行政诉讼中举报人原告资格的审查路径——基于指导案例77号的分析

(浙江工业大学法学院,浙江杭州 310008)

实务研究

行政诉讼中举报人原告资格的审查路径——基于指导案例77号的分析

黄锴

(浙江工业大学法学院,浙江杭州 310008)

在与举报相关的行政案件中，判定举报人是否具有行政诉讼原告资格是最为核心的争议。分析指导案例77号以及相关案例，可以发现最高人民法院以举报是否出于自身合法权益为标准认定举报人的原告资格，这一思路回避了举报人与举报答复行为之间是否存在利害关系的问题。行政诉讼中判断原告资格最为关键的要件为“合法权益”，目前我国法院更接受“值得保护的利益说”，并以德国法上的“保护规范理论”予以界分。举报虽在实定法上表现为一类权利，但对其保护的目的不在于特定人的私益，而在于公共利益，因此其不属于“值得保护的利益”，据此可将指导案例77号所隐藏的逻辑归纳为三个层次的审查路径：第一，举报并非一项主观权利，仅是“作为特定法律技术”的权利；第二，行政机关举报答复的内容旨在保护公共利益；第三，作为举报人的原告不具有原告资格，并不意味着原告在案件中当然地不具有原告资格。

行政诉讼；利害关系；合法权益；举报；值得保护的利益

举报制度在我国古已有之，作为对御史监察制的重要补充，它是统治阶级采取的鼓励臣民以各种途径告发各级官员言行不法的制度。*《秦简·语书》中即有“举劾不从令者，致于律”的说法。转引自程印学、王成志：《中国封建权力监督制度论析》，《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》1998年第4期。新中国成立以后，基于“每个革命的民众都有揭发苏维埃工作人员的错误缺点之权”的思想，*中共中央文献研究室：《毛泽东著作专题摘编》，中央文献出版社2003年版，第2161页。依靠人民群众制约公权力得到重视和鼓励，在这一时期，接受人民群众来信来访成为常规途径逐步得到确立，举报就是在信访制度中分离出来的一项制度。*1988年中共中央发布的《关于党和国家机关必须保持廉洁的通知》(中共中央5号文件)要求：“在各级监察机关和检察机关设立举报中心，以及时揭露党和国家机关工作人员利用职务之便进行贪污、贿赂、挪用公款、出卖国家秘密及其他违反违纪行为。”“举报”作为一项法律制度最早出现在行政领域是在1997年的我国《行政监察法》中，该法第6条规定：“监察工作应当依靠群众。监察机关建立举报制度，公民对于任何国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员的违法失职行为，有权向监察机关提出控告或者检举。”*值得注意的是，我国法律条文中最早出现“举报”一词是在刑事领域，1996年修订的我国《刑事诉讼法》将原法中的“检举”一词均修改为“举报”，1997年修订的我国《刑法》亦出现了“举报”一词，该法第254条规定：“国家机关工作人员滥用职权、假公济私，对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的，处二年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处二年以上七年以下有期徒刑。”值得注意的是，此时的举报对象仍限于国家机关工作人员。由于举报在行政监察领域所发挥的积极作用，此后其被迅速推广至行政管理领域，其后出台的我国《价格法》《海关法》《产品质量法》《安全生产法》《行政许可法》《道路交通安全法》《治安管理处罚法》等法律均规定了举报制度，举报对象已远远超出国家机关工作人员，对任何单位和个人的违法行为均可进行举报。在执法任务繁重、监管对象众多的当下，举报的功能定位已从监督公权力运行转向弥补行政机关执法能力不足，并在行政实践中发挥着积极的作用。

然而，随着举报成为公众参与行政管理的重要途径，行政机关所接受的举报数量不断攀升。*以消费者权益保护为例，据统计，2016年浙江省各级消保委接到举报19990件，同比上涨23.67%。参见《2016年全省投诉情况分析》，http://www.zj315.org/，2017年4月25日访问。不可避免的是，实践中行政机关对举报未予答复、拖延答复或者答复内容不符合要求等情形逐渐出现，举报人对此提起的行政诉讼也成为一类新型的行政案件并在实践中快速增长。*以陕西省为例，据统计，2016年陕西省各级法院受理的行政案件中举报投诉类案件占到5.84%，位居各类案件中的第五位。参见《2016年全省行政复议、行政应诉案件统计分析报告》，http://sxzffz.gov.cn/，2017年4月25日访问。在此类案件中，最具争议的是，举报人是否具有行政诉讼的原告资格。肯定者认为，举报是法律赋予公民的一项权利，行政机关的行为若侵害举报权利，举报人当然有提起行政诉讼的原告资格。*余韬：《举报人不服行政机关答复行为的可诉性》，《人民法院报》2016年1月27日。否定者认为，根据相关法律规定，任何单位和个人对违法行为均可进行举报，若向行政机关举报后即具备行政诉讼的原告资格，势必造成“滥诉”的后果，浪费司法资源。*李凌云：《立案登记制下的行政“滥诉”之认定》，《广西政法管理干部学院学报》2016年第4期。各级法院在审理相关案件时，也不免陷入两难境地，若一律否定举报人的原告资格，似乎违背我国《行政诉讼法》放宽原告认定标准的宗旨，若一律肯定举报人的原告资格，则会造成相关案件泛滥，更助长“职业举报人”的气焰。*相关报道屡见不鲜，例如，据报道2015年至2016年上半年，深圳法院受理市场监管类一审行政案件1375件，其中涉及职业投诉人的举报投诉类案件达1187件，仅叶某一人便提起行政诉讼280件。参见《有职业投诉人一人提起行政诉讼280件》，《南方都市报》2016年8月25日。2016年12月28日最高人民法院(以下简称：最高院)发布第15批指导性案例，其中的指导案例77号是最高院对上述问题的回应。通过对该案的分析，笔者于本文中试图回答以下两个问题：其一，法院在审查举报人原告资格时遵循何种裁判思路？其二，从这种思路中可以看出法院对举报制度的何种态度？

