PPP项目工程造价管理与控制

(洪江市财政局投资评审中心 湖南 洪江 418116)

PPP项目工程造价管理与控制

杨有成

(洪江市财政局投资评审中心湖南洪江418116)

在PPP模式下，政府方依然有必要积极实施工程造价控制，比如通过设计合理的风险分配机制及合同体系，形成各利益相关方既通力合作又相互制约、互相监督的机制，充分发挥社会资本方控制造价的积极性；同时还应履行好相关的指导与审核责任。本文主要就PPP模式下工程造价控制的几个关键问题进行分析，并提出相应措施，为PPP项目造价管理提供借鉴。

PPP模式；工程造价；管理与控制

一、引言

推行PPP模式的出发点是利用社会资金来平缓财政压力，提升基础建设和公共产品供给的效率。故应以社会资本方为主，充分发挥其在经验与专业方面的优势，即政府通过选择合适的社会资本方，完善风险分配机制和合同体系，形成利益相关方通力合作、相互监督与制约的机制。由于社会资本的参与，我们应该更加重视工程项目的造价管理与控制，以保证PPP项目具有一定的经济和社会效益。

二、PPP融资模式的简介

PPP融资模式是一种新型的融资方式，比较适用于大型的工程项目融资，主要是强调政府和资本形成阶段，建立长期的合作关系，政府作为投资主体向金融机构申请建设资金，由于不具备追索权，也可将其看作是一种贷款模式。工程后期收益是借款方的主要还款资金来源，并将工程项目资产用作抵押。这种融资模式对保证工程建设项目有序开展、创造更大的经济效益等具有重要作用，如图1所示。

图1 PPP融资模式的结构图

三、PPP项目造价控制动力的分析

在不同类型的PPP项目下，社会资本方的造价控制动力也有所不同，针对这种情况应采取有效的针对性措施，具体内容为：

(一)纯经营性项目

这类PPP项目下，由于政府不承担付费责任，故项目的成本开支及社会资本方的收益均来源于用户收费。这类项目又可以分两种情况：

①用户付费标准与项目建设成本无关。在这种情况下，降低项目建设成本就意味着社会资本方投资收益的提高。一方面若社会资本方较政府方更具专业经验和信息优势的话，理论上，政府方应将重点放在工程质量监督上；另一方面若项目失败，社会资本方退出的话，则需要对前期建设投入、成本进行评估核算，并据此对社会资本方进行补偿。

②用户付费标准根据项目建设成本而确定。在一些PPP项目中，出于限制社会资本获取超额利润的需要，往往在合同中规定用户付费标准需根据项目建设成本而确定，以保证社会资本方获取合理的利润。这种情况下，社会资本方可能要抬高建设工程造价，因而政府方需要积极进行造价控制。

(二)准经营性项目和非经营性项目

这两类项目下，政府方承担了付费责任，而付费金额直接与工程成本挂钩。故社会资本方没有太大的主动性去实施工程造价控制，甚至可能将某些不应由政府承担的成本转嫁给政府方，这两类项目是需要政府主动进行工程造价控制的。

四、基于PPP项目的工程造价管理与控制

(一)完善设计变更追责制度

在PPP合同中，应设置变更追责条款，所有变更都应落实到相关责任方，并根据其对变更所负责任作出相应的奖励或惩罚规定。一方面针对有利变更，可将其作为衡量设计单位是否称职或尽职的一个标准，据此对设计单位作出相应的惩罚；另一方面针对不利变更，除不可抗力引起的以外，均应落实其责任方，并作出相应的惩罚规定。

建立变更追责制度的意义在于事前预防，形成各方互相监督、互相制约的机制，促使设计、勘察等单位努力优化设计或做好勘察工作，以杜绝施工单位借变更牟取私利，抬高工程造价的行为。

(二)建立有效的协商解决机制

从实践中看，现有的PPP模式下争议的协商解决机制存在较大缺陷。比如一些PPP合同规定，对于社会资本方(项目公司)负责的施工图设计，甲方(政府方)如有异议的，应在21日内作出书面回复。这种规定内容会造成工期延误。

针对上述情况，可事先在合同中约定第三方为仲裁方，合同的签订即意味着双方对该第三方仲裁方身份的认可，并有接受其裁决的义务。在争议事项协商不成的情况下，直接由第三方裁决，可起到加快争议解决进度的作用；监理单位通常可担任仲裁的第三方，而监理单位一般是由甲方(政府方)委托的，为了保护自身的合法权益，在合同谈判签约中，社会资本方应事先考虑是否接受甲方所选择的监理单位，若不能接受则应提出更换建议。

(三)加强建安工程费下各分类指标的控制

竞争性谈判或磋商是PPP项目采购的一个重要程序，通过这一程序政府方与社会资本方确定交易的基本框架。竞争性谈判或磋商的主要内容之一是确定社会资本方的预期投资收益率、建安工程费用优惠率等，这也是PPP项目工程造价控制的一个基本内容。

为了强化社会资本方控制工程造价的积极性，在PPP合同中应加强和优化诸如建设成本的计算标准、工程量清单、分类项目的计价标准等条款设置。以计价标准为例，在预算中应当明确约定适用的计价标准，以及造价调整的适用范围。预算中明确规定包干的事项，在结算时避免对价格变化进行调整；针对一些缺少计价标准的材料，应委托独立第三方的造价咨询单位进行市场调查确定。

(四)重视工程项目施工方案的优化

PPP模式下，社会资本方作为项目的投资商，其利润一般可分为两个部分：项目建设施工的利润和项目建成后的运营利润。施工利润的获取时间短，且对于社会资本方来说更具有专业经验优势，故在项目方案设计阶段，社会资本方有动力将工程项目的造价做高，以获取更多的施工利润。

当前的PPP实践中，工程项目的方案设计通常由政府方承担(由政府方负责寻找设计单位)，这种做法的实质是政府方想掌握更多的权力。合理的做法应是将方案、设计尽可能交给社会资本方负责(除了涉及政府公共形象的项目之外)，再由政府方委托独立的第三方对设计进行优化。

五、结语

综上所述，PPP项目模式为工程建设营造了一种全新的资金运作模式，但同时对整个工程建设期间的造价控制管理提出了新要求，是适用于工程项目一种较为理想的造价管理方式。从解决项目融资问题到项目建设的综合管理，PPP造价管理模式可为工程项目提供有效的公共服务，探索以PPP模式为主的工程项目建设和管理方法仍需结合工程实践进一步系统分析与研究。

[1]胡欣，王建廷，王宇飞，等.PPP项目界面管理关键影响因素研究[J].科技进步与对策，2016，33(16)：73-76.

杨有成(1985-)，男，工程师，硕士研究生，主要从事政府项目预结算评审工作。