深化我国服务业综合改革的经验总结与建议

姜长云+邱灵

摘要：基于对“十二五”推进服务业综合改革试点成效、经验和困难问题的分析，提出对“十三五”深化服务业综合改革试点工作的建议，即加强对服务业综合改革试点的统筹协调和规划布局，做实服务业发展部门合作机制；明确“十三五”推进服务业综合改革试点的支持方向，更好地瞄准具有共性的重点难点问题，并鼓励先行先试。

关键词：服务业；综合改革试点；先行先试

中图分类号：F062.9 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）05-0035-006

为贯彻落实《国务院关于加快发展服务业的若干意见》（国发﹝2007﹞7号）、《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》（国办发﹝2008﹞11号）精神，国家发展改革委于2010年组织开展服务业综合改革试点工作，科学遴选了37个服务业综合改革试点区域。服务业综合改革试点工作自2011年正式启动以来，各试点区域以加快服务业关键领域、薄弱环节和新兴产业发展为主线，充分发挥改革对发展的促进作用，着力推进服务业发展的体制机制改革和政策创新，积极探索加快服务业发展的有效模式和途径，取得了丰硕成果和宝贵经验。随着“十二五”转入完成，“十二五”服务业综合改革试点工作已经结束，从“十二五”服务业综合改革试点区域的运行情况来看，服务业改革和发展仍然面临一些困难和问题。为贯彻《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》精神，开展加快发展现代服务业行动，加快推动服务业优质高效发展，国家发展改革委已下发《关于做好“十三五”服务业综合改革试点工作的通知》，在全国确定37个市（区）作为“十三五”国家服务业综合改革试点区域。当前，我国经济发展进入新常态，服务业发展面临的国际国内环境已经并将继續发生深刻变化。为更好地贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，推动“十三五”服务业综合改革试点，应该基于对“十二五”服务业综合改革试点工作的经验总结和问题分析，科学把握服务业发展环境、发展阶段和发展要求的变化，立足当前，着眼长远，科学谋划。（1）

一、“十二五”推进服务业综合改革试点成效显著

（一）因地制宜积极探索，形成了各具特色的服务业综合改革试点路径

按照《服务业综合改革试点实施方案》，“十二五”服务业综合改革试点重点围绕培育主体功能突出的国家或区域服务业中心、建设生产服务业集聚发展示范区、创新生活服务业发展方式、完善农业综合服务体系、科学调整服务业结构和布局等主要任务。“十二五”期间，国家发展改革委选择的37个服务业综合改革试点区域涵盖14个省会城市、4个计划单列市、7个中心城市主城区、8个地级市（或自治州）、2个县（或县级市）和2个产业园区。围绕这些主要任务，绝大多数试点区域发挥比较优势，突出重点，科学选择服务业综合改革的内容和路径。如济南市打造金融、信息服务、商贸物流、文化旅游、商务会展5大区域中心，青岛市深入推进金融、现代物流、旅游、科技、信息、文化创意6大产业改革。武汉市江岸区以机制改革为重点，支持金融业、现代物流业、信息和中介服务业、现代商贸业等支柱产业创新发展，推动现代服务业向功能板块集聚。哈尔滨市大力发展生产性服务业，促进三次产业融合发展，积极搭建云计算、电子商务、金融服务、科技服务创新等平台，促进产业集聚集群发展和提档升级。长春净月高新区秉承绿色发展理念，以生产性服务业为重点，推进低碳生态服务业集聚区综合改革。山西文水县以特色农业服务业为重点，通过服务业综合改革试点带动农业产业化和现代农业示范县建设。甘肃酒泉市在推进文化旅游深度融合方面取得了积极成果。海南三亚市重点推进国际著名热带滨海度假目的地、三亚国际购物中心等建设，推进旅游房地产发展，促进文化产业转型升级，并在金融业、总部经济、邮轮游艇、低空旅游等新兴产业谋求突破。