一、指导案例77号的裁判思路及存在问题

(一)案情与判决

2012年5月28日，原告罗镕荣向被告吉安市物价局邮寄了一份申诉举报函，对吉安电信公司向原告收取首次办理手机卡卡费20元进行举报，要求被告责令吉安电信公司退还非法收取原告的手机卡卡费20元，依法查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费，依法奖励原告和书面答复原告相关处理结果。2012年5月31日，被告收到原告的申诉举报函。2012年7月3日，被告作出《关于对罗镕荣2012年5月28日〈申诉书〉办理情况的答复》，并向原告邮寄送达。答复内容为：“2012年5月31日我局收到您反映吉安电信公司新办手机卡用户收取20元手机卡卡费的申诉书后，我局非常重视，及时进行调查，经调查核实：江西省通管局和江西省发改委联合下发的《关于江西电信全业务套餐资费优化方案的批复》(赣通局〔2012〕14号)规定：UIM卡收费上限标准：入网50元/张，补卡、换卡：30元/张。我局非常感谢您对物价工作的支持和帮助。”原告收到被告的答复后，以答复中并没有对原告申诉举报信中的请求事项作出处理，违反我国《价格法》和《价格违法行为举报规定》等相关法律规定为由将被告诉至法院，请求法院确认被告在处理原告申诉举报事项中的行为违法，依法撤销被告的答复，判令被告依法查处原告申诉举报信所涉及的违法行为。

原告作为举报人是否具有原告资格，作为该案争点之一，由法院在裁判理由中进行了阐释。法院认为：“本案中，罗镕容虽然要求吉安市物价局‘依法查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费’，但仍是基于认为吉安电信公司收取卡费行为侵害其自身合法权益，向吉安市物价局进行举报，并持有收取费用的发票作为证据。因此，罗镕荣与举报处理行为具有法律上的利害关系，具有行政诉讼原告主体资格，依法可以提起行政诉讼。”

从以上表述中“虽然……但……”的语言结构中，可以作出如下推论：该案原告之所以具有行政诉讼原告资格并非因为其要求被告依法对违法行为进行查处，而是因为其自身合法权益受到该违法行为的侵害，并有证据可以证明。这一推论的反面即为，若原告仅要求被告依法对违法行为进行查处，而自身合法权益并未受到违法行为侵害，则原告不具有行政诉讼原告资格。这一推论也为最高院所提取的裁判要点所印证：“举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告主体资格。”对此，可以提炼出举报人具备行政诉讼的原告资格须具备的如下两个要件：其一，自身合法权益受到侵害；其二，自身合法权益受到的侵害与被举报行为之间存在因果关系。

基于如上判断结构，法院认为该案中原告具有行政诉讼原告资格，进而在对被诉行政行为的合法性审查后，判决被告的举报答复行为“违反了《价格违法行为举报规定》第十四条的规定，不具有合法性，应予以纠正”。

(二)裁判思路的形成过程

指导案例77号虽确认了该案原告的原告资格，但从其判断结构看，其并未承认一切举报人均具有行政诉讼原告资格，而是附条件地予以承认。根据笔者对最高院通过各种途径发布的相关案例的整理，这种“附条件承认”的裁判思路是逐步发展而形成的。

关于举报人原告资格的问题，最高院在1996年的公报案例“汤晋诉当涂县劳动局不履行保护人身权、财产权法定职责案”中首次表明了其态度。在该案中，原告汤晋因其所在单位停发及乱扣其经济收入，向被告涂县劳动局进行举报，要求被告予以查处，后被告未予查处，亦未答复，原告将被告诉至法院要求其履行法定职责。法院受理了该案，并最终判决被告败诉。虽然该案裁判理由中并未对举报人原告资格的审查进行系统阐述，但从法院的只言片语中似可管窥其中思路：“原告汤晋认为建材公司违反劳动法律、法规，侵害了自己的合法权益，写信要求查处，是行使公民的正当权利。”*《汤晋诉当涂县劳动局不履行保护人身权、财产权法定职责案》，载《中华人民共和国最高人民法院公报》1996年第4期。此处的“自己的合法权益”与指导案例77号中的“自身合法权益”并无不同，在该案中，法院之所以受理原告的起诉并判决原告胜诉，作为“自己的合法权益”的劳动权受到侵害显然是一个重要的原因。

《人民法院报》2006年刊载的“启东市天外天饮用水有限公司诉南通市工商局不履行法定职责案”将法院对举报人原告资格的审查标准予以明晰化，该案中，原告启东市天外天饮用水有限公司向被告南通市工商局举报启东市长龙街有多家商店公开零售、批发冥币，要求被告予以查处，后被告虽进行了查处，但并未答复原告，原告将被告诉至法院要求履行法定职责。该案中，法院认为：“原告向被告举报并要求查处市场多家商店公开零售、批发冥币的违法经营行为，目的是为了维护公共利益，维护市场经营秩序，这种举报行为应予提倡和鼓励。但被告对原告的举报行为是否作出答复的具体行政行为，与原告不存在行政法上的利害关系，对上诉人的权利义务不产生实际影响。”*张志成：《南通中院裁定饮用水有限公司诉工商局不履行法定职责案》，《人民法院报》2006年12月25日。

