金融扶贫的实践创新和制度安排

杨志海

一、我国金融扶贫的历程与政策演变

中国从20世纪80年代开始实施金融扶贫政策。自1986年至2016年，我国先后实施贴息贷款、小额信贷、普惠金融、金融助推脱贫攻坚、资本市场服务脱贫攻坚等一系列金融扶贫政策。

（一）贴息贷款

80年代中期，我国金融政策由“输血式”转向“开发式”扶贫，贴息贷款是其中的一项重要举措，主要是为贫困地区提供有利息补贴的优惠贷款。在一定程度上缓解了贫困人群信贷可得性问题。

但实施过程中也存在资金流向非贫困人口、扶贫贴息贷款偿还率低等问题。为此，国务院扶贫办会同其他部门对扶贫贴息贷款管理系统进行了多次改革，在贷款对象、发放主体、项目选择等方面进行改革，扶贫贴息贷款管理体制逐步向着市场化运作方向发展。

（二）小额信贷

小额信贷主要对象是农户。90年代初开展小额信贷的实验示范，逐步探索小额信贷在中国农村扶贫的可能性。90年代中期，官方机构开始介入小额信贷扶贫项目。推出了农户小额信用贷款和农户联保贷款两种新的贷款产品。

（三）普惠金融

2013年中共中央十八届三中全会通過的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中正式提出发展普惠金融。2015年中共中央、国务院颁布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，强调要加大金融扶贫力度，鼓励和引导商业性、政策性、开发性、合作性等各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持。

为贯彻落实《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和中央扶贫开发工作会议精神，中国人民银行等七部门联合印发《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》，全面改进和提升扶贫金融服务，增强扶贫金融服务的精准性和有效性，对我国金融扶贫的政策给出了导向性安排，有利于整合各类金融扶贫资源，协同发力。

二、十八大以来我国金融扶贫的顶层设计与制度安排

党的十八大以来，习近平总书记把脱贫攻坚摆在治国理政的突出位置，提出一系列扶贫开发战略思想。

（一）习近平总书记关于金融扶贫的重要论述及思想内涵

1、重要论述

对做好金融扶贫工作，习近平总书记多次作出重要指示。2015年6月18曰，习近平总书记在贵州视察时强调，增加金融资金对扶贫开发的投放，吸引社会资金参与扶贫开发，要积极开辟扶贫开发新的资金渠道，多渠道增加扶贫开发资金。2015年11月27日，在中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记指出，要做好金融扶贫这篇文章，要加大对脱贫攻坚的金融支持力度。2017年2月21日，习近平总书记在中央政治局第39次集体学习时强调，要突出产业扶贫，提高组织化程度，培育带动贫困人口脱贫的经济实体。2017年6月23日，习近平总书记在山西省太原市主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会，提出加大投入支持力度。要发挥政府投入的主体和主导作用，发挥金融资金的引导和协同作用。2017年7月14日至15日召开的全国金融工作会议上，习近平总书记指出，要建设普惠金融体系，加强对小微企业、“三农”和偏远地区的金融服务，推进金融精准扶贫，鼓励发展绿色金融。

2、思想内涵

习近平总书记关于金融扶贫的系列重要讲话为金融支持深度贫困地区指明了方向，是新形势下金融部门深入做好金融扶贫工作的行动纲领和指南。

要积极开辟新的扶贫开发资金渠道，多渠道增加扶贫开发资金，要求各金融机构在信贷资源配置、绩效考核、内部授权等方面向深度贫困地区倾斜。加大对脱贫攻坚的金融支持力度，需要多部门加强政策协调配合，形成联动机制，产生协同力量，集中火力向贫困地区开炮。建设普惠金融体系，加强对小微企业、“三农”和偏远地区的金融服务，推进金融精准扶贫，发挥金融资金的引导和协同作用。

习近平总书记关于金融扶贫的系列重要讲话高屋建瓴、分析透彻、思想深刻、内涵丰富，具有很强的思想性、战略性和指导性，为进一步提升金融精准扶贫指明了前进方向，提供了根本遵循。

（二）金融扶贫的顶层设计与制度安排

1、金融扶贫的顶层设计

中共中央、国务院出台的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》做出了金融扶贫的决策，要求加大金融扶贫力度。鼓励和引导商业性、政策性、开发性、合作性等各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持。运用多种货币政策工具，向金融机构提供长期、低成本的资金，用于支持扶贫开发。对金融在扶贫中扮演的角色给予了具体安排。

2、金融扶贫的制度安排

（1） 出台《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》

《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》从精准把握金融助推脱贫攻坚工作、推动贫困地区发展普惠金融、鼓励各类金融机构发挥自身优势、具体保障措施和金融服务工作机制等六个方面提出了相应的要求。

（2）出台《关于发挥资本市场作用服务国家脱贫攻坚战略的意见》

为贯彻落实《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和中央扶贫开发工作会议精神，充分发挥资本市场作用，服务国家脱贫攻坚战略，证监会发布了《关于发挥资本市场作用服务国家脱贫攻坚战略的意见》。对于贫困地区企业上市和并购重组等行为的优惠政策，给予了详细的制度安排。从制度、机制建设上为资本市场服务脱贫攻坚奠定基础，明确更具体的行动任务。

