轨道交通引导发展的全景式协调框架与策略探讨

杨应科 李 阳

轨道交通引导发展的全景式协调框架与策略探讨

杨应科 李 阳

（深圳市城市交通规划设计研究中心有限公司，518034，深圳//第一作者，高级工程师）

轨道交通建设资金投入大、运营费用高，因此大家对轨道交通建设的综合效益期望也越来越多，最现实的做法就是利用轨道交通沿线土地增值效益作为轨道交通建设运营的融资途径。香港的成功经验激励着大家对“轨道+物业”发展的追求。但鉴于政策、规划管理体系、轨道建设运营制度等众多约束因素，国内城市轨道交通TOD（交通引导发展）模式的实施艰难无比。通过项目实例研究，从规划、轨道财务、市场等全景角度探讨轨道交通TOD的协调框架和策略，目的是促进“轨道沿线土地综合开发”与城市、轨道财务、市场三者协调发展，使得轨道TOD发展理念下“轨道+物业”模式健康发展。

轨道交通；TOD；综合开发；策略；投融资

AbstractWith high capital investment and high operation cost in rail transit construction，people have more expectation for comprehensive benefits of rail transit.One of the most realistic approaches is to use the land value-added benefits along rail transit line as a means of financing of rail transit construction and operations,the successful experiences of Hong Kong inspire the development of“Rail+Property”.However，in view of numerous constraints of government policies，planning and management system,rail transit construction and operation system,the development of TOD is rather difficult.In this paper,based on a real project，a coordination framework and strategy in rail transit TOD development is analyzed from the panoramic view of planning，rail transit financing and market，in order to promote the coordinate development between integrated development of land along rail transit lines，urban construction，rail transit financing and market，and promote the“Rail+Property”mode guided by TOD concept.

Key wordsrail transit； transit-oriented development（TOD）；overall development； strategy；investment and financing

Author′s addressShenzhen Urban Transport Planning Center Co.，Ltd.，Shenzhen，518034，China

轨道交通TOD（交通引导发展）模式是依托轨道交通对城市空间的重塑作用及对土地利用的整合作用，使松散型土地资源由均值化转向集约化,并依托轨道站场进行高强度的混合土地开发，既可增大对客流的吸引，又可通过土地增值收益反哺轨道交通投资，从而为“轨道+物业”模式的发展提供基础。

广州、深圳等地在轨道交通TOD方面做了有益的探索［1-2］。国内进行TOD工作时,常常急于求成，“各做各线、各做各站”的现象十分普遍。这就导致规划大多局限在微观层面的轨道交通站点周边布局或社区规划，而在土地功能布局、发展规模及发展时序等方面与全市或全区规划的宏观协调不足。TOD作为一种城市发展的思路，应在宏观层面进行规划协调和引导。此外，在轨道交通沿线土地综合利用开发也常盲目套用“轨道+物业”概念，就钱找地或无目的圈地，忽视城市发展的先后秩序，忽视市场需求，最终将土地规划开发变成土地财政。

本文以东莞市为例，分析轨道交通TOD的综合策略。

1 全景式协调框架

构建“轨道交通TOD”（以下简为“轨道TOD”）的全景式协调框架，需在协同组织城市规划与轨道交通发展相关要素的大前提下，综合考虑市场规律，制定支持轨道交通长远发展的资源配置方案。轨道TOD的协调框架应以城市的战略规划作为协调城市发展的规划指引体系，应建立市场规则以评估协调市场消化能力和市场影响力，应根据轨道交通财务状况来协调轨道网络投融资计划。经过相互约束和协调，共同制定资源配置方案与协同机制。其中，城市的战略规划将为轨道交通经营者明确TOD发展的约束条件及具体发展方向，市场规则使得轨道交通经营者或土地经营者遵循市场规律去调整轨道交通建设计划及土地开发计划。轨道TOD的全景协调框架如图1所示，其技术路径如图2所示。

图1 轨道TOD的全景协调框架

2 综合策略

2.1 策略一——制定城市宏观效益的规划指引

2.1.1 TOD发展宏观策略

在轨道交通与城市空间结构的协调发展方面应强化城市中部发展轴的轨道交通建设，塑造一条创新服务的走廊。城市空间发展应加强与轨道交通的互动，培育交通枢纽节点，促进空间结构的形成。应依托枢纽综合开发，培育TOD节点，展开不同能级的开发，锚固城市中心，完善城市中心体系的构成。

