精准扶贫工作机制试析

覃志敏

党的十八大以来，我国步入全面建成小康社会决胜阶段。全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。农村和贫困地区成为全面建成小康社会最突出的“短板”。“全面建成小康社会少数民族一个都不能少、一个都不能掉队。”打赢脱贫攻坚战，不仅是实现全面建成小康社会目标的现实需要，更是社会主义共同富裕目标的基础和前提。

十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视扶贫开发工作，把扶贫开发摆到治国理政的重要位置，提升到事关全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的新高度，将扶贫开发纳入经济社会发展全局进行决策部署。做出了“确保到2020年农村贫困人口全部脱贫，让中国人民共同迈入全面小康”的庄严承诺。

完善顶层设计

2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时，首次提出“精准扶贫”概念。习近平总书记指出，“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”2014年10月首个“扶贫日”，习近平总书记做出重要批示，各级党委、政府和领导干部对贫困地区和贫困群众要格外关注、格外关爱，履行领导职责，创新思路方法，加大扶持力度，善于因地制宜，注重精准发力，充分发挥贫困地区广大干部群众能动作用，扎扎实实做好新形势下扶贫开发工作，推动贫困地区和贫困群众加快脱贫致富步伐。

自精准扶贫概念提出以来，我国精准扶贫工作机制不断完善，政策体系日益丰富，形成了以“六个精准”“五个一批”“四个切实”为核心内容的精准扶贫精准脱贫治理体系。

“六个精准”。坚持扶贫对象精准，通过精准识别将真正贫困的人口准确识别出来，并以建档立卡的方式详细记录扶贫对象的基本情况和脱贫需求。坚持项目安排精准，找准贫困户致贫原因，根据贫困对象的实际需求开展针对性的项目帮扶，做到因村因户因人施策。坚持资金使用精准，资金跟着项目走，进一步下放项目审批和资金使用权限，确保项目资金瞄准贫困人口。坚持措施到户精准，扶贫措施要与贫困识别结果相衔接，扶贫措施要到村到户。坚持因村派人（第一书记）精准，普遍建立干部驻村帮扶机制，将驻村入户扶贫作为培养锻炼干部的重要渠道，落实帮扶责任，帮助贫困户、贫困村脱贫致富，不脱贫、不脱钩。坚持脱贫成效精准，加强检查督查，实行最严格的考核评估，脱贫过程必须扎实，脱贫结果必须真实，防止数字脱贫、虚假脱贫。

“五个一批”。实施发展生产脱贫一批，引导和支持所有有劳动能力的贫困人口立足当地资源禀赋，以市场为导向，发展特色优势产业，促进贫困人口增产增收，实现脱贫。实施易地搬迁脱贫一批，对“一方水土养不起一方人”地区的农村贫困人口实施易地扶贫搬迁，通过“挪穷窝”“换穷业”“拔穷根”，从根本上解决搬迁人口的稳定脱贫问题，做到搬得出、稳得住、能发展、可致富。实施生态补偿脱贫一批，国家重大生态工程在项目和资金安排进一步向贫困地区倾斜，加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付，创新生态资金使用方式，利用生态补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转变为护林员等生态保护人员。发展教育脱贫一批，加快实施教育扶贫工程，让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育，阻断贫困代际传递。国家教育经费向贫困地区、基础教育倾斜，提升基础教育水平，降低贫困家庭就学负担，加快发展职业教育，对农村贫困家庭幼儿特别是留守儿童给予特殊关爱。社会保障兜底一批，完善农村最低生活保障制度，对无法依靠产业扶持和就业帮助的贫困家庭实行政策性保障兜底。统筹协调农村扶贫标准和农村低保标准，推进农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接，加大社会救助力度，加强医疗保险和医疗救助，逐步提高保障水平。

“四个切实”。要解决好“扶持谁”的问题，保把真正的贫困人口弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，以便做到因户施策、因人施策。切实解决好“谁来扶”的问题，加快形成中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的扶贫开发工作机制，做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位。切实解决好“怎么扶”的问题，按照贫困地区和贫困人口的具体情况，实施“五个一批”工程。切实解决好“如何退”的问题，要设定时间表，实现有序退出，既要防止拖延病，又要防止急躁症。

建立保障体系

围绕打赢脱贫攻坚战和保障精准扶贫工作顺利推进，我国逐步建立了精准扶贫的责任体系、政策体系、投入体系和监督考核体系。

建立精准扶贫责任体系。精准扶贫是多部门参与、协同推进的系统工程。为落实各层级部门扶贫责任，中央出台精准扶贫责任制实施办法，强化“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的扶贫管理体制机制，构建起责任清晰、各负其责、合力攻坚的责任体系，中西部22个省份党政主要负责同志向中央签署脱贫攻坚责任书，贫困县党政正职攻坚期内保持稳定，形成了五级书记抓扶贫（省、市、县、乡、村五级书记）。

建立精准扶贫政策体系。自实施精准扶贫以来，我国出台了系列精准扶贫政策文件。中央和国家机关各部门出台100多个政策文件或实施方案。各地相应出台和完善了“1+N”的精准扶贫和脱贫攻坚系列文件，内容涉及产业扶贫、易地搬迁、劳务输出、交通扶贫、水利扶贫、教育扶贫、健康扶贫、金融扶贫、农村危房改造等。