在法院看来，该案中原告所举报的违法行为并未侵害其自身合法权益，原告之所以举报是“为了维护公共利益”，而不是保护其自身合法权益，因此不具有原告资格。自此，最高院的裁判思路已具备雏形，举报人是否具有行政诉讼原告资格要看其举报的目的是为了维护自身合法权益，还是为了维护公共利益。

然而，这种裁判思路在2009年《中国审判案例要览》(2009年行政审判案例卷)登载的“刘春生不服重庆市建设委员会建设行政回复案”中似未得到延续。在该案中，原告刘春生与案外人渝亚公司签订房屋买卖合同，后原告因该房屋通风、采光、燃气等构件不符合国家标准，向被告重庆市建设委举报，被告作出了答复。原告不服该答复，提起行政诉讼要求撤销该答复。该案中，法院认为：“市建设委在履行其建筑管理职责的过程中，与其管理对象构成行政法律关系，市建设委是否查处涉嫌建筑违法的行为与房屋购买人刘春生并无法律上的利害关系，故刘春生在本案中不具备原告主体资格。”*《刘春生不服重庆市建设委员会建设行政回复案》，载国家法官学院、中国人民大学法学院编：《中国审判案例要览》(2009年行政审判案例卷)，中国人民大学出版社、人民法院出版社2011年版。

该案原告之所以举报是因其所购房屋不符合国家标准，显然属于“自身合法权益”，根据上述两案思路显然应具有原告资格，但此处法院并未沿用这一思路，而是采取了“行政法律关系”进行判断，即行政机关在查处违法行为时与被管理对象之间属于行政法律关系，与举报人之间并不存在行政法律关系，因此否定了本案原告的原告资格。

不知出于何种原因，最高院很快又回归原先的裁判思路。2014年的《中国裁判案例要览》(2014年行政审判案例选)登载的“北京北方狼商务调查有限公司不服北京市工商行政管理局经济技术开发区分局工商行政答复案”又采用了“自身合法权益”的判断标准。在该案中，原告北京北方狼商务调查有限公司向被告北京市工商局举报加多宝凉茶产品构成虚假宣传和不正当竞争行为，要求被告予以查处，后被告答复原告举报的事实不能成立，原告不服，将被告诉至法院，要求撤销答复行为。该案虽然法院最终以举报答复行为不属于受案范围为由驳回原告起诉，但从法院的理由中亦可看出该案原告不具备原告资格：“因无证据证明该答复对北方狼公司的权利义务产生了实际影响，故北方狼公司针对该答复提起行政诉讼，依法不属于行政诉讼受案范围。”*《北京北方狼商务调查有限公司不服北京市工商行政管理局经济技术开发区分局工商行政答复案》，载国家法官学院、中国人民大学法学院编：《中国审判案例要览》(2014年行政审判案例卷)，中国人民大学出版社、人民法院出版社2016年版。

显然，法院的逻辑是，因为举报的目的不是“自身合法权益”，而是“公共利益”，所以举报答复行为对原告不产生实际影响。

2015年最高院在其发布的《人民法院关于行政不作为十大案例》中进一步延续了这样的思路。在“钟华诉北京市工商行政管理局通州分局行政不作为案”中，因原告钟华确实购买了“北大荒富硒米”，损害了其“自身合法权益”，进而向被告通州工商分局举报，故法院认为原告具有原告资格；在“兰州宏光驾驶员培训服务有限公司诉兰州市城关区城市管理行政执法局行政不作为案”中，因原告兰州宏光驾驶员培训服务有限公司确因案外人甘肃永隆文化用品有限公司的违法建设行为影响其练车场的正常使用，损害了其“自身合法权益”，进而向被告兰州市城关区执法局举报，故法院认为原告具有原告资格。*《最高法发布人民法院关于行政不作为十大案例》，http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/01/id/1534645.shtml，2017年4月25日访问。

通过对以上案例的梳理，可以看到最高院关于举报人原告资格的裁判思路基本具有连贯性和一致性。并且，基于行政诉讼原告资格与行政复议申请人资格的判断标准的相同性，最高院于2013年所作的一个答复亦可作为这一裁判思路基本形成的有力证据：“根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。”*《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》([2013]行他字第14号)。

(三)裁判思路的提炼与质疑

有学者将最高院发布的指导性案例分为两类，一类是“稳定的司法意见最高化”，另一类是“最高法司法意见稳定化”。从这一分类来看，指导案例77号显然属于前者。因为指导案例77号所归纳的裁判思路并未突破最高院之前所发布的一系列案件所形成的判断框架，它仅仅是这些案件延长线上的一个点而已。

在最高院看来，举报人并不天然地具有行政诉讼原告资格，其原告资格的获取是附条件的，可以归纳为两个要件：其一，自身合法权益受到侵害；其二，自身合法权益受到的侵害与被举报行为之间存在因果关系。进一步提炼，可以将举报人根据自身合法权益是否受到被举报行为侵害的标准分为两类：自身合法权益受到被举报行为侵害的，称为“私益举报人”；自身合法权益未受到被举报行为侵害的，称为“公益举报人”。私益举报人具有行政诉讼原告资格，公益举报人不具有行政诉讼原告资格。显然，这一分类是具有其合理性的，若承认公益举报人的原告资格，行政诉讼无疑将遁入客观诉讼。

