国内外城市轨道交通运营补贴机制探析及建议

张 宁 刘永平 李鹏凯 孙文博

国内外城市轨道交通运营补贴机制探析及建议

张 宁1，2刘永平1，2李鹏凯1，2孙文博1，2

（1.深圳市城市交通规划设计研究中心有限公司,518021，深圳；
2.深圳市交通信息与交通工程重点实验室，518021，深圳//第一作者，工程师）

城市轨道交通运营企业收入来源相对单一，仅依靠票务收入难以弥补运营全成本。因此城市轨道交通项目运营一般采取政府财政补贴的方法，以维持企业正常运营。国内外经验表明，合理的轨道交通补贴机制是轨道交通可持续发展的有效保障，是政府监管轨道交通运营的有力抓手，是促进轨道交通运营企业改善运营效率的持续动力。通过研究国内外不同城市轨道交通系统的补贴模式、补贴方法及补贴效果，分析不同补贴模式的优缺点及补贴模式面临的问题，针对我国城市轨道交通发展提出多元化补贴模式的建议。

城市轨道交通；运营补贴；市场化运营

AbstractSince the sources of income for urban mass transit operating enterprises are relatively simple，the total operating cost can not only be covered by ticket revenue.Therefor，the city government financial subsidy for urban mass transit operating enterprises is a routine way to maintain their daily operation.Experiences from China and other countries show that reasonable subsidy mechanism is an effective guarantee for the sustainable development of urban mass transit,an effective method for government supervision on urban mass transit operation，and also a sustained driving force to promote the enterprises to improve the operation efficiency.By studying different subsidy modes，methods and effects in the world,their advantages and disadvantages are analyzed，corresponding suggestions on urban mass transit development in China are presented.

Key wordsurban mass transit； operation subsidy； marketoriented operation

First-author′s address Shenzhen Urban Transport Planning Center Co.，Ltd.，518021，Shenzhen，China

相比其他公共交通而言，城市轨道交通初始投资大且呈不断上涨趋势。例如，深圳轨道交通一期工程土建部分单位造价约为4.8亿元/km，而深圳轨道交通四期工程土建部分造价已增至9.4亿元/km，增幅近一倍［1］。此外，城市轨道交通运营期资金需求也远超建设期初始投资，在不计提土建资产折旧的前提下，城市轨道交通运营30年总资金需求约为初始建设投资的1.8～2.8倍。以全长100 km的城市轨道网为例，按照当前居民收入及物价水平计算，每年运营总资金需求约为30亿～50亿元。这对城市财政收入提出了巨大的挑战。

城市轨道交通作为准公共产品，其运营收入主要来源于票务，相对单一。而票价通常受到政府严格管制，具备显著的社会公益性特征，未能充分体现市场供求关系。因而运营企业仅依靠票务收入通常难以覆盖运营全成本，需要政府提供必要的财政资金补贴，方可维持安全可靠运营。

合理的城市轨道交通补贴机制，可有效提升运营服务水平及管理效率，降低政府财政资金投入，压缩政府行政管理成本，是城市轨道交通可持续发展的有效保障，也是政府监管轨道交通建设运营的有力依据。本文通过研究国内外不同城市轨道交通的补贴模式、补贴方法及补贴效果，分析现阶段我国各城市运营补贴存在的问题，并提出合理建议。

1 国内外城市轨道交通补贴模式

全球约有55个国家的150座城市已开通运营城市轨道交通。这些城市结合自身政策导向、市场环境及建设运营模式制订了相应的运营补贴政策。本文通过对香港、东京、新加坡、伦敦、纽约、北京、上海等城市轨道交通系统研究，归纳分析城市轨道交通运营补贴模式。

1.1 市场化模式

在市场化模式中，城市轨道交通系统作为一种商品，其建设、运营均遵循市场化原则。由轨道交通企业作为城市轨道交通建设运营的主导方，负责地铁全寿命周期的管理。使用这一模式的代表城市为香港、东京等。