建立精准扶贫投入体系。加大财政扶贫投入力度。长期以来，政府是我国扶贫的主体，财政扶贫资金是我国扶贫投入的重要渠道。实施精准扶贫以来，中央提出要加大财政扶贫投入力度，加大对贫困地区转移支付力度，中央财政专项扶贫资金规模要大幅增长，一般性转移支付资金、各类涉及民生的专项转移支付资金和中央预算内投资进一步向贫困地区和贫困人口倾斜。

建立精准扶贫监督考核体系。为确保精准扶贫各项政策贯彻落实并取得成效，中央出台精准扶贫督查巡查工作办法，对各地各部门落实中央决策部署开展督查巡查。督查坚持目标导向、问题导向，着力推动工作落实和解决突出问题。扶贫部门加强與纪检监察、巡视、审计、财政、媒体、社会等监督力量全方位合作，把各方面的监督结果运用到考核评估、督查巡查中。同时，中央出台了省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法，从2016年到2020年，每年开展一次考核，由国务院扶贫开发领导小组组织进行。endprint

夯实基层落实

扶贫对象识别是扶贫资源投入的基础，是解决“扶持谁”问题的关键内容。县级及以下政府组织是精准识别的实施主体。扶贫对象精准识别与建档立卡包括了贫困对象规模分解、精准识别、信息录入和动态管理等内容。

精准识别办法由国家统一制定，识别标准以2013年农民人均纯收入2300元（2010年不变价）的国家农村扶贫标准为基本依据，综合考虑住房、教育、健康等情况。按照农户申请、民主评议、公示公告和逐级审核的方式，实施整户识别，即“一公示、两公告”识别程序：农户自愿提出申请，行政村开展村民民主评议，形成初选名单，经村委会和驻村工作队核实进行第一次公示，无异议后上报乡人民政府审核；乡人民政府对上报初选名单审核后，确定宪政贫困名单，在各行政村进行第二次公示，无异议后报县扶贫办复审；县扶贫办复审结束后在各行政村及县级门户网站公告。

整个识别过程的难点是对申请农户收入的准确测算。扶贫对象信息录入和动态管理。在确定扶贫对象之后，由县级政府统筹安排有关帮扶资源，明确结对帮扶关系和责任人。由村委会、驻村工作队和帮扶责任人结合贫困户需求和实际，制定帮扶计划。在县扶贫办指导下，由乡镇人民政府组织村委会、驻村工作队等人员将扶贫对象家庭基本情况、致贫原因、帮扶责任人、帮扶计划、帮扶措施和帮扶成效等六个方面内容填入《扶贫手册》，并将相关信息录入全国扶贫信息系统。在县扶贫办的指导下，由乡镇人民政府组织村委会和驻村工作队根据脱贫、返贫情况，对贫困户信息进行更新，实施动态管理。

此外，普遍建立干部驻村帮扶制度。精准扶贫和脱贫攻坚关键的是人，建立精准扶贫工作机制以来，我国各省（自治区、直辖市）普遍建立了驻村工作队（组）制度，分期分批安排驻村工作队员，确保每个贫困村都有驻村工作队（组），每个贫困户都有帮扶责任人，实现了驻村帮扶长期化、制度化。

驻村帮扶工作重点围绕两项任务展开：一是驻村帮扶工作队协助村委会等开展精准识别和建档立卡工作。在该项任务中，驻村帮扶工作队的工作内容有：在贫困户精准识别和建档立卡中参与核实扶贫对象初选名单，参与填写《扶贫手册》、数据录入及信息更新；在贫困村精准识别中，参与制定贫困村帮扶计划、填写《贫困村登记表》和信息录入；二是在精准帮扶中成为结对帮扶的重要力量。精准帮扶中，与扶贫对象结对帮扶的帮扶责任人主要来自驻村帮扶力量。各地在实施精准帮扶中形成了相应的结对机制，基本实现扶贫对象结对全覆盖。

贫困对象脱贫退出是精准扶贫效果的重要体现。在国家层面，中办国办印发了《关于建立贫困退出机制的意见》对贫困人口、贫困村、贫困退出的标准和程序以及工作要求进行了规定。各省（自治区、直辖市）也形成相应的退出政策。

我国在贫困问题精准干预中，坚持不断加大投入，保障了精准扶贫治理在资金资源获得有效供给，同时通过“四到省”“四到县”“贫困县统筹整合使用扶贫资金”等地方政府“授权”机制，激发基层政府和群众参与的积极性，充分发挥基层扶贫信息优势，有效保障了扶贫治理的精准性。

习近平总书记将我国精准扶贫实践经验概括为：“加强领导是根本、把握精准是要义、增加投入是保障、各方参与是合力、群众参与是基础。”作为我国贫困治理的创新性突破，精准扶贫的新理念、新实践、新要求，乃至于在各地实践探索形成的贫困治理新模式、遇到的新问题等，都为广大贫困理论研究者提供极其丰富的理论创新灵感和经验素材，推动了我国贫困治理理論的快速发展。endprint