在我国判断行政诉讼原告资格的问题，根据我国《行政诉讼法》第25条之规定，即判断原告与被诉行政行为之间是否存在利害关系。那么将举报人分为“私益举报人”、“公益举报人”两类，进而判断其原告资格，法院在判断的是举报人与什么行政行为之间的利害关系呢？笔者关注到，法院在对此类案件的审理中，均将其作为“要求履行法定职责案件”予以对待，而忽略了此类案件中还存在的一个行为，即“举报答复行为”。事实上，判断此类案件的原告资格，根据原告诉请的不同，法院存在截然不同的两条进路(见表1)。

表1 法院对原告资格的审查进路

判断原告与不履行法定职责行为之间的“利害关系”，应以不履行法定职责是否侵害原告的合法权益为标准，此时原告并非以“举报人”的身份存在，而是以一个普通的行政相对人的身份存在；判断原告与举报答复行为之间的“利害关系”，应以举报答复行为是否侵害原告的合法权益为标准，此时原告方以“举报人”的身份存在。以“自身合法权益”判断原告资格，显然是判断与“不履行法定职责行为”之间的利害关系，若指导案例77号意在说明这一问题，便没有必要专门指出原告系“举报人”，更无需在该案第一项裁判要点中明确举报答复行为属于行政诉讼的受案范围。*指导案例77号的第一项裁判要点是：“行政机关对与举报人有利害关系的举报仅作出告知性答复，未按法律规定对举报进行处理，不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第六项规定的‘对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为’，因而具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”因此，在笔者看来，指导案例77号以及最高院发布的相关案例显然要说明的是第二条审查进路，即举报人与举报答复行为之间是否存在“利害关系”。要探究最高院在这一问题上的答案，有必要对我国行政诉讼中的“利害关系”进行一番梳理。

二、原告资格的扩张及其边界

世界各国关于行政诉讼原告资格通常的做法是，立法上确定一个抽象的原告资格判断标准，由司法机关结合个案进行裁量判断。*需要注意的是，原告资格与原告是两个层面的问题，原告是一个程序性要件，与法院是否作出受理决定有关；原告资格是一个裁判要件，与法院最后作出的裁判有关。原告解决的是“谁是原告”的问题，因此仅需对照法定的证据材料即可作出判断；原告资格解决的是“谁应当是原告”的问题，在判断过程中需对相应标准进行解释并适用于具体案情，方能判断。我国行政诉讼原告资格标准由“直接利害关系”标准、“法律上的利害关系”标准发展至今天的“利害关系”标准，法院对其进行适用也呈现出不断扩张的倾向，同时，人们亦可总结出其边界所在。

(一)“利害关系”的确立与构成

上个世纪80年代即我国《行政诉讼法》实施之前，法院根据当时的《民事诉讼法(试行)》的规定受理行政案件。《民事诉讼法(试行)》第81条第1项规定：“原告是与本案有直接利害关系的个人、企业事业单位、机关、团体。”于是，这里的“直接利害关系”标准也成了当时确定行政诉讼中原告资格的标准。1990年实施的我国《行政诉讼法》并未沿用这一标准，该法第41条第1项仅规定了“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。该项规定并未对原告资格给出客观化的标准，在此后的行政诉讼实务中，“直接利害关系”依旧是法院判断起诉人是否具有原告资格的主要标准。基于对“直接”二字的文义理解，学界当时的通说是“行政相对人论”，也就是只有具体行政行为所指向的行政相对人一方才具备行政诉讼的原告资格。*参见罗豪才主编：《行政审判问题研究》，北京大学出版社1990年版，第66-71页。受到学理影响，这一时期的司法实践多坚持只有行政相对人才具有原告资格。

2000年发布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称：《若干解释》)对原告资格的标准给出了明确的规定。《若干解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”此后，“法律上利害关系”标准成为判断行政诉讼原告资格的唯一指标。关于何谓“法律上利害关系”各方意见并不一致，具有代表性的观点有“两要件说”、“三要件说”、“四要件说”*“两要件说”认为，“法律上利害关系”的构成要件包括两个方面，即“权益”和“因果关系”。参见李晨清：《行政诉讼原告资格的利害关系要件分析》，《行政法学研究》2004年第1期。“三要件说”认为，“法律上利害关系”的构成要件包括三个方面，即“合法权益”、“成熟的具体行政行为”、“因果关系”。参见张旭勇：《“法律上利害关系”的新表述——利害关系人原告资格生成模式探析》，《华东政法学院学报》2001年第6期；李杰、王颖：《行政诉讼原告的主体资格》，《人民司法》2002年第9期。“四要件说”认为，“法律上利害关系”的构成要件包括四个方面，即“行政相对人”、“合法权益受到不利影响”、“合法权益具有法律上的依据”、“因果关系”。参见章剑生：《现代行政法基本理论》(第二版)，法律出版社2014年版，第796-799页；沈岿：《行政诉讼原告资格：司法裁量的空间与限度》，《中外法学》2004年第2期。，然而这些观点的共同点均是将对“法律上利害关系”的解读与1990年实施的我国《行政诉讼法》第2条、第42条第1项的规定相结合，因而有论者提出“法律上的利害关系”事实上就是1990年实施的我国《行政诉讼法》第2条“具体行政行为侵犯其合法权益”。*斯金锦：《行政诉讼原告资格——“法律上利害关系”要件研究》，载浙江大学公法与比较法研究所编：《公法研究》(第四卷)，中国政法大学出版社2005年版。据此，法院对“法律上利害关系”的判定主要从如下三要件进行考虑：(1)存在合法权益；(2)存在确定的具体行政行为；(3)合法权益受到该具体行政行为的影响。