城市轨道交通建设期，原则上由企业自筹资金建设城市轨道交通线路。由于城市轨道交通建设资金需求较高，且城市轨道交通运营业务利润回报率相对较低，故仅通过运营期收入难以回收初始建设投资。为激励企业积极性，政府通过采取市场化手段将城市轨道交通外部效益回馈企业。例如，香港特区政府将城市轨道交通沿线土地以合理价格售予香港铁路（MTR）公司，而MTR公司可将土地开发收益用于建设地铁线路。东京私铁线路采用“受益者负担制度”，由私铁沿线商业性土地开发商无偿提供私铁建设用地，全额或部分负担工程费用，以降低私铁公司建设成本［2］。在城市轨道交通运营期间，企业作为资产所有方，在确保日常运营的同时，可按照会计准则对全部或大部分资产计提折旧，以储备资金确保资产按期更新，保障轨道交通安全可靠运营。

市场化模式下，运营企业在保障城市轨道交通可持续运营的前提下，根据市场状况灵活制定企业发展战略，尽可能提升企业运营效率、提高企业利润，同时可最大限度降低对政府财政补贴的依赖。以香港地铁为例，MTR公司客运业务财务状况一直处于良好水平，其票务收入可覆盖运营全成本，且利润率维持在20%左右。MTR公司具体财务情况如图1所示［3］。

图1 香港MTR公司客运业务历年财务情况

市场化模式对运营企业的盈利能力要求较高。运营企业需足够的票务收入以覆盖运营全成本。这意味着城市轨道交通项目必须有高强度客流作为支撑。2015年，香港地铁日均出行量约为467.8万人次，出行强度约为2.12万人次/km；东京都营地下铁日均出行量约为250.5万人次，出行强度约为2.30万人次/km［4］。然而，目前我国内地各城市的地铁出行强度仅为1.0万～1.5万人次/km。以深圳为例，2015年深圳地铁日均出行量约为213.8万人次，出行强度约为1.20万人次/km，尚不足香港地铁及东京都营地下铁的60%。在当前客流情况下，我国内地各城市轨道交通短期内票务收入无法覆盖运营全成本，难以支撑完全市场化运营。

1.2 政府运作模式

在政府运作模式中，政府直接负责城市轨道交通线路的建设运营，或企业严格按照政府要求来运营线路；政府承担城市轨道交通线路建设期及运营期的所有成本，并以行政化手段管理城市轨道交通线路。采用该模式的代表城市为伦敦及纽约等。

在政府运作模式下，运营企业的自主决策权受到较大抑制；企业的运营管理、企业发展、员工管理及收入支出均由政府严格控制。例如，纽约地铁直接由纽约大都会运输署直属机构——纽约捷运局负责运营，其运营收入及支出均纳入政府财政。伦敦地铁公司直属伦敦交通局（Transport for London，Tf L），其管理层由伦敦交通局直接任命，其新线建设费用由英国和伦敦财政通过借贷房产税及特别税收划拨款解决，其运营收入无法覆盖的日常运营及资产更新费用由伦敦财政以每年特别拨款方式补足。

为控制企业运营成本，政府通常采取成本规制等方法来严格约束车站定员、人员薪酬及维修成本。由于运营企业缺乏有效的激励机制，员工缺乏提高运营效率的动力，故难以压缩运营成本。2015年伦敦地铁人均票价约为1.90英镑（折合人民币约为18.24元），约为香港地铁的2.4倍。然而，在市民支付高昂出行成本的同时，伦敦地铁却仍长期处于亏损状态，需政府财政补贴方可维持正常运营。伦敦地铁公司具体财务情况如图2所示［5］。

