社会保障的扶贫模式探析

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当前我国扶贫工作进入攻坚拔寨的冲刺期，习近平总书记扶贫开发战略思想，强调了社会保障（医疗保障、最低生活保障等）在脱贫攻坚中的重要作用，要求发挥社会保障兜底扶贫的关键作用，形成了中国全面扶贫、大扶贫的理论、政策和战略格局。

十八大以来我国扶贫工作的基本定位

随着脱贫攻坚进入“啃骨头”阶段，目前中国的贫困人口越来越向生理性贫困群体集中，而且疾病成为贫困户致贫的重要原因。据统计，截至2015年底，因病致贫因病返贫贫困户共有838.5万户，占建档立卡贫困户比例达到44.1% 。在此背景下，社会保障制度自然而然地进入扶贫领域，成为当前中国扶贫工作需要重点强化的领域。

2015年在北京召开的中央扶贫工作会议上，习近平总书记系统地阐述了“五个一批”反贫困组合措施，即发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批和社会保障兜底一批。其中“社会保障兜底一批”，是指对贫困人口特别是其中完全或部分丧失劳动能力的人，由社会保障政策措施来兜底，这就要求统筹协调农村扶贫标准和农村低保标准，加大其他形式的社会救助力度；同时要加强医疗保险和医疗救助，新型农村合作医疗和大病保险政策要对贫困人口倾斜。“五个一批”的提出不仅体现了我国当前扶贫工作遵循的因类施策的原则，而且也揭示我国扶贫工作会越来越多地使用社会保障性措施。

十八大以来我国社会保障扶贫的整体设计

2015年11月29日，中共中央国务院印发了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》），这是指导中国打赢脱贫攻坚战的纲领性文件。《决定》再次明确“两不愁、三保障”的扶贫目标，这一标准与保障人民基本需求的社会保障制度密切相关，肯定了基本社会保障是一项人类基本需求。其中“三保障”的目标不仅是扶贫的新定位，也正视并提升了社会保障制度的地位，强化了完善社会保障制度建设的必要性，使社会保障制度成为中国国家治理制度建设的重要内容之一。

继《决定》之后，《“十三五”脱贫攻坚规划》（简称《规划》）又做出了一系列具体的、操作性强的社会保障减贫政策、项目和工作安排。《规划》重申了“两不愁、三保障”的贫困人口脱贫目标，明确了就业支持、居住安全、教育、医疗卫生、低保等领域社会保障扶贫的具体要求和内容，同时还提出注重健全社会救助体系与“三留守”人员和残疾人关爱服务体系建设，并且要求提高贫困地区基本养老保障水平的要求。随后，民政部、人社部、教育部、卫计委、残联等社会保障相关部门积极响应中央要求，相继出台部门统领性文件和针对特殊群体的扶贫政策文件。

社会保障领域相关部门分工合作，积极参与到扶贫工作中，利用部门优势出台了具体的、有针对性的扶贫政策，发挥了显著的减贫功效。中国目前已初步形成了包括社会保险、社会救助和社会福利三方面的多样立体的社会保障减贫的制度框架和政策体系，形成了中国特色的社会保障减贫模式。

社会保障扶贫的地方实践

健全的社会保障体系能让困难群体对自身未来生活有一个基本且安全的预期。 根据中央社会保障扶贫顶层设计，省市县地方政府积极探索和实践，因地制宜地进行政策创新和模式创新，不断完善政策设计，面向贫困群体强化政策支持力度。

（一）向贫困人口倾斜，持续强化现有社会保障政策的减贫支持力度

《农村扶贫开发纲要（2011-2020）》中提出“实现新型农村社会养老保险制度全覆盖”是我国扶贫目标之一。为了更好地发挥这一制度的减贫作用，许多省份相继提高基本养老金的水平，部分地方政府实施帮助贫困人口参加社会养老保险的优惠政策，由政府给贫困人口代缴养老保险参保费，例如江西省南康区从2015年起已开始为本区所有建档立卡贫困户由区财政代缴养老保险参保费 。湖南省提出“扶贫特惠保”家庭综合保障保险项目，对贫困人口的保费，当地政府给予不超过90%的保费补贴 。

一些地方政府针对现有的社会保险扶贫项目进行进一步的完善，例如丰富医疗保障中报销病种。湖南省人社厅于2017年起，对符合条件的农民工尘肺病患者提供专项医疗救治救助，以此降低农民工因病陷入贫困的可能。2017年1月，福建省开始实行贫困家庭劳动力参加居民养老保险补贴政策，给予不低于最低标准养老保险费50%的补贴 。

低保制度是中国社会救助制度最为核心的内容，农村最低生活保障制度和扶贫开发两项制度衔接是当前社会保障扶贫工作的重要议题。2017年7月，海南省下发文件，将农村低保人员和特困人员全部纳入扶贫政策的受惠对象，农村低保对象、特困人員的教育、医疗、住房保障都按照建档立卡的贫困户享受同等标准的政策待遇；有劳动能力且有脱贫意愿的农村低保对象享受与建档立卡贫困户相当的产业扶持政策待遇。

地方政府通过提升补贴标准和补贴范围提高贫困户的贫困预防能力，补贴的项目包括就业培训补贴、教育补贴、高龄补贴、失能老人补贴、残疾人补贴以及能源补贴。此外，脱贫攻坚以来，中国还实施了一些服务型的社会福利，例如免费体检、贫困孕妇住院分娩服务、免费疫苗、免费午餐以及免费开展特殊疾病手术治疗等。这些措施对于贫困群体的疾病问题具有重要的预防作用。

