员工；

7.环境和基础设施：大部分家庭、企业和其他各类组织有机会使用智能科技，更有效地管理能源的使用；

8.地区差距：显著减小大城市和其它地区之间的互联网连接和使用的差距。

（二）互联网战略的行动计划

为了实现上述八个方面的目标，澳大利亚制定了二十四个行动计划：

1.完成制定包含数字科技在内的新课程；

2.与企业界合作，促进数字职业的发展；

3.扩展数字文档认证服务；

4.政府调研使用第三方数字认证的可行性；

5.发布数字公民最佳实践原则；

6.制定打击网络犯罪的全国计划；

7.审查雇员共享方案的监管制度；

8.制定有关众筹的指导性意见；

9.减少1999电子交易法案的豁免条款；

10.鼓励云计算的使用；

11.探索国家地址地理信息（Geocode of National Address File,G-NAF）免费获取的方式；

12.发布大数据战略；

13.实施方便用户使用网上服务的计划；

14.提升老年人相互联系的计划；

表1：澳大利亚2013-2014年度的信息传媒电信业（IMT）有关情况

15.扩展电子企业计划；

16.考虑远程医疗涉及到的医疗保障问题；

17.评价远程医疗试验的结果，提出相应行动方案；

18.实施视频看诊；

19.鼓励通过数字平台提供养老服务；

20.鼓励职业技术教育使用虚拟教室；

21.每年开展全国电信周活动；

22.提升铁路基础设施的使用效率；

23.扩展数字地方政府计划；

24.给原住民社区提供免费无线网络服务。

三、互联网信息产业

（一）信息传媒电信业（IMT）

澳大利亚和新西兰标准工业分类系统（2006年版）把互联网归为信息传媒电信业。信息传媒电信业包含七个分行业：1.出版（互联网与音乐出版除外）；2.电影与音乐；3.广播（互联网除外）；4.互联网出版与广播；5.电信服务；6.互联网服务、搜索门户网站与数据处理服务；7.图书馆与其它信息服务。澳大利亚统计局通过经济活动调查（Economic Activity Survey）收集该行业的有关数据。

2013-2014年度澳大利亚信息传媒电信业的情况见表1。2014年6月底，整个IMT的就业人数大约为16.5万人，与2013年相比减少2.4%。其中电信服务雇佣人数最多，为34.3%，其次为出版业（互联网与音乐出版除外），为23.5%。从就业人数变化来看，互联网服务、搜索门户网站与数据处理服务增长最快，和2013年相比增加17.2%，其次为电信服务（4.5%），互联网出版与广播排在第三（4.1%）。相比之下，传统媒体就业人数呈现萎缩趋势，例如出版业（互联网与音乐出版除外）下降了11.5%。

从收入和支出来看，整个IMT的收入为74亿澳元，支出为66亿澳元，电信的比重最大，在收入和支出中都占到了55.7%。互联网服务、搜索门户网站与数据处理服务的收入增长最快，和2013年相比增加了17.4%。整个IMT的利润达到了190亿澳元，其中了电信服务贡献了67.1%。行业的基建支出为140亿澳元，比2013年增长29.6%。电信业贡献了84.1%，其它的分行业都有不同程度的增长，整个IMT行业的工业附加值为360亿澳元，相对规模很小，只占澳大利亚工业附加值的3.5%。

（二）互联网对IMT销售和服务收入的贡献

澳大利亚IMT2013-2014年度销售和服务总收入为728亿澳元，其中互联网做出了不小的贡献，达到197亿澳元，占销售和服务总收入的27.1%（见表2）。

出版与广播业（版权除外）2013-2014年度销售和服务总收入为194亿澳元，其中互联网的贡献为17.3%（336亿澳元）。如果再细分，出版业（版权除外）的销售和服务总收入为91亿澳元，其中广告占60.2%（55亿澳元），发行和订阅等占39.8%（36亿澳元）。互联网对广告收入的贡献率为21.4%，对发行和订阅等收入的贡献率为24.8%。出版业还可以细分为多渠道出版商和纯互联网出版商两类，前者既有纸媒印刷，也有互联网出版，后者只有互联网出版。在12亿澳元的互联网广告收入中，多渠道出版商优势明显，占了73.3%，纯互联网出版商只有26.5%。在9亿澳元的互联网发行和订阅收入中，多渠道出版商和纯互联网出版商基本上平分秋色，前者为51.6%，后者为48.4%。广播业2013-2014年度的销售和服务总收入为103亿澳元，其中互联网贡献了13亿澳元（12.5%），包括数码电台、视频点播、互联网协议电视（IPTV）订阅等。传统电视仍然占据主导地位，对广播业总收入的贡献率为78.2%；传统电台的贡献率为9.2%。