图2 伦敦地铁公司历年财务情况

1.3 多元化模式

在多元化模式中，政府与企业共同参与轨道线路建设运营过程，并通过合同、协议等方式约定各自的职责、权利及义务。采用该模式的代表城市为北京、上海及新加坡等。

在轨道交通项目建设期，通常由政府出资建设城市轨道交通线路。建成后，政府可无偿或以较低价格将城市轨道交通线路的全部或部分资产转让至运营企业；也可由政府拥有城市轨道交通线路资产所有权，而将城市轨道交通线路运营权赋予运营企业。在轨道交通项目运营期，根据合同、协议的约定，政府与企业共享轨道交通项目线路运营收入，共同分担轨道交通项目线路运营成本。

由于国内外各城市发展阶段不一，轨道交通项目运营效益有所差异，故补贴界面划分各异，补贴效果也存在明显不同。

（1）新加坡地铁有限公司（SMRT）：根据运营协议约定，新加坡陆路交通局（Land Transport Authority，LTA）仅负责土建资产更新；SMRT负责日常运营成本及所有非土建资产更新，基本承担所有运营成本。由于新加坡政府长期实行低票价政策，故SMRT缺少足够的票务收入以保障设备更新，其车辆、供电及通信等系统年久失修。这导致近年来地铁停运事故频发，地铁运营成本激增，利润率大幅下降。SMRT具体财务情况如图3所示［6］。

图3 SMRT地铁客运业务历年财务情况

（2）新加坡新捷运公司（SBS）：LTA拥有地铁项目的全部资产，SBS负责日常运营，所有资产更新资金均由LTA承担。双方采取运营协议方式，约定资产更新补贴的具体流程。由于SBS运营压力相对较小，运营总收入可有效覆盖日常运营成本。SBS具体财务情况如图4所示［7］。

（3）上海轨道交通：上海申通地铁集团有限公司拥有上海城市轨道交通所有资产，并负责各线路日常运营，且仅承担日常运营成本（不包含大修）。轨道交通项目大修及资产更新改造资金按照《上海市轨道交通大修和更新改造项目补贴资金管理办法》由市财政负责［8］。

图4 SBS地铁业务历年财务情况

（4）北京地铁：北京作为国内最早开通地铁的城市，在地铁补贴模式方面进行了积极的探索实践，先后尝试了“成本加成模式”、“固定价格模式”及“激励性补贴模式”［9］。为减轻运营企业负担，北京市颁布《北京市轨道交通固定资产更新改造项目财政专项资金管理暂行办法》，成立专项资金对城市轨道交通项目资产更新进行财政补贴［10］。

综上所述，我国内地城市轨道交通客流量水平大多难以达到完全市场化运营条件，同时政府运作模式不利于提高企业运营效率，因此我国内地城市轨道交通应积极发展多元化模式，通过政府与企业的共同努力，推动城市轨道交通运营的市场化进程。

2 补贴模式面临问题

2.1 政府管控严苛，企业缺乏自主权

为保障城市轨道交通安全可靠运营，各政府部门通常以法律、法规或规章的形式，对地铁运营管理、企业发展、利润分配乃至员工管理进行严格管理。企业需严格按照政府颁布的规章制度运营，地铁开行方案、发车间隔、停站时间及运行时间均需主管部门同意。一方面，企业缺乏自主权，难以有效应对复杂的乘客需求变化；另一方面，企业运营积极性不足，缺乏提高运营效率的动力。

2.2 票价模式单一，企业收入难保障

票务收入是城市轨道交通运营企业的主要收入来源，通常占城市轨道交通运营企业总收入的80%以上。目前，我国大部分城市均采用“同网同价”及“定期调价”的票价体系，难以保障企业票务收入。