我国《行政诉讼法》修改后，虽将“法律上利害关系”改为“利害关系”，*现行我国《行政诉讼法》第25条第1款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”这一款既规定了原告的两种类型，即行政行为的相对人和其他相关人，又规定了取得原告资格的基本条件，即与行政行为之间具有利害关系。但基于“行政行为侵犯其合法权益”的表述依旧得到保留，“三要件”的判定方式并未受到影响，法院在行政审判中依旧沿用了这种方式。*参见江必新、邵长茂：《新行政诉讼法修改条文理解与适用》，中国法制出版社2015年版，第82-88页。在“利害关系”标准的三要件中，要件二与受案范围重叠，要件三虽有争议，但多存在于个案之中，*相关争论包括但不限于以下几点。其一，这种影响是否一定客观发生，还是包括潜在影响？对此，有学者认为：“法律上的利害关系不仅包括了既得利益，也包括了必定到来的期待利益。”江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》(第二版)，北京大学出版社2011年版，第346-347页。在王念仁等诉福建省福鼎市人民政府土地行政登记案中，亦确立了“合法权益受到潜在影响的公民、法人和其他组织，有权依据行政诉讼法的规定提起行政诉讼”的裁判要旨。参见中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例(第1卷)》，中国法制出版社2010年版，第7-10页。其二，对合法权益的影响与被诉行政行为之间是否应具有因果关系？对此，在安邦财产保险股份有限公司吉林中心支公司诉吉林市公安局交通管理支队颁发驾驶证案中，确立了“起诉人不是具体行政行为的相对人或相关人，其主张的权益与该涉诉具体行政行为又无因果关系，则其不具备原告主体资格”的裁判要旨。参见中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判案例(第3卷)》，中国法制出版社2013年版，第22-26页。唯有要件一，即便对于“合法权益”这一概念的理解，也存在广泛的争议。

(二)“合法权益”的范围与限制

学界关于“合法权益”的纷争始于《若干解释》确立“法律上利害关系”标准之后。对于何谓“合法权益”，学界主要有如下三种学说。其一，法定权利说。这种学说认为，“合法权益”即为法律规范所明确规定的权利。*这种学说内部对“合法权益”的“法”又有两种理解。其一，有的学者认为这里的法仅限于宪法与法律。参见周汉华：《论行政诉讼原告资格审查》，《中国法学》1991年第6期；王万华：《行政诉讼原告资格》，《行政法学研究》1997年第2期；丁丽红：《关于扩大行政诉讼对合法权益保护范围的思考》，《行政法学研究》1999年第1期。其二，有的学者则认为这里的法应扩大解释为任何法律规范性文件，如沈岿。参见前注，沈岿文。其二，隐含权利说。这种学说认为，“合法权益”包括法律规范明确规定的权利以及通过立法目的、原则可以解释出来的“隐含权利”两种类型。*参见前注，章剑生书，第798页；前注，张旭勇文。其三，值得保护的利益说。这种学说认为，“合法权益”不限于法律规范明确规定的权利，它是指“值得法律认可和保护的利益”。*参见杨寅、吴偕林：《中国行政诉讼制度研究》，人民法院出版社2003年版，第157页；黄学贤：《行政诉讼原告资格若干问题探讨》，《法学》2006年第8期；何海波：《实质法治：寻求行政判决的合法性》，法律出版社2009年版，第219-221页。三种学说中，法定权利说有利于维护法的安定性，但对公民现实生活利益的保障存在短板；值得保护的利益说有利于保障公民的现实生活利益，但缺乏客观的判断基准；隐含权利说作为折衷说，虽兼具两者优点，但也无法摆脱其不足。学界对此的争论，难以得出确切的答案，因为这并不是一个规范解释问题，而是一个价值判断问题，采取上述何种学说的本质在于如何看待行政诉讼的本质与目的，即，是把它视为通过解决围绕行政行为合法性产生的纠纷，来救济公民现实生活利益的手段，还是将其定位于保护实体法所预设的法律利益。我国《行政诉讼法》似乎更重视前者，理由在于我国《行政诉讼法》修改以后“法律上利害关系”变成了“利害关系”，如前所述，这并未改变原告资格判断的“三要件”方式，但是对“合法权益”的解释给出了指引性的意见，因此，修法后“值得保护的利益说”更为学者所推崇。*应松年主编：《〈中华人民共和国行政诉讼法〉修改条文释义与点评》，人民法院出版社2015年版，第63-64页。

与学界的踌躇形成对比的是，法院似乎并未受到“合法”二字的羁束，早在《若干解释》出台之际，时任最高院行政审判庭庭长的江必新即作了如下解释：“《若干解释》取消了对原告资格的不当限制。只要个人或者组织受到行政行为的实际的不利影响，就应该考虑通过行政诉讼来解决。”*江必新：《中国行政诉讼制度之发展：行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年版，第33页。在实务中，以社会保障行政诉讼为例，在本世纪初社会保障立法尚未兴起，各项社会权未被立法所确认之时，法院受理相关案件已占到法院受案数的5%至6%，案件类型主要为工伤认定、低保审核、退休审批等等。*最高人民法院行政庭编：《行政执法与行政审判》(2004年第2辑)，法律出版社2004年版，第156-174页。可见，值得保护的利益说早已成为法院审查原告资格之时的“通说”。