（二）鼓励先行先试，涌现了一批可复制可推广的服务业发展模式

如武汉市江岸区建立了华中地区首个民间金融街和华中互联网产业基地。济南市成立了全国首家物流专业银行。杭州市成立全国首家文创专业银行。天津南开区已形成骑鹅公社等10个特色鲜明的创意产业园，天津民俗文化博览园已成为体验老城韵味的文化名片。云南大理州按照“精品景区+民族文化+城市品质”方式发展生活性服务业，按照“中小企业+金融支持+特色领域”方式发展生产性服务业，按照“生产基地+科技示范+专业市场”方式建设农业综合服务体系。福州市鼓楼区启动福州软件园创客谷、金牛山互联网众创空间等项目，积极打造“凤凰谷创业咖啡”等创业平台，为“大众创业，万众创新”提供一站式服务。鼓楼区还建设集“楼宇经济、综合治税、服务业统计”三位一体的经济运行云服务综合平台，打破原有单一部门的数据采集模式，全面整合工商、税务、统计等部门数据，推进全区信息资源高效利用、动态分析和宏观调度，强化对服务业重点领域的动态监测。济南市主要通过行业协会引导服务业中小企业发展，推动成立了济南市现代服务业联合会，开展联合采购、联合营销、融资规划、资源对接、政策宣讲等活动，探索引导中小企业与有核心技术、市场渠道和高端人才的龙头企业进行股份制合作，形成利益共同体，并将整个产业链引导植入闲置楼宇的UBC模式。乌鲁木齐市通过快速推进民办孵化器和知识产权保护及交易平台等建设，促进科技服务业集聚区和文化产业集聚区建设。

（三）突出重点领域和薄弱环节，推动服务业体制机制改革取得突破

如上海市闸北区创建合作共赢的工业用地开发模式，探索土地有条件出让的复合出让盘活机制，其市北高新园区已成为老工业区转型发展的成功案例。重庆渝中区成为全市首个试行“先证后照”、放宽住所（经营场所）登记条件的城区。银川市在全国省会城市中率先组建行政审批局，推进行政审批制度改革。济南市实行开发区或连片开发区域综合审批制度。青岛市创新区域经济管理体制、行业管理体制和口岸通关工作机制，创新大科技、大旅游、大交通等管理体制。青岛、成都两市率先推进负面清单管理模式改革，推广上海自贸区可复制可推广的试点经验。宁波市推进工业用地“退二进三”发展服务业创新。深圳市全面推进前海深港现代服务业合作区和罗湖国际消费中心两大先行先试区域建设，深化相关制度改革和政策创新；在商事登记制度改革和以前海蛇口自贸区为载体推进投资便利化、贸易自由化方面起步较早，效果良好。厦门市围绕海峡国际航运物流中心建设，先行先试两岸直接往来便利化管理办法进展顺利。endprint

（四）试点区域服务业发展势头良好，结构优化和集聚集群有效推进

如北京石景山区从2010年到2014年，服务业增加值年均增长12%，较GDP同期增速快4.1个百分点，成为区域经济增长的主要驱动力。该区重点培育的现代金融、高新技术、文化创意、商务服务、旅游休闲等5大主导产业增加值占全区GDP比重已达40%，有效推进了服务业高端发展和服务质量的提升。秦皇岛市试点区域服务业增加值年均增速超过15%，高于全市平均水平4个百分点，新兴服务业年均增速超过服务业平均水平3个百分点。黄山市在“十二五”期间，服务业增加值年均增长9%，高于全省服务业增加值同期增速7个百分点；服务业吸纳就业人数年均增长5.2%，服务业税收年均增长22.5%。在服务业综合改革试点的带动下，宁波市逐步形成以港航物流、现代金融、国际贸易为支柱的现代服务业产业体系。银川科技大厦、银川市IBI育成中心生产性服务业集聚集群、高端发展、品牌发展成绩喜人。贵阳市通过推进服务业综合改革试点，实现了以物流、金融为重点的生产性服务业加速发展，以旅游、健康服务为重点的生活性服务业提升发展，数据服务、节能环保等新兴服务业态蓬勃发展。深圳市通过推进服务业综合改革，前海深港现代服务业合作区已引入汇丰银行等53家世界500强企业，初步形成以金融业为主，创新性、多元化、高端化的产业集聚发展格局。呼和浩特市利用少数民族地区的特质资源优势，打造“中国夏都”、国际草原文化创意和交流中心、呼包银榆经济区最具活力的会展中心，有效培育了地域特色鲜明、民族文化浓郁的特色服务业。拉萨市以旅游业为重点，基本形成了“百业扶旅游，旅游兴百业”的良好局面。