在“同网同价”模式下，票价水平与城市轨道交通服务水平基本不挂钩，会导致快线及旅游线等特殊服务线路的票务收入相对较低，使运营企业积极性差。

在“定期调价”模式下，其调价周期通常较长，故票价水平一般难以有效反映物价水平及居民收入水平，进而导致运营企业盈利困难。

2.3 资产折旧高昂，企业运营负担重

城市轨道交通，尤其是地铁系统固定资产价值较高，资产折旧费用约占运营总成本的20%～40%。其中，土建设施资产（车站、隧道、高架桥、车辆基地建筑构筑物等）占总资产70%以上。该部分资产使用年限较长（50年以上），且到达使用年限后未必进行更新，若按照会计准则进行计提折旧，则计提折旧资金将长期处于闲置状态。同时，国内大部分城市轨道交通企业均集投资、建设及运营为一体。可见，城市轨道交通日常运营需背负沉重的资产折旧负担，导致城市轨道交通企业长期处于大幅亏损状态，不利于城市轨道交通企业的市场化运作。

2.4 补贴界面模糊，各方权益难保证

我国常采用直接委托城市轨道交通公司运营的方式。一般未签订运营协议，运营补贴界面不清晰，运营补贴方案不明确，运营补贴拨款流程较复杂，且涉及发展改革部门、轨道交通监管部门、财政部门及国有资产管理部门等，容易出现运营补贴金额难核算、资金不到位的现象，严重制约企业运营积极性，影响城市轨道交通运营设备的按时更新重置，难以有效保障城市轨道交通运营安全。

3 多元化补贴模式建议

由于单一传统的补贴模式面临诸多问题，因而建议采用多元化补贴模式。

3.1 加快政府职能转变，强化企业运营主导地位

城市轨道交通运营服务专业性强、受众面广、影响因素多，为提高城市轨道交通服务水平及运营效率，建议城市轨道交通运营以市场化为导向，厘清政府与市场边界，加强政府与运营企业分工合作，强化企业运营主导地位，在运营管理、企业发展、员工管理、利润分配等方面给予运营公司更多自主权。

政府职能发生转变，政府由公共服务的直接提供者转变为公共服务的管理者和监督者，政府角色也由乘客的对立面转变为乘客的利益共同体。具体而言，政府重点负责政策制订、发展规划、市场监管和指导服务；企业承担城市轨道交通日常运营和维护，并在保障运营安全、满足一定运营服务水平的前提下，视市场需求合理制定运营方案。政府职能转变后，政府、乘客及企业三者的关系变化如图5所示。

3.2 构建市场化票价体系，保障企业稳定收入来源

图5 转变政府职能后政府、乘客及运营企业的关系转化

持续稳定的票务收入是保障企业可持续运营的基本要求，是降低企业对政府财政补贴依赖的重要手段。建议借鉴国内外先进经验，构建市场化票价体系，既要保证票价维持在居民收入的合理比例，又要保障企业的票务收入来源稳定。

（1）改变传统“以区间或里程定票价”模式，推进“以市场定票价”模式，先期积极探索轨道快线、旅游线、机场线及商务车厢等优质服务线路的“优质优价”票价方案。

（2）积极学习香港、新加坡及北京等城市地铁票价调整经验，综合考虑居民收入水平、社会物价水平及企业生产力水平等因素构建票价浮动调整机制，降低社会经济波动对城市轨道交通运营企业的影响。

（3）鼓励运营企业积极探索非高峰时段客货混跑等多样化运营模式，大力发展日票、周票、月票、年票、次票及纪念票等多样化票制票种，增加企业票务收入来源。

3.3 剥离城市轨道交通土建资产，合理划分补贴界面

城市轨道交通项目土建设施资产占比高、更新年限长，且更新必要性低，建议运营企业剥离土建资产所有权，同时以协议方式委托企业承担土建资产维护工作，既可保障土建资产的日常维护保养，又可有效减轻运营企业的资产折旧压力。

同时由于各城市轨道交通线路的覆盖区域及发展阶段均存在差异，故各线路的成本收益情况也明显不同。建议对各线路运营成本及收入进行单独核算，针对不同线路合理划分补贴界面。

对于客流效益好、运营收入高的线路，建议将所有设备资产移交企业。企业负责维护更新，承担日常运营成本及资产更新成本，即鼓励企业走完全市场化运营道路。

对于客流效益一般、运营收入一般的线路，建议由政府负责所有设备资产的维护更新，而仅将线路运营权移交企业。这样企业仅承担日常运营成本，可引导企业逐步向市场化运营方向发展。