三、十八大以来我国金融扶贫的实践创新

十三五以来，中共中央、国务院发布了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，对完善金融扶贫提出了围绕货币政策、信贷政策、金融服务网络建设、金融服务基础和农村金融改革等六个方面提出要求。

（一）创新金融机构扶贫模式

1、 灵活运用货币政策

2016年3月中国人民银行正式开办扶贫再贷款业务，优先和主要支持带动贫困人口就业发展的企业和建档立卡贫困户，积极推动贫困地区发展特色产业和贫困人口创业就业，促进贫困人口脱贫致富。endprint

2、优化信贷政策

信贷政策引导加大对涉农和中小企业的信贷投放。逐步提高小微企业、涉农、下岗失业人员、助学、保障房开发、金融精准扶贫等民生领域贷款。

3、 债券市场扶贫产品创新

推出扶贫社会效应债券。在银行间债券市场推出扶贫社会效应债券，对缓解脱贫攻坚资金供需时间不匹配矛盾、统筹和加快推进精准扶贫工作、提高扶贫服务效率和效益等方面起到作用。

4、延伸金融机构服务网络

鼓励银行增设网点，打造金融服务中心为平台，全方位为小微企业及合作社提供融资、保险、担保等金融服务，加速产融结合，着力破解产业发展过程中企业融资难、金融机构风控难、政府部门监管难的问题。

5、加强金融基础设施建设

加强贫困地区金融服务基础设施建设，优化金融生态环境，为贫困低收入群体和小微企业提供金融服务。建设公共金融服务大厅，开设县域扶贫再贷款、再贴现窗口，提供面向基层、面向群众的公共金融服务。

6、推动农村区域性金融改革

各省信用联社也在积极推动改革，淡化行政管理职能，强化服务和市场化职能，进一步提高服务满意度。根据各省市具体情况积极探索建设中国特色、以兼顾公平和效率为目标的现代金融体系，创出一条金融扶贫、金融普惠、金融支持贫困县域的可持续、可复制推广的新路子。

（二）创新资本市场服务脱贫攻坚战略模式

1、IPO绿色通道政策引导作用

证监会的《关于发挥资本市场作用服务国家脱贫攻坚战略的意见》中创新性提出注册地在贫困地区，只要满足一定条件，就可以在申请首次公开发行股票并上市的过程中，适用“即报即审，审过即发”的政策。这在纠正资本短视行为作用，引导资金流向贫困地区，从事资源开发、产业园区建设起到巨大作用，并将带来大量就业岗位，为打赢脱贫攻坚战奠定坚实的基石。

2、普及资本市场理念

激活本土企业的自我发展能力是拉动贫困地区经济发展的重要一环。现代公司制度是推动现代经济发展的功臣。中国贫困地区虽然也存在公司，但无论在治理结构，还是财务制度等方面均不规范，难以基业长青。资本的力量和树立现代经营理念对企业发展十分重要。要想将资本市场做大做强，必须规范治理，完善财务制度，接受市场监督。

3、证券公司“一司一县”结对帮扶

证监会党委指导各行业协会成立扶贫工作领导小组，把动员行业力量参与扶贫作为一项政治任务，引导行业经营机构和上市公司履行社会责任，服务国家脱贫攻坚战略。证券业协会发布 “一司一县结对帮扶”行动倡议，证券公司、期货公司、基金公司、证券投资咨询机构积极行动，形成了合力扶贫的良好局面。

4、上市公司履行精准扶贫社会责任信息披露

上市公司履行作为公众公司的社会责任，结合自身产业特点和优势，对口帮扶贫困地区，有利于强化与贫困地区的资金对接、资源对接和人才对接，能够显著增强贫困地区经济社会发展活力。证监会积极创新上市公司信息披露制度，将扶贫工作纳入信息披露范围，引导上市公司主动加大扶贫力度。

四、 我国金融扶贫的经验与启示

扶贫离不开金融资源的支持。为此政府和金融部门在创新金融扶贫方面进行了大量探索，为脱贫攻坚贡献了中国的“金融方案”。

（一）坚持党对金融工作的领导，发动各种金融资源合力扶贫

集中金融资源，采取更加有效的举措。在党中央统一部署下，中国人民银行、中国证监会和中国银监会等部门通过合理设计金融工具和金融机制来增加金融资金对扶贫开发的投放，吸引社会资金参与扶贫开发，缓解“金融排斥”问题，为贫困地区有效地提供发展所需资金。

（二）普及金融理念，提升金融精准扶贫质量

做好金融扶贫的前提是贫困地区必须认识到金融在经济发展中的重要作用，树立现代金融理念。思想、认识、社会思潮對落后地区能否利用后发优势取得经济快速发展起着重要作用。因此，金融系统要加强为贫困地区普及金融理念和金融知识，打造一支金融服务队伍。

（三）推动产融结合，提高市场机制的益贫性

金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职。要实现金融扶贫的有效性和商业上可持续性，金融资源必须精准流向可带动农户发展的产业和企业，形成“企业发展-推动产业发展-带动农户增收”的发展路子，提升贫困地区的能力建设，即充分挖掘贫困地区资源优势，产融结合，探索产业扶贫，实现“造血式”的开发扶贫。endprint