2.1.2 轨道站点TOD开发定位指引

由于不同轨道站点的轨道等级及区位条件存在差异，因此不同站点TOD综合开发的影响范围、开发强度、用地特征等应具有差异性。应综合考虑城市空间扩展及组织，以确定不同站点的发展方向，并对轨道站点合理分级定位，对全市的轨道站点TOD综合开发进行功能划分，以引导地区协调发展。

《东莞市轨道站场TOD综合开发总体策略研究》根据东莞城市功能布局、站点交通条件和腹地发展水平等因素，将东莞轨道交通站点划分为枢纽型、市域级城市型、片区级城市型、镇区级城市型和社区型等不同类型，构建了包括交通特征、区位等级、腹地条件的因子分析评价体系，采用加权计算的方法进行指标量化并分类，进而确定了东莞市73个轨道交通站点的功能。站点类型划分因子权重见表1。东莞不同类型站点分布见图3。

2.1.3 轨道交通站点TOD综合开发差异化的土地规划指标指引

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从土地利用上来看，轨道交通对城市居住及商业用地开发的吸引最明显。新加坡及香港等城市都依据轨道交通站点类型分布来调整用地规划。轨道交通站点周边用地以居住和商业办公为主。新加坡轨道交通站点周边用地及各类用地的具体占地比例见表2。

图2 轨道TOD全景协调框架及其技术路径

表1 东莞轨道交通站点类型划分因子权重表

图3 东莞轨道交通站点类型分布示意图

目前，东莞轨道交通站点周边500 m范围内建设用地占比仅为64%，农业用地占26%。其中，工业用地占比高达43%，公共设施（含商业用地）占比仅为14%。可见，居住和公共设施用地占比低。在东莞规划方案中，轨道交通站点周边建设用地占比提高至85%；而2条城际线的站点建设用地占比仍较低，其公共设施用地占地仅为17%。

表2 新加坡轨道交通站点周边用地规划统计表

表3 香港轨道交通站点周边用地规划统计表

依据TOD理念的“3D”设计原则，对不同类型轨道交通站点制定规划设计指引，可更有针对性地指导地区开发。规划设计指引包括平均容积率（见表4）建议值、用地比例指引值（见表5）、公共配套设施设置指引及地下空间规划设计指引。

枢纽型、市域级城市型、片区级城市型车站地下空间的布局原则是：共构地块应作高强度地下空间开发，并鼓励周边地块配置适当规模的地下空间；同时，应充分利用广场、绿地的地下空间，通过地下公共通道形成完善的步行网络。镇区级城市型及社区型车站地下空间的规划设计原则是：共构地块应作适当规模的地下空间开发，并通过地下公共通道形成完善的步行网络。各类型车站地下空间的主要功能是：共构地块重点考虑商业、交通及疏散避难功能；周边地块可配置适当规模的商业及停车库功能。车站地下空间的设计要求是：①共构地块应通过8～12 m宽的地下主通道与轨道交通车站站厅联系；其他地块之间以6～8 m宽的次通道联系。②地下相邻100 m应设置1个150～200 m2防灾广场；公共绿地地下空间每相邻100 m至少设置1个直通地面的出入口。③地下空间需考虑人防功能，人防设施应利用平战结合原则，物资库和人员掩蔽所平时可兼作停车场地。

表4 不同类型轨道交通站点平均容积率指引值

表5 东莞轨道交通站点周边500 m范围不同用地比例指引值

表6 公共配套设施研究

2.1.4 TOD综合开发下人口岗位的集聚

由轨道交通项目全周期资金构成可见，决定轨道交通项目收入的最关键指标就是影响票务收入的轨道交通客流。目前，国内部分城市的城市轨道交通客流数据见表7。由表7可见，除广州城市轨道交通客运强度达到2.4万人次/km外，其他城市均较小，直接影响了轨道交通项目的经济效益。

影响轨道交通项目经济效益的另外一个关键因素是人口岗位的集聚度。国内外部分城市轨道交通线路的相关数据见表8。由表8可见，东莞城市轨道交通线路覆盖范围内的居住人口密度及就业人口密度明显偏低。

根据TOD轨道交通站点规划设计指引（表4～表6）可以预估，东莞城际线站点辐射800 m范围内及城市轨道交通线站点辐射500 m范围内会聚集全市34%人口及46%岗位。