（二）探索社会保障扶贫新方式、新模式

在脱贫攻坚过程中各地社会保障相关部门还根据贫困人口的具体情况，因地制宜地探索和创新了一些新型的社会保障扶贫方式和模式。

1、面向贫困且难就业人员开发和提供公益性扶贫岗位

设立公益性岗位是重要的社会保障扶贫方式之一，该方式倡导通过积极的工作换取救助，旨在通过积极的发展型社会救助措施缓解贫困问题。例如山东省地方政府针对有就业意愿和劳动能力的年龄偏大人群、留守妇女等转移就业能力相对较弱的建档立卡适龄贫困人口，设计出四类互助性公益性岗位，即互助养老公益扶贫岗位、互助托幼公益扶贫岗位、互助照料病患公益扶贫岗位和互助助残公益扶贫岗位。通过贫困人口在岗工作互助帮扶其他老幼病残贫困人口，既缓解了就业者和被帮助对象两者的贫和困的问题，也有助于社区内互助合作氛围的营造。endprint

2.开发多样化的扶贫政策保险

贫困问题具有复杂性和多维性，在社会保障扶贫过程中，保障项目组合实施有利于构建更安全的“安全网”。2015年，河南省兰考县政府与保险机构合作，为贫困户提供6个生活风险保障类项目和10个生产风险保障项目，大大降低贫困户的意外风险和生产风险。此外，2016年宁夏政府与中国人寿、人保财险、平安产险3家保险机构合作，为贫困户量身打造家庭成员意外伤害保险、大病补充医疗保险、借款人意外伤害保险和优势特色产业保险。

阜新市聚焦贫困人口的生产和社会经济风险，以帮助扶贫对象抵御社会风险为着力点，引入保险机制，以“政银保”金融扶贫+“人寿保”扶贫小额保险+“医疗保”医疗保险基金与医疗救助的具体方式，帮助贫困户减少风险、减少支出、增加贷款信用，使贫困人口能够安心发展生产，提高应对意外事故的能力，避免因意外、因病致贫和返贫。

3、探索资产收益扶贫，扩大弱能贫困群体的福利来源

《决定》中将资产收益扶贫纳为我国重要的扶贫方略之一。资产收益扶贫是通过市场方式获得资产收益，收益可直接发放至贫困户，成为一种新形式的社会福利。淄博市部分贫困村整合村庄自然资源和扶贫资金，因地制宜发展乡村旅游业、果蔬种植、食品加工和观光农业等。考虑贫困户的贫困深度差异和扶贫资金来源等，设立多样化股权结构，例如按照扶贫对象的贫困程度分为特困户、中等户和一般户，按照扶贫资金來源的不同分为奔康股、扶贫股和后备股，贫困户依据股种和股数定期获得分红，且股权由贫困户长期持有。

（三）社会保障项目的组合扶贫

将部门制度的顶层设计与地方贫困实际相结合，是地方政府在实践探索中创新社会保障扶贫的新模式。例如2017年以来，医疗救助与城乡居民大病保险有效衔接成为继扶贫开发和农村低保两项制度衔接之后的第二项重要的制度衔接，目前已在地方有所探索。例如，根据民政部《关于进一步加强医疗救助与城乡居民大病保险有效衔接的通知（民发[2017]12号）》要求，截至2017年2月，全国已有93%的地区开展了医疗救助“一站式”即时结算服务 。

我国社会保障扶贫的理论贡献与经验启示

十八大以来，社会保障制度建设也逐渐成为我国减贫发展的重要目标内容和实现路径，社会保障扶贫模式的探索丰富了中国特色扶贫理论和政策体系。例如完善医疗报销制度，切实解决贫困人口和低收入人口的疾病治疗和医疗报销问题；形成稳定的就业环境，建立覆盖农民工群体、灵活就业人员等贫困人口和低收入人口的就业保障。

当前贫困问题呈现出新的特征，单一的开发式扶贫难以解决新的贫困问题，这就要求包括社会保障、社会权利救济在内的社会保护式扶贫发挥作用。在发达国家，社会保护成了发达国家反贫困的支柱政策，欧洲国家普遍建立了广覆盖社会福利体系，福利保护贯穿于国民的整个生命周期，可以有效缓解甚至是解决贫困问题。不同于欧洲国家，中国以扶贫开发与从低保制度衔接兜底贫困问题，虽然当前中国两项制度在标准和对象上已有了明显的衔接效果，但两项制度在收入内涵、相关政策等多方面的衔接仍存在障碍，需要各级政府持之以恒设计并实施全方面、多架构的反贫困措施，保护中有开发、开发中有保护，形成开发式扶贫与保护式扶贫并驾齐驱的格局，形成长效脱贫机制。

习近平总书记始终将人民至于发展的主体地位，提出“以人民为中心”的发展理念。要求扶贫工作更贴近贫困人口所需要的服务内容。在脱贫攻坚阶段，政府也要紧紧围绕这一发展理念，设计更符合贫困人口需要的服务内容，探索更便捷的服务供给方式。中国农村地区的社会工作发展滞后，可以大力培养全科型的扶贫社会工作队伍服务于农村贫困人口的发展需要。如此，通过在服务内容、服务方式、服务团队等多方面强化基层的社会服务能力，使发展结果更好的惠及贫困人口，带动贫困人口脱贫致富。endprint