采用值得保护的利益说后，合法权益不再仅仅局限于实定法上的权利，而是拓展到包括事实上的利益在内的值得保护的利益，行政诉讼的原告资格门槛大大降低，有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，但其弊端同样明显，即“法定权利说”和“隐含权利说”所确保的法安定性被彻底消解，随之而来的是，原告资格的判断标准彻底沦为一种价值判断，滥诉的风险大大增加。因此，有必要在这一学说的基础上，加入相对客观的标准，从而达到界定“值得保护”的内涵的目标。世界各国对此均有不同做法，如美国的“两部制标准”中的第二部即试图回答这一问题。*所谓“两部制标准”是指在判断原告资格时即是回答两个问题：原告因为被诉行为而遭受损害了吗；国会试图允许根据该原告的请求而进行司法审查吗。其中第二个问题又可表述为“起诉人所申请保护的利益是否有可能属于法律或宪法保护或调整的利益范围之内”。如果这两个问题的答案均为肯定的话，那么起诉人便具有了原告资格。参见[美]皮尔斯：《行政法》(第五版)，苏苗罕译，中国人民大学出版社2016年版，第1084-1086页。然而，为我国学界最为熟悉，并被实务界广泛应用的理论则是德国的“反射利益”理论。德国法上通过将利益界分为主观权利和反射利益，从而达到界定“值得保护”的目的，其中主观权利被认为是值得保护的权利，反射利益则被排除在外。这一理论为耶林首创，为耶利内克发展并体系化。耶利内克认为，主观权利是指个人向他人或国家要求为一定的行为或者不为一定的行为，以实现其利益的权利。主观权利表现为某种请求权，这种请求权可以得到法院的救济。与其相对的是反射利益，其由客观法所提供，国家进行立法或做出其他活动，其目的是保护公共利益。*参见[德]耶利内克：《主观公法权利体系》，曾韬、赵天书译，中国政法大学出版社2012年版，第62-73页。主观权利与反射利益的界分并不在于规范结构本身，正如凯尔森所指出的，存在那些“作为特定法律技术”的权利，它们存在的意义并不在于保障权利人的私益，而在于启动与公益相关的某种义务。*参见[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆2013年版，第140页。界分两者的关键在于规范目的，即保护该利益的目的，在于保护公共利益，还是保护特定范围内个人的利益，此即所谓的“保护规范理论”。*鲁鹏宇：《德国公权理论评介》，《法制与社会发展》2010年第5期。至此，借用德国法上的“保护规范理论”，可以将“值得保护的利益”界定为那些法律之所以对其进行保护目的在于特定个人而非公众的利益。

学理上的这一进展也已影响到法院对“合法权益”的审查，有学者通过分析公报案例“黄陆军等人不服金华市工商局工商登记行政复议案”，指出法院在该案中对“合法权益”的判断基准已暗含了“保护规范理论”。*王贵松：《行政法上利害关系的判断基准——黄陆军等人不服金华市工商局工商登记行政复议案评析》，《交大法学》2016年第3期。更为直接的一个证据是，最高院在一个案例的裁判要旨中指出：“为了保证直接相对人以外的公民、法人或者其他组织的诉权，而又不使这种诉权的行使‘失控’，法律才限定了一个‘利害关系’的标准。所谓‘利害关系’，也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。”*最高人民法院(2016)最高法行申2560号行政裁定书。

据此可知，在最高院看来，利害关系中“合法权益”须具备的构成要件包括：第一，存在一项权利；第二，该权利是原告的主观权利。毫无疑问，这一主观权利的反面所对应的就是“反射利益”。

三、隐藏的逻辑——举报是一种权利吗？

通过以上分析，本文第二部分所提出的“举报人与举报答复行为是否具有利害关系”这一问题，可以简化为这样一个问题：举报是一种权利吗？或者该问题可以进一步转化为这样一个问题：举报是一种“值得保护的利益”吗？

(一)作为宪法权利的“举报权”

我国《宪法》第41条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”我国《宪法》第41条第2款规定：“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”以上规定分别明确了公民的举报权以及国家的保护义务，是关于举报的直接宪法依据。*值得注意的是我国《宪法》第41条并未出现“举报”一词，一般认为“举报”系法条中“控告或检举”的另一种表述。有利的证明是，《行政监察法》第6条第1款第2句规定：“监察机关建立举报制度，公民、法人或者其他组织对于任何国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员的违反行政纪律行为，有权向监察机关提出控告或者检举。”该条中前称“举报”，后称“控告或检举”，显然在立法者看来，两者系同一含义。另据学者考证，“举报”是20世纪80年代后期出现的新名词，此前“举报”一词在现代汉语词典中查不到，所以对其解释应将两字拆开，“举”字意为“检举”，“报”字意为“报告”，两个字结合而成“举报”，可以解释为“检举报告”。参见李卫国：《举报制度：架起公众监督的桥梁》，中国方正出版社2011年版，第27页。此处的举报权一般被认为属于公民监督权的一种，*宪法学一般认为，我国公民的监督权包括以下几项具体权利。(1)批评权。公民在国家的政治生活和社会生活中，有权对国家机关和工作人员的缺点、错误提出批评意见，其形式是多样化的。(2)建议权。公民有权通过一定的形式向国家机关及其工作人员提出合理化建议。(3)控告、检举权(举报权)。公民对于任何国家机关和工作人员的违法失职行为，有权向有关国家机关提出控告，揭发违法失职与犯罪行为，请求有关机关对违法失职者给予制裁。(4)申诉权。当自己的合法权益受到侵犯时，公民有权向各级国家机关提出申诉。参见韩大元：《宪法学基础理论》，中国政法大学出版社2008年版，第310页。被纳入公民基本权利的体系。