表7 国内部分城市轨道交通客流量统计（2014年）

2.1.5 轨道TOD思路下的交通系统构建

TOD的交通系统构建非常重要。轨道TOD思路下的交通系统采用以轨道交通站点为核心、合理组织其他交通方式为其输送客流的一体化交通模式，不仅要整合交通网络，而且要整合交通设施；此外，还要拟定轨道交通站点周边交通规划设计指引（见表10）。枢纽型站点应重点加强站点周边与城市对外交通的衔接，其站点周边的非机动车应按远期高峰小时每100名旅客设置3个泊位，站点周边通路宽度应为16～22 km/km2；市域级城市型、片区级城市、镇区级城市型的站点应设置覆盖面较广的公共交通线路，加强站点周边与城市内部公共交通系统衔接，社区型站点应重点加强与社区内公共交通环线的接驳；其中，市域级城市型站点及片区级城市型站点的非机动车应按远期高峰小时每100名旅客设置4个泊位，镇区级城市型站点应按远期高峰小时每100名旅客设置3个非机动车泊位；社区型站点应按远期高峰小时每100名旅客设置5个非机动车泊位。

表8 部分城市的轨道交通线路沿线相关数据

表9 国内部分城市轨道交通沿线规划

表10 TOD交通系统发展指引

2.2 策略二——制定基于轨道交通全网络全周期财务需求的投融资组合方案

此策略借鉴了以香港为代表的“轨道+物业”模式，通过合法程序赋予轨道交通运营企业开发权，由其进行市场化运作，以实现沿线外部效益的部分内部化。为结合轨道交通站点综合开发，将轨道交通项目打造为具有一定投资回收能力的公益事业项目，需从TOD模式发展到“地铁+物业”开发模式，最终实现轨道交通站点的综合开发（见图4）。这是未来轨道交通可持续建设运营实现经济效益的发展方向。

图4 轨道TOD综合开发经济效益实施路径

根据《东莞市轨道交通站点周边土地专项储备与联合开发办法》，东莞市轨道交通站点周边土地开发存在着土地储备统筹与依据不足、轨道交通项目资金需求和土地资源了解片面、没有土地市场和收益的评估支持等一系列问题。针对上述问题，需开展一系列关键工作。

首先，应开展全网络全周期轨道交通项目财务测算工作，对轨道交通项目进行现金流量分析。一方面，对拟建轨道交通项目全周期（建设期+运营期30年）折现至基础年的资金需求测算，为统筹资金、储备资源及开辟新融资渠道提供依据；另一方面，对近期（5～10年）开通的轨道交通项目建设或运营当年的资金需求进行测算，作为近期年度资金或资源安排的依据。

然后，应确定投融资组合方案。“轨道+物业”开发模式常遇到两大障碍：①在现行土地政策下，轨道交通建设或运营企业获得土地开发权存在风险；②轨道交通沿线用地状况复杂，可能存在大量集体用地，或涉及更复杂的土地政策，存在征地难、成本高、效益差的问题。

为在现有的政策下，培育、构建轨道交通“融资-投资-建设-沿线土地开发-偿债”的良性循环资金链，构建PPP模式下的轨道TOD土地综合开发总体运作模式，本文提出以下建议：①市政府对轨道交通沿线土地进行统筹部署，集约布置，按照资金计划有序开发、合理安排；②轨道交通建设及运营企业创新合作模式，在现有政策制度框架内，积极参与轨道交通沿线的土地开发（如东莞的市、镇、村合作开发模式，见图5）；③引入社会资本缓解资金压力提升管理水平并共同获利，为政府创造价值。

图5 东莞市三方合作开发方案示意图

2.3 策略三——引入市场因素基于项目融资需求的土地开发计划

2.3.1 土地资源调查

轨道交通站点周边土地资源的调查内容包括城乡规划的建设用地现状、城乡土地利用规划、用地征收和开发难易的分类等，可为统筹用地及平衡资金需求提供依据。

东莞的用地分为五类。①一类用地：其中，一种现状为空地（农保用地及城镇建设区绿地除外）；另一种为可直接开发利用的土地，包括未利用的土地及已批未建用地（除市“三重”项目批地外）。②二类用地：指需要拆迁、但拆迁难度不大的土地，主要包括纳入“三旧”改造年度计划的旧改用地、临时建筑。③三类用地：指可以拆迁，但是拆迁难度大的土地，主要为“三旧”改造年度计划以外工业厂房、农民宅基地和中小型市政基础设施用地。④四类用地：为不可开发利用土地，包括市“三重”项目的选址用地和城市主次干道、现状建成的房地产项目、大型公建或者重要的市政基础设施的需要现状保留的用地。⑤农保用地：为国土规划基本农田保护区用地。2.3.2 土地市场分析