对于客流效益差、运营收入差的线路，建议采取土地开发收益回馈及商业运营收益回馈等外部效益补贴手段对企业进行补贴，尽量避免对员工薪酬、能耗及维修等日常运营成本进行核算，引导企业通过自身努力提升运营效率，尽快扭亏为盈。

3.4 牢固树立契约理念，维护各方合法权益

为避免出现补贴金额难核算、资金不到位的现象，建议政府与运营企业树立契约理念，将政府和社会资本合作纳入法制化轨道；建议加强补贴方案、票价管理、退出机制及绩效考核等方面制度设计，以契约的形式明确参与各方权利及职责；建议以对项目进行全生命周期管理，确保项目规范实施；建议坚持互利互惠、严格履约的基本原则，切实保护参与各方的合法权益。

建议政府针对城市轨道交通运营成立专项补贴资金；根据设备更新计划，合理制定补贴资金计划，及早落实补贴资金，专款专用，保证资金及时到位。同时，建议政府发展改革部门、轨道交通行业主管部门、财政部门及运营企业应联合优化立项审批流程（见图6），委托第三方对资金的申请及使用情况进行专项审计，确保资金的合理性及时效性，降低政府行政成本。

3.5 加强全过程监管，完善补贴优化机制

图6 优化后的立项审批流程

政府部门应加强对日常运营的监管，建立运营公司日常考核指标体系，构建事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制；同时，将绩效考核指标与补贴机制挂钩，以考核来约束补贴金额及补贴发放，以补贴促进企业提高运营效率及服务水平。

由于城市轨道交通运营存在一定不确定性，故应合理分配运营风险。原则上项目的设计、建设及运营等商业风险应由运营企业承担，而法律、政策调整和最低需求风险应由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。还应建立合理的运营补贴动态调整机制（见图7）。该机制每隔一定时间或满足一定触发条件，即开展运营补贴运态调整流程，切实保障运营补贴的合理性。

4 结语

我国城市轨道交通发展处于初期阶段，运营问题仍未充分暴露。政府部门应及早明确运营补贴模式，合理处理政府、企业及乘客三者之间的关系，一方面要保证居民可承受的合理票价，一方面要尽可能激发企业运营积极性，同时还要避免对政府财政造成过大压力，共同构建“资产轻量化、运营市场化、管理规范化”的城市轨道交通可持续发展新模式。

图7 运营补贴动态调整机制

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乌鲁木齐铁路局携手连云港对接“一带”与“一路”

近日，乌鲁木齐铁路局与连云港市签订战略合作项目，携手推动欧洲及中亚的货物经由乌鲁木齐到连云港再海运至东南亚国家，打造“一带一路”建设双向运输通道。今年以来，乌鲁木齐局优化中欧班列开行路径，于2月25日开辟经由霍尔果斯铁路口岸出境的中欧班列运行路线，与阿拉山口口岸形成多点通关、多点布局的双通道运输模式。5月19日，该局开行了乌鲁木齐至连云港至新德里公铁海联运班列，实现了“丝绸之路经济带”与“21世纪海上丝绸之路”的对接。根据此次乌鲁木齐局与连云港市签订的战略合作项目，双方将以试开行成功的乌鲁木齐至连云港至新德里公铁海联运班列模式为参照，研究开发海铁联运新产品，畅通运输通道、降低物流成本，力争将公铁海联运班列逐步发展为每星期开行一列、每日开行一列，形成常态化开行模式。

（摘自2017年8月22日《人民铁道》报，记者 张家启、吴奇报道）

Analysis of Urban Mass Transit Subsidy Mechanism in the World and Corresponding Suggestions

ZHANG Ning，LIU Yongping，LI Pengkai，SUN Wenbo

F530.7

10.16037/j.1007-869x.2017.09.004

2017-06-14）