表2：澳大利亚2013-2014年度互联网对IMT行业销售和服务总收入的贡献

互联网服务的总收入大约为82亿澳元，其中固定网络占67.8%，移动、卫星和无线网络占32.2%。

表3：澳大利亚的企业/公司2011-2012，2012-2013以及2013-2014年度的互联网使用情况

表4：澳大利亚的企业/公司2013-14年度按雇工人数分类的互联网使用情况

应用软件、数据和信息存储服务2013-2014年度的销售和服务收入为52亿澳元，它对IMT的重要性在不断上升。

IMT行业也从通讯和计算设备的销售中获得收入，2013-2014年度的销售收入达到32亿澳元，其中91.8%来自于手提设备，包括智能手机和平板电脑等。

四、网络应用

（一）企业/公司使用互联网的情况

澳大利亚的企业和公司最近几年互联网的使用率有所上升，其中变化最大的是社交媒体的使用率，从2011-2012年度的18.1%增加到2013-2014年度的30.8%（见表3）。

通过互联网接受订单的企业/公司也在增加，2011-12年度有27.8%的企业/公司接受互联网的订单，2013-14年度这一比例增加到33.2%。相应地，线上的销售额也在增长，从2011-12年度的2371亿澳元增加到2013-14年度的2668亿澳元，增长幅度为13.4%。

不同规模的企业/公司其互联网行为也有所差别，规模越大的企业/公司越有可能拥有自己的网站和社交媒体，越有可能通过互联网进行交易（见表4）。

（二）云计算的付费使用情况

澳大利亚2013-2014年度首次对付费云计算的使用情况做了调查，发现19%的企业或公司付费使用了云计算。分行业看，信息传媒电信业（Information Media and Telecommunications, IMT）的比例最高，达到43%，其次为金融保险业，以及专业、科学和技术服务业，介于30-40%之间。

付费云计算按使用目的可以分为三类：软件服务，运算服务，以及存储服务。在所有使用了云计算的企业公司中，87%的使用了云计算提供的软件服务，57%的使用了存储服务，使用运算服务的不到10%。

从用户的反馈来看，使用云计算的最大好处是基于云的解决方案简单好用。提高生产率是云计算带来的另一个重要好处。不同规模的公司企业基本上都认可这两大好处，规模较大的公司企业还认为云计算能够灵活适应其业务量波动（见表5）。

表5：不同规模的公司企业2013-2014年度使用云计算服务的好处（%）

表6：使用云计算服务的限制性因素（%）

该调查还询问了是什么因素限制或阻止那些有互联网链接的公司企业使用云计算服务，发现没有足够的知识是最主要的原因，其次是对安全风险的担忧，尤其是那些规模较大的公司企业（见表6）。

五、互联网政策及治理

（一）产业政策

澳大利亚的电信产业政策突出充分、公开的竞争，强调低市场准入门槛。澳大利亚把电信产业运营商主要分为两类，一类是提供基础设施（carriers），另一类是提供服务（service providers），后者在前者提供的设施的基础上，提供电话、互联网以及内容服务。外资进入电信产业需要遵守1975年制定的《外国并购法案》的一般条款（Foreign Acquisitions and Takeovers Act 1975）。Telstra是一个例外，该公司是澳大利亚最大的电信和媒体公司，原来与澳大利亚邮政一起是政府的一个部门，后来经历私有化改制，变成了现在的公司。根据1991年的《Telstra公司法案》（Telstra Corporation Act 1991），外国投资者只能拥有最多35%的公司股份。

在维护电信市场的竞争方面，澳大利亚有两个监管者。一个是澳大利亚竞争和消费者委员会（Australian Competition and Consumer Commission, ACCC），由2010年通过的《竞争和消费者法案》（Competition and Consumer Act 2010）授权，是一个法定机构，主要负责和竞争相关的事项；另一个监管者是澳大利亚通讯媒体局（Australian Communications and Media Authority,ACMA），由1997年制定的《电信法案》（Telecommunications Act 1997） 授权，管理范围涵盖电信、广播和电台，负责和法律/标准、营业执照等相关的事项。

澳大利亚也鼓励电信行业自我监管。电信行业因此成立了一个由行业出资和运营的公司（Communication Alliance）。 它 和政府合作，制定行业内部行为准则。