二、“十二五”推进服务业综合改革试点的主要经验

（一）对接国家或区域发展的战略需求，加强对服务业综合改革的统筹谋划和顶层设计

许多试点区域跳出服务业抓服务业，面向国家或区域经济发展的战略需求和现实需要，加强对服务业综合改革的顶层设计和政策谋划，构建了多层次、全方位的服务业发展政策体系。如浙江宁波市围绕市委市政府建设“港口经济圈”、对接“一带一路”战略等中心工作，推进发展大宗商品交易所、航运交易所、国际电子商务、总部经济、生产性服务业集聚平台、海洋经济等改革试点。厦门市将服务业综合改革试点工作与国家综合配套改革试验工作、自贸区试验任务紧密结合，加快推进两岸区域性金融服务中心、东南国际航运中心、两岸新兴产业和现代服务业合作示范区建设等；利用交通部在厦门开展油轮运输试点的契机，对接国家“一带一路”战略，设计厦门至海上丝绸之路主要结点城市油轮精品航线。沈阳铁西区依托制造业基础和转型需求，把推动工业企业分离发展生产性服务业作为试点内容，走出了促进老工业基地转型升级的新路。

（二）政府高度重视，形成上下联动、部门合作、区域协同、社会参与的工作机制

服务业门类行业众多，涉及领域广泛，影响因素复杂。许多服务业综合改革试点区域的经验表明，在充分发挥市场机制的同时，政府重视、上下联动、部门合作、区域协同、社会参与，是推动服务业综合改革试点取得成功的保障。如哈尔滨市围绕推进服务业综合改革试点，形成了“统一领导，分工负责，互相衔接，整体推进”的工作格局。杭州市在全国首创上下联动、条块结合、齐抓共管的三级服务业协调例会制度，解决用地指标、税费优惠、规划调整、高新企业认定、总部奖励政策等长期积累的跨部门难题，形成“合力兴服”的良好氛围。上海闸北区市区联手，创建国家服务业综合改革试点专项资金，将政府对服务业的资金扶持方式由政府单一奖励拓展到市区共同出资、以项目为主体支持产业发展。沈阳铁西区建立了省、市发展改革委和区政府三级联动机制，成立了服务业发展工作推进组和定期会商制度。南京市在市内推进4大片区产业功能置换，对产业布局实施根本性调整；在市外创新合作机制，成立都市圈城市发展联盟，推进宁镇扬一体化发展。山东省将推进服务业综合改革试点作为实现服务业跨越发展、转型发展的重要突破性工作来抓，出台了新的《山东省服务业发展绩效考核办法》，健全试点区域服务业统计监测体系，并在济南、青岛两市实施国家服务业综合改革试点的同时，启动省级服务业综合改革试点。济南市发起成立了京沪高铁城市旅游联盟、山东省会城市群旅游联盟，推动成立了濟莱协作区现代服务业促进会。

（三）强化政策落实和创新保障，优化服务业发展的要素和环境支撑

近年来，从中央到地方政府，涉及服务业发展的政策出台较多，但“政策好，落实难”的问题在总体上较为严重，其原因是多方面的。[1]开展服务业综合改革试点，集中“优势兵力”攻坚克难，有利于更好地解决“政策好，落实难”的问题，激发相关部门和地方政府推动服务业改革、创新、发展的积极性。通过分类推进服务业综合改革试点，有利于服务业改革发展在示范引领方面取得新进展，在创新发展方面实现新突破，在完善工作机制方面取得新成果，在营造发展环境方面夯实新基础。如湖南衡阳市通过推进服务业综合改革试点，有效推动了全市服务业用水、用气、用电与工业同价等政策的落实，还出台了放宽服务业市场准入等政策措施。南京市加强对服务业集聚区的认定管理，创新其培育模式和政策保障，有效提升了服务业集聚区的产业集聚功能。青岛、济南、厦门、杭州等市积极推进服务业财政资金扶持模式的创新，设立现代服务业股权投资基金或债权投资基金。《沈阳市生产性服务业发展规划（2014—2017）》将铁西区作为全市“发展生产性服务业推动装备制造业转型升级试点区”，支持从高新技术企业分离的生产性服务业企业享受高新技术企业优惠政策，分离企业享受土地、水、电、气等经营要素与工业同价政策。