举报权的规范基点可以追溯到我国《宪法》第2条之规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”国家权力源于人民，也属于人民，人民通过法定途径举报国家机关和国家工作人员的违法失职行为，帮助国家维持社会秩序并维护公共利益，同时也对国家权力的运行进行监督。由此，可以对作为宪法权利的举报权作出如下两点推论。第一，举报权是一种政治权利。举报权的主体是全体公民，举报权的内容是上报国家机关和国家工作人员的违法失职行为。值得注意的是，由于举报的对象仅限于国家机关和国家机关工作人员，可以将其视为选举权与被选举权的一种延伸，作为一种政治权利。第二，举报权的目的是维护公共利益。公民行使举报权，监督国家权力行使的目的并非维护自身的利益，而在于维护公共利益，这是举报权与控告权最大的区别。一般认为，控告是为了保护自己的权益而要求依法处理，举报是出于维护公共利益的目的，对违法失职行为进行上报。*参见周叶中主编：《宪法》(第三版)，高等教育出版社2015年版，第260页。

(二)溢出的“举报”

作为宪法权利的举报权的具体化借助于监察与检察两条线展开，对于国家机关和国家机关工作人员的一般违法行为，公民可以通过监察系统提出举报；对于国家机关工作人员贪污、贿赂、挪用公款、出卖国家秘密及其他犯罪行为，公民可以通过检察系统提出举报。

然而，更多的法律对举报权的具体化大有溢出“举报权”宪法范畴的倾向，主要可以分为刑事和行政管理两个方面。在刑事领域，根据我国《刑法》与我国《刑事诉讼法》的规定，公民可以对任何单位或个人的犯罪事实进行举报，不再限于国家机关工作人员；在行政管理领域，公民可以对任何单位或个人的违法行为进行举报，也不再限于国家机关和国家机关工作人员。笔者于本文中研究的指导案例77号以及相关案例均属于行政管理领域的举报权案例。

在行政管理领域，据笔者检索，规定举报制度的法律有30余部，相关的法规、规章更是汗牛充栋，将举报视为行政执法的主要推动力亦不为过。法律关于举报的规定，基本可以归纳为三重结构，即举报条款、举报答复条款、举报奖励条款。举报条款规定个人和单位可以或应当进行举报，举报答复条款规定行政机关接受举报后应作出的行为，举报奖励条款规定对于查证属实的举报应给予奖励。选取其中较为典型的规定进行分析，可以得出如下两点推论。

第一，在立法者看来举报属于一项权利。大多数法律所规定的举报条款包含“有权”两字，如我国《价格法》第38条规定“任何单位和个人均有权对价格违法行为进行举报”；我国《邮政法》第66条规定“任何单位和个人对违反本法规定的行为，有权向邮政管理部门举报”。从规范结构上来看，立法者倾向于将举报视为一种请求权，该请求权所对应的义务是行政机关的举报答复和举报处理行为，如我国《食品安全法》第115条规定“接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理”；我国《城乡规划法》第9条规定“城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理”。不过，需注意的是，少数法律并未用“有权”二字，而采用“应当”二字，如我国《道路交通安全法》第71条规定“车辆发生交通事故后逃逸的，事故现场目击人员和其他知情人员应当向公安机关交通管理部门或者交通警察举报”，此处规定的更像是义务而非权利。

第二，举报答复行为所保护的是公共利益。大多数法律所规定的举报答复条款均要求行政机关履行答复、核实、处理三项行为，如我国《食品安全法》第115条规定“接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理”，由此可知答复的对象虽为举报人，但答复的内容为拟对举报事项后续作出的核实和处理情况，这些内容显然属于行政执法的范畴，并非为了保护特定人的权益，而在于保护公共利益。这一推论亦可从举报奖励条款得到证明，如我国《价格法》第38条规定“政府价格主管部门应当对举报者给予鼓励，并负责为举报者保密”；我国《海关法》第13条规定“海关对举报或者协助查获违反本法案件的有功单位和个人，应当给予精神的或者物质的奖励”，若举报的目的是为了维护举报者自身利益又何需设立奖励制度，其在公共利益方面作出贡献方有奖励之必要。

溢出的“举报”虽在法律规范上可找寻其依据，但作为一项制度，其边界呈现出相当的模糊性，如法条所规定的“举报”往往与“投诉”相并列，两者之间为何种关系；又如行政管理领域的举报事项可为“信访”所覆盖，两者之间又是何种关系，等等。*目前实践中的区分办法是，举报人的举报是仅仅向行政机关表达某种观点、意见，还是提供了较明确的违法事实线索，并要求行政机关作出相应处理。前者属于信访，后者则属于举报。参见余韬：《行政机关举报答复行为的性质》，《人民司法》2016年第1期。这些均有待立法者在制度层面予以廓清。