（二）互联网内容监管

和其它西方发达国家相比，澳大利亚对互联网内容的监管相对严格。澳大利亚的宪法并没有明确保护言论自由的条款，政府因此建立了有较强约束力的监管体系。在1992年广播服务法案（Broadcasting Services Act 1992）的基础上，澳大利亚于1999年通过了修正案，建立了通讯媒体局（ACMA），这是互联网内容的监管者。澳大利亚通讯媒体局接受举报，如果调查发现违禁内容，则向内容服务提供者发出通知，删除相关内容。不服从者根据法律，有可能受到刑法严惩。ACMA可以在没有举报的情况下自行开展调查，但是相关法律并不要求ACMA随时对互联网的违禁内容进行搜索。

澳大利亚把违禁内容分为几类：一类被称为R18，可能对18岁以下的年轻人造成困扰，这类内容如果上了受限名单（Restricted Access System），则属于违禁内容，否则不受禁止；第二类叫做X18，涉及非暴力的性，如果相关内容存在于国内服务器上，ACMA有可能发出通知，勒令删除；第三类叫做RC（Refused Classification），涉及儿童色情、教唆犯罪等，严禁出现于澳大利亚境内的网站上。澳大利亚对线上内容的管理比线下更严格，有的线下不被禁止的内容不能出现于线上。另外，有关种族仇恨以及诽谤的言论，不管线上线下都在严禁之类。

如果存放违禁内容的主机或服务器不在澳大利亚，ACMA会要求网络过滤器制造商把相关网站列入过滤名单。这些过滤器制造商为了获得许可，必须同意对过滤名单进行保密。不过，澳大利亚法律并不强制要求消费者安装这些过滤器。

澳大利亚在加强互联网内容监管方面也爆出过一些争议。例如，2007年12月澳大利亚政府计划让所有的互联网内容提供者（Internet Content Providers, ICPs）安装过滤器，阻止儿童色情或其它“不合适”的内容进入学校或者家庭，同时要求互联网内容提供者对其包含承认内容的网站采取年龄验证的措施（Age-Verification Systems）。该计划要求互联网内容提供者保密。不过2008年10月，媒体获知该计划，引起互联网内容提供者对该计划的公开反对，认为该计划可能导致言论审查（Censorship）。2009年3月，由于维基解密公布了遭遇封锁的网站名单，ACMA把维基解密也放入黑名单，使得澳大利亚成了当时世界上仅有的三个封锁维基解密的国家之一。①https://opennet.net/research/australia-and-new-zealand

（三）网络安全

澳大利亚现在把网络安全提升到国家安全的层面，2016年发布了《澳大利亚的网络安全战略》（Australia’s Cyber Security Strategy）。总理特恩布尔（Malcolm Turnbull）在2016年4月21日的讲话中指出，对澳大利亚未来的繁荣来说，没有什么基础设施比一个开放、自由和安全的互联网更加重要。他强调，澳大利亚需要进行经济转型，新的经济要由创新驱动，要更加多元，互联网将会发挥重要作用。网络自由与网络安全彼此并不矛盾，而是互为依赖。②https://www.pm.gov.au/media/2016-04-21/australias-cyber-security-strategy

澳大利亚的网络安全战略包含5个部分：

1.全国网络合作伙伴（A National Cyber Partnership）

澳大利亚政府和商业领袖合作，通过每年的网络安全会议共同决定重大战略安排。年度网络安全会议由总理主持，邀请商业领袖以及专家学者参加。同时，简化网络安全的治理结构，已经成立的澳大利亚网络安全中心另择新址，以方便政府部门与私营部门更好地沟通。另外，澳大利亚政府会赞助相关研究，以更好了解恶意的网络活动给澳大利亚带来的经济损失。

2.坚强的网络防卫（Strong Cyber Defences）

为了更好地发现、威慑以及对网络安全危险做出反应，澳大利亚政府会和私营部门分享信息，包括保密信息，通过设立在主要城市的网络危险分享中心以及相关门户网站交流信息。政府会增加对澳大利亚网络安全中心的投资，提升全国计算机应急反应队伍的能力，提高发现网络安全隐患的能力。政府会和企业界以及学术界合作，共同设计全国网络安全指南。

3.全球责任与影响力（Global Responsbility and Influence）

澳大利亚会与国际伙伴合作，一起致力于实现一个公开、自由和安全的网络。澳大利亚会任命一个网络大使（Cyber Ambassador），负责促进务实的国际合作，确保澳大利亚在国际上有一个统一、协调和有影响力的声音。大部分针对澳大利亚人的网络犯罪来自境外，所以澳大利亚政府会和国际执法机构、情报机构合作，也会帮助亚太地区的国际合作伙伴，提升它们应对网络安全危险的能力。