三、试点区域服务业改革发展面临的

主要困难和问题

（一）中央和省级政府对服务业改革发展的统筹协调不够，部门合作机制亟待加强

服务业涉及15个行业门类、数十个行业主管部门，从国家到地方尚未形成独立、权威的服务业综合协调机构。政出多门、各自为政，难以形成整体合力的现象比较常见。各级发改部门囿于自身人力和机构设置所限，对于服务业发展的政策落实问题，难以形成有效的督查和约束机制。金融、税务、海关、电力等中央垂直管理部门的基层单位，往往只执行国家相关部委的政策，对执行发改部门甚至国务院文件“讲条件、打折扣”。这往往导致发改部门甚至国务院文件涉及的体制机制改革和政策创新精神，容易因缺乏相关“条条”专门发文而难以落地。服务业与工业、农业甚至服务业其他行业的高融合性，也增加了解决相关问题的复杂性。如现行统计制度导致大量小微企业的经济活动难以得到准确反映，也难以显示服务业新产业、新业态、新商业模式的发展情况。解决这一问题，单靠统计部门难以胜任。endprint

（二）服务业体制机制改革和政策创新的“碎片化”问题较重，缺乏统一、有效、可操作性强的赋权-免责机制

当前，就总体而言，各试点区域开展的服务业综合改革基本上是“各自为战”，分散独立进行。这对于鼓励各地因地制宜地深化改革有其必要性，但容易导致服务业体制机制改革和政策创新的“碎片化”现象，影响政策的普惠性和执行的有效性，成为导致地区之间服务业不公平竞争的重要原因，妨碍全国统一的服务业市场形成。如据有关试点城市反映，近年来国家对天津、上海航运企业实施减免税政策，导致总部原在该市的远洋、航运企业将总部迁至天津、上海，对该市交通运输业增加值和行业税收影响较大。这两家企业曾占该市水路货运周转量的70%以上。

在推进服务业综合改革的过程中，出现一定错误甚至失误，往往是难免的。但由于国家尚未出台强有力的统一覆盖全部试点区域的专门政策，试点区域在行政权限方面改革创新的空间并不很大，要解决服务业综合改革试点中面临的共性问题、普遍性问题难度较大。况且，服务业改革发展中涉及的诸多敏感问题，如用地、税收、融资、价格、规划等事权都在省级以上政府，地市级或其以下政府缺乏必要的自主决策权。受上位法律法规和政策的影响，由于缺乏必要、强有力且可操作性强的赋权-免责机制，稍有突破，就难以规避“改革与守法”的矛盾。这很容易导致地方政府在推进服务业综合改革试点中“缩手缩脚”，自由决策的空间和规避风险的余地有限，局限于在审批流程再造等运行机制方面“小打小闹”。少数地区较强的问责督查机制、事实上“只准成功，不准失败”的政绩考核和舆论环境，也容易导致试点区域更多地把推进改革的希望寄托于来自上级政府部门的“尚方宝剑”，削弱其因地制宜推动改革的主动性和灵活性，助长试点区域“为了不出事，最好少做事”的倾向。有些地方服务业综合改革试点“绕道走”，用发展政策替代改革突破，甚至把推进服务业综合改革的希望主要寄托于寻求优惠政策，与此也有一定关系。

（三）服务业改革发展环境发生重大变化，亟待创新推进服务业综合改革试点的思路和路径

与2010年国家发展改革委启动服务业综合改革试点时相比，当前服务业改革发展的环境已经发生重大变化。[2]经济发展进入新常态，处于增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加阶段，经济下行压力加大的问题短期内难以根本缓解。服务业成为三次产业中占GDP比重最大、吸纳就业最多的行业，产业结构在总体上进入从工业主导向服务业主导的转变阶段，经济发展亟待培育制造业和服务业“双引擎”。2016年我国城镇人口占总人口的比重已达57.4%。信息化深入发展，经济服务化与产业信息化如影随形。新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化对服务业发展和布局调整的影响迅速深化。协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化，还对发展服务业不断提出新要求。在此背景下，面对国际竞争日趋激烈、我国发展动力亟待转换的新形势，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，要求我们不仅要正视服务业改革发展的新问题，还要求我们努力探索老问题的新解法。因此，推进“十三五”服务业综合改革试点，具有较强的必要性和紧迫性。但不能简单套用“十二五”的老办法，探索推进服务业综合改革试点的新路径新举措，已成当务之急。