(三)法院审查路径的重整

由于行政管理领域举报制度的覆盖面日益增加，法院面临的举报人提起的行政诉讼也愈来愈多，这导致了现有司法资源的不堪重负，大量人力物力浪费在“看似无关”的举报人身上。在我国《行政诉讼法》修订过程中，最高院对原告资格条款(第25条)便提出过如下意见：“实践中‘职业举报人’滥诉行为较为突出，建议对相对人以外的原告资格予以适当限制。”*参见前注，江必新、邵长茂书，第83页。这一诉求并未在我国《行政诉讼法》以及其后的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中得到直接回应，但这并不意味着对举报人提出的行政诉讼法院应当来者不拒，“利害关系”作为不确定法律概念的过滤作用在此时显露无疑。

最高院发布的以指导案例77号为代表的一系列案例所要达到的显然就是对“举报人”原告资格予以限制这一目的。然而，如前所述，案例中所提炼出的裁判思路将举报与履行法定职责相交织，导致从判决书中难以直接看出法院对举报人原告资格的鲜明态度。通过笔者已经进行的分析，相信法院所隐藏的逻辑已经渐渐清晰，即基于举报并非“值得保护的利益”，举报人不具有行政诉讼的原告资格。其推论过程可以分为三步。

第一步，举报并非一项主观权利，仅是“作为特定法律技术”的权利。在法院看来，于某些场合法律规定行政机关的职责仅仅是为了维护公共利益，而没有保护公民个人利益之意图。在这种情况下，行政机关的义务与个人权利之间的对应关系被“割裂”，将举报视为权利的目的是为了构成一个行政法领域法律技术意义上的权利概念，即依赖于权利主体推动执法程序。*正如凯尔森所说：“法律权利没有相应法律义务是不可设想的，但没有任何相应法律权利的法律义务却完全可以有。”[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆2013年版，第140页。在指导案例77号的裁判理由部分，法官有这样的表述即为明证：“此种以告知《批复》有关内容代替告知举报调查结果行为，未能依法履行保护举报人财产权的法定职责，本身就是对罗镕荣通过正当举报途径寻求救济的权利的一种侵犯。”显然在法院看来，举报并不是一项主观权利，或曰“值得保护的利益”，举报人通过举报寻求救济的权利才是一项主观权利。

第二步，行政机关举报答复的内容旨在保护公共利益。行政机关举报答复的内容应是拟对举报事项后续作出的核实和处理情况，举报事项如何核实处理并不会考虑举报人的相关利益，而应以公共利益为指针。根据“保护规范理论”，举报答复行为的内容并不以举报人的利益为依归，因此举报答复行为与举报人之间并不存在“利害关系”。在这一层推论中需要补充的是举报答复行为的内容固然与举报人无“利害关系”，只是举报答复行为是否作出可能牵涉到举报人的程序利益，应考虑此种情形下举报人具有原告资格。*虽无相关案例佐证，但已有法官撰文意识到这一问题。参见前注，余韬文。

第三步，作为举报人的原告不具有原告资格，并不意味着原告在案件中当然地不具有原告资格。这一点便回到指导案例77号和相关案例的思路上来，作为举报人，原告与举报答复行为之间固不存在利害关系，但并不意味着其作为不履行法定职责行为的相对人不具有原告资格，只要该不履行法定职责行为对原告合法权益造成影响，其即具备该不履行法定职责案件的原告资格。

至此，法院在指导案例77号中隐藏的逻辑得到了重整。若仅为说明上述第三步，该案完全不必在标题、裁判要点以及裁判理由中大张旗鼓的提出“举报人”的概念，更无需以指导性案例的形式确立这一裁判思路。在笔者看来，唯有上述第一步、第二步方有“指导性”的意义。

四、结 语

原告资格是行政诉讼中的一大难题，域外对于这一问题的认识也存在极大的分歧。著名行政法学者戴维斯在分析了大量美国最高院关于原告资格的判例后，提出了严厉的批评，认为这些判例态度模糊、反复无常。*See K. C. Davis: Administrative Law Treatise, vol.4, pp. 337-348. 在Center of Auto Safety v. Thomas案中，法院的判决意见亦可说明美国法院对原告资格的判断并未达成广泛共识，在该案中，十位法官用了长达44页的篇幅讨论原告资格的问题，最后却形成了五比五的无定论的分歧意见。847 F. 2d 843(D. C. Cir. 1988) 。转引自前注，皮尔斯书，第1075页。事实上，行政诉讼原告资格并非一个简单的司法技术问题，其往往与一国的司法政策密切相关，关系到法院在监督行政行为上要走多远的问题。王名扬先生在介绍美国行政诉讼制度时曾敏锐的指出：“美国下级法院有时也利用原告资格，或者从宽解释，或者严格要求，以达到自己追求的目的。”*王名扬：《美国行政法》，北京大学出版社2016年版，第461页。

以“原告资格”作为控制起诉人提起行政诉讼的门槛是全世界行政诉讼法制的通行手段，是平衡行政诉讼的实效性和高效性的调节器。2015年施行的修改后的我国《行政诉讼法》在修改以前，起诉后石沉大海或无理不接收起诉材料的情形普遍存在，因此修改后的现行我国《行政诉讼法》确立了“立案登记制”， 突破了“立案难”的窘境，确保公民的诉权。然而，这并不意味着行政诉讼从此成为一扇永远敞开的大门，人人均可随意进出，这既是我国行政诉讼“主观诉讼”的定位所决定的，亦是我国目前司法机关的能力所决定的，此时与其以“敏感性”、“政治性”、“群体性”等理由将起诉人拒之门外，不如将这些因素通过“原告资格”的工具予以规范化，这也是司法机关参与国家治理所应具备的技术能力和技术途径。

(责任编辑：姚 魏)

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黄锴，浙江工业大学法学院讲师，法学博士。