土地市场分析包括城市年均土地成交面积、土地重点活跃地区、成交用地类型、各类型土地的供需关系的分析等内容。土地市场分析从土地本质视角出发，对站点周边土地市场进行分等定级，确定土地市场全局概念，并对TOD背景下的站点土地现状价格、价格增长趋势进行分析。东莞市2011—2013年各类用地的市场供求关系分析见表11。

表11 东莞2011—2013年各类用地市场供求分析

2.3.3 东莞土地综合开发建议

土地综合开发应基于对资金需求、土地需求、投融资节奏的整体研究和谋划，把握土地统筹重点，通过政策的支持、体质的完善，充分激活市场动力和调动各方的积极性。本文对东莞市土地综合开发提出如下建议：

（1）加强资金和政策倾斜，并完善规划管理体系，保障轨道交通可持续发展。①在资金保障方面，应加强东莞轨道交通建设运营资金投入的整体统筹，建立多元化筹资渠道。②在政策支持方面，开展“TOD综合开发”政策研究，进行轨道交通站点TOD综合开发顶层制度设计，提供TOD综合开发的政策和制度保障。③完善TOD的规划管理体系，在各层次规划中明确和完善轨道交通与城市空间、土地利用的协调关系，明确将“东莞TOD发展策略及规划指引”纳入城市规划管理体系。

（2）根据轨道交通融资资金需求，按照“总量平衡、略留余地、时序配合、适度超前”的原则，加强对轨道沿线土地储备统筹。①开展土地储备工作，统筹轨道交通沿线新增用地——农用地，重在“储”。②三旧改造、城市更新向轨道交通站点区域适当集中；以市场为主导，提升城市局部环境质量。③开展土地整备工作，重在“整”，政府及相关部门尽快制定方案，根据文献［1］中的“2016～2022年轨道建设、运营资金需求和土地供给计划”，提前安排土地收储工作。

（3）从市场角度出发，开展东莞轨道站点TOD土地综合开发，推进“轨道+物业”发展模式的实施。①基于“市场化配置、价值优化、一体化协调”的土地开发原则，按照土地市场优先级，实施轨道交通沿线站点开发功能一体化协调策略。②基于土地市场平均成交量及年度开发总量协调控制策略，分批出让条件较好且与轨道交通项目建设同步的站点周边土地，进行有序的建设。③土地开发由土地一级开发逐步延伸到房地产二级综合开发，2015～2020年为东莞轨道站点的全面建设期。在此期间，轨道交通对土地市场的影响逐步显现。可通过出让部分重点站点周边土地的方式来解决近期轨道交通项目建设资金短缺的问题；可选择核心站点作为优质资产来开发及运营，以发挥其长远价值；2020年之后，逐步以土地二级开发为主，推进“轨道+物业”发展模式的实施。④2015～2020年期间的土地发展应着眼重点站点、线路与城市未来发展的关系，引导城市土地开发从“点状”发展到“带状”发展；重点开展东莞地铁2号线及1号线一期项目的土地储备及相关站点的开发；重点整理一类用地，尽快产生土地收益；使具备二级开发条件的轨道交通站点，优先进行土地二级开发；开展重点站点的二级开发研究。

3 结语

TOD是城市发展的一种思路，是涵盖不同层面的规划引导体系。当前我国的TOD实践成果存在局限性：TOD能级与特性尚欠缺总体协调，TOD与交通系统的一体化也缺乏规划，站点与周边地块和物业的整合设计较差，轨道交通建设与土地综合开发存在时序不协调的技术层面问题，缺少配套的政策和体制机制，缺少贯穿全过程的沟通及协调，缺乏基于市场规律的土地统筹灵活机制等。为此本文提出了轨道TOD的全景式协调框架与策略，为轨道TOD提供了实现路径。

［1］李橘云，马小毅.交通引导发展（TOD）模式在广州的实践与探讨［J］.城市轨道交通研究，2015（8）：26-30.

［2］夏昌琼.深圳地铁商业开发规划设计有效协同的探索［J］.城市轨道交通研究，2016（6）：1-4.

［3］深圳市城市交通规划设计研究中心有限公司，东莞市城建规划设计院，深圳市戴德梁行土地房地产评估有限公司.东莞市轨道站场TOD综合开发总体策略研究［R］.深圳：深圳市城市交通规划设计研究中心有限公司，2015.

Panoramic Coordination Framework and Strategy of Urban Rail Transit TOD

YANG Yingke，LI Yang

TU984.11+3

10.16037/j.1007-869x.2017.09.001

2016-06-30）