四、对“十三五”深化服务业综合

改革试点工作的建议

（一）加强对服务业综合改革试点的统筹协调和规划布局，做实服务业发展部门合作机制

服务业涉及面广、渗透性强、产业融合特征显著，有些地区已经成立服务业促进局或类似机构，以便加强统筹协调和宏观指导。许多服务业试点区域反映，国家发展改革委应该成立服务业司，在中央与省、市之间形成上下联通、衔接顺畅的服务业工作网络。但在现行体制短期难以改变的背景下，深化服务业综合改革试点工作的理想办法，是做实服务业发展部际联系会议制度。借助服务业发展部际联系会议制度这个平台，加强“十三五”服务业综合改革试点的顶层设计，推进服务业综合改革试点的重大政策和制度创新，强化政策的实施机制，更好地解决政策落地问题。也要鼓励省级政府做实服务业发展的部门合作机制。建议尽早召开全国性的“十三五”服务业综合改革试点工作会议，系统总结“十二五”推进服务业综合改革试点的经验，分析其面临的困难和问题，提出“十三五”支持服务业综合改革试点工作的方向和工作部署，引导督促服务业综合改革试点区域发挥先行先试和示范带动作用。在此基础上，出台高规格的《“十三五”推进服务业综合改革试点工作指导意见》。

借助这个《指导意见》和服务业发展部际联席会议制度，引导地方政府和相关部门深化对服务业发展和服务业综合改革试点工作的认识。在此基础上，（1）统筹解决服务业综合改革试点中面临的共性或普遍性问题，及时推广已被先行地区或多数试点区域证明、较为成熟的服务业综合改革经验，加强对部门之间、区域之间服务业支持政策的整合集成和综合协调。（2）增进试点区域之间服务业支持政策的普惠性和统一性，切实加大对服务业综合改革试点区域的支持力度。努力避免借推进综合改革试点之名，人为营造较长时期的“政策洼地”，形成区域之间服务业发展的不公平竞争。如明确在特定试点区域实行的税收优惠政策，除现行法律法规明令禁止者外，同类试点地区经备案后可参照执行。对于试点地区推进服务业综合改革，切实提供可操作性强的赋权-免责机制，科学厘清改革过程中正常失误与违法违纪的界限，有效鼓励先行先试、探险探路。（3）对“十二五”服务业综合改革试点区域实行毕业制，经考核合格者，鼓励其申报国家服务业综合改革示范区，引导其进一步增强改革引领发展、集聚集群集约发展和创新驱动发展的能力。对考核不合格者自动淘汰。（4）加强对“十三五”服务业综合改革试点区域推进服务业综合改革试点的指导。“十三五”服务业综合改革试点，要积极对接“一路一带”、京津冀协同发展、长江经济带等重大区域战略，加强布局规划，防止同质竞争，并在工作推进上鼓励适度竞争。

（二）明确“十三五”推进服务业综合改革试点的支持方向，更好地瞄准具有共性的重点难点问题并鼓励先行先试

基于对“十二五”服务业综合改革试点区域的分析，“十三五”推进服务业综合改革试点需要以解决重点难点问题为导向，以统筹推进服务业体制机制和政策创新为重点，鼓励服务业综合改革试点区域推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，推动生活性服务业便利化、精细化、品质化发展，推进服务业跨界融合和监管创新，促进服务业开放合作、协同发展和优化布局，引导服务业加快集聚集群集约发展，完善服务业发展环境和要素支撑体系，并重点在这些方面推进先行先试。当前，就全国总体而言，服务业“补课式”增长的时代已经结束，推进服务创新、服务贸易、服务品牌化、标准化和服务业集聚集群集约发展，越来越成为时代要求，亟待加强改革试验和政策支持。目前，应结合这些方面，加强社会信用体系、诚信环境建设，着力解决网络信息安全问题；加快推进产权和要素市场建设，探索缓解要素供给约束的新思路新路径；鼓励试点区域突破体制机制约束和政策障碍（见表1），促进服务业创新发展[3]；引导服务业推进开放合作、协同发展和优化布局，加强国家服务业集聚发展示范区建设；积极支持行业协会、产业联盟和公共平台在服务业发展中发挥引领支撑作用，深化相关体制机制改革。

注释：

（1）鉴于研究对象的敏感性，笔者特别说明，本文只代表作者意见，不代表国家发展和改革委员会相关部门的意见。

参考文献：

[1]姜长云，邱灵，洪群联.服务业发展形势和未来选择[J].宏观经济管理，2015，（1）：20-21.

[2]姜长云，洪群联，邱灵.服务业大趋势[M].杭州：浙江大学出版社，2015.

[3]姜长云.发展壮大服务业亟待解决的若干障碍[J].经济纵横，2013，（8）：40-44.

（責任编辑 吴晓妹）endprint