4.增长与创新（Growth and Innovation）

网络蕴含巨大商机。据估计，到2030年，亚太地区颠覆性的科技和商业模式（例如大数据分析，移动互联网，物联网，云计算等等）每年创造的产值高达6250亿美元，占整个区域GDP的12%。互联网安全本身也蕴藏巨大商机，澳大利亚政府会帮助这一行业不断成长，增强其国际竞争力。政府会成立网络安全增长中心，该中心联合各方，确定澳大利亚在网络安全领域的优势，并加强和国外的网络安全创新中心合作。澳大利亚已经确立了全国创新与科学议程（National Innovation and Science Agenda），通过该议程，政府和大学合作，设立博士奖学金，提升网络安全创新的能力。

5.网络智能国家（A Cyber Smart Nation）

澳大利亚目前缺乏网络安全领域的专业人士。政府打算与科研和商业机构合作，在大学里设立和网络安全相关的研究中心，为大学生提供培训，确保他们拥有正确的技能。同时，政府着眼于长远，让更多的青少年学习相关科目，帮助不同职业发展阶段的人们获得网络安全技能。澳大利亚政府还致力于提高全民的网络安全意识，让他们更好地了解互联网的好处与风险，直到如何在网上保护自己。

为了实施网络安全战略，澳大利亚政府已经确定了33个具体项目，在未来5年，政府投入2亿3千万澳元，增加100个工作职位。除此之外，根据《2016年防卫白皮书》，澳大利亚在未来10年会投资4亿澳元，新增800个专家岗位，以提升和国防与情报相关的网络安全能力。

六、澳大利亚面临的挑战

澳大利亚的经济结构相对单一，过于依赖资源出口，政府把创新视为推动经济结构转型的关键，互联网是重要抓手之一。澳大利亚政府一方面重视通过创新，发展与互联网相关的产业，另一方面重视维护网络安全。在这两个方面，澳大利亚都面临很大的挑战。

首先，澳大利亚互联网的基础设施相对落后于其它发达国家。根据一项研究，在现任总理特恩布尔（Malcolm Turnbull）几年前担任通讯部长之时，澳大利亚的网络速度全世界排在第30位，现在已经掉到了60位。多年来网速慢、收费贵的问题不仅没有解决，还在全球的互联网竞赛中呈现出自由落体的趋势。其中的一个重要原因当然和先天条件有关，澳大利亚人口只有2400万，但是却是世界上面积最大的国家之一，人口分散的结果是不利于基础设施的铺设，尤其是在农村和偏远地区，成本高，效率低。但是另外一个原因则和政府的意愿和能力,选择的模式相关。澳大利亚选择了铜芯电缆的FTTN（Fibre to the node）模式，主要原因是成本和铺设难度相对较低。尽管如此，全国范围内还是进度很慢。有批评者指，铜芯电缆还没等到铺完就要过时了。基于光缆的FTTP（Fibre to the premise）模式尽管速度更快，但是并没有被政府采纳。①http://www.news.com.au/technology/online/nbn/as-australias-global-internet-ranking-slips-critics-of-fttn-grow-louder/news-story/179031f43ad8053b959ca921779 96ee8受此制约，澳大利亚在全球的互联网竞赛中仍将处于不利地位。

其次，在推动互联网创新、保障互联网安全方面，澳大利亚政府自己都承认缺乏高技能的人才。在澳大利亚，和互联网相关的产业比其它产业发展更快，表现出更大的增长潜力，这对于澳大利亚通过发展互联网促进经济转型的战略来说是个利好消息。但是就目前而言，缺乏高技能人才是制约澳大利亚转型成为互联网创新国家的短板。

Abstract: Australia is a vast country with only 24 million population. The sparsely distributed population in rural and remote areas to some extents has hindered its Internet development.Compared with other developed countries, Australia is lagging behind in the race of Internet,particularly in the infrastructure such as broadband. In terms of the Internet speed, it has dropped from 30th to 60th in a number of years. The fast pace of decline has aroused many discussions and debates within Australia. How to prevent Australia from further decline and how to make full use of Internet for innovation and economic development are challenges facing the Australian government.

Key Words: Internet, content regulation, cyber security, Australia

（责任编辑：钟宇欢）

The Internet in Australia:Development, Governance and Challenges

Zhao Li-tao

G20

A

1001-4225（2017）09-0131-07

① http://apo.org.au/files/Resource/Advancing-Australia-as-a-Digital-Economy-BOOK-WEB.pdf