论收缴制度在食药稽查中的引入

曾文远

(中国人民公安大学 警体战训学院，北京 100038)

法律科学

论收缴制度在食药稽查中的引入

曾文远

(中国人民公安大学 警体战训学院，北京 100038)

在食药稽查中，没收因行政处罚条件不具备而不能适用，此时，得引入收缴制度以对违法食品药品以及相关物品予以处理决定。收缴不是行政处罚种类，而是没收的代替性制度；收缴也不是行政强制措施，而是行政征收行为或者类似先占的行政事实行为。收缴的实施有着基本的规范，其在适用情形、对象、程序、财物的管理与处置等方面均有严格要求，同时，收缴必须符合比例原则，对收缴引发的争议，利害关系人可以寻求相应的行政救济。收缴是作为行政处理措施而引入，它并不属于行政调查措施，这一共识对将收缴制度引入食药稽查具有根本性的意义。

食药稽查；收缴；没收；行政处理决定

伴随着人们生活水平的提高，食品药品安全问题成为社会关注的焦点，加强食药监管能力、提高食药稽查水平也成为法治政府建设的重要内容。遗憾的是，在食药稽查实践中，屡屡发生不合标准的涉案食品药品难以处理情形。对此业界有一种主张，即认为没收制度导致行政程序的繁琐和执法效率的低效，严重影响到食药监管执法的公信力，应当借鉴《治安管理处罚法》第11条的规定，变没收为收缴，将收缴制度引入食药稽查。[1]这种观点在食药监管实务界中颇为流行，也是新近修改《药品管理法》的一种有力意见。作为一种回应，本文试图从既有法规供给不足入手，在分析收缴制度性质的基础上论证收缴制度的适用范围，指出收缴制度与没收制度的不同法律功效，进而说明该主张的可取与不足之处。

一、问题的提出

“先取证，后裁决”是行政决定作出所遵循的基本原则。为了保障行政调查取证的进行，法律必须赋予行政机关相应的权力对涉案的人或者物采取有效的控制措施。《行政强制法》第9条和《食品药品行政处罚程序规定》第4章规定的相应行政强制措施，均可在食药稽查中依法适用之。行政调查中的行政强制措施尽管是独立的行政行为，但其在案件办理中主要是作为确保行政实效性的辅助制度而存在，其仍是为最终的裁决行为而服务，故其具有暂时性、及时性，无论是对人还是对物的行政强制措施都只是较短期限内的限制和约束，并不涉及最终的处理结果。因此，在食药稽查中，对不合标准的涉案食品药品以及相关物品的最终处置不能通过行政调查中的行政强制措施进行，现有的《食品安全法》和《药品管理法》是通过设定没收这一行政处罚种类来实现对其处理的。如《食品安全法》规定的没收违法生产经营的食品、食品添加剂，以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；《药品管理法》规定的没收违法生产、销售的药品，以及用于生产假药、劣药的原辅材料、包装材料、生产设备等。既然没收是行政处罚的种类，那么食药监管部门对这些涉案物品予以没收则必须建立在相应行政处罚要件满足的基础上；换言之，对于违法食品药品以及相关物品的处置，《食品安全法》和《药品管理法》只设计了没收制度。但问题是，许多并不满足行政处罚条件的行为也会导致违法食品药品以及相关物品的产生，此时，食药稽查人员又应当如何处理？比如，食药监管部门在查处制造假药窝点时，涉嫌违法行为人逃之夭夭，而食药稽查人员穷尽调查之能事，亦无法查明该行为人的身份和去向，行政机关对这些假药以及用于生产假药、劣药的原辅材料、包装材料、生产设备等显然不能径行予以没收，因为行为主体的欠缺使得行政处罚变得并不可能；当然，还有其他许多情形，均会发生没收制度对违法食品药品以及相关物品处置的无效性。可是，《食品安全法》和《药品管理法》并没有规定其他制度，以赋予食药监部门相应的处置权力，因此，我们必须寻求其他制度对这一问题予以有效解决。

二、收缴制度的引入

很显然，当食品药品行政处罚构成要件特别是主体要件欠缺时，亦会发生违法食品药品存在的情形，此时，作为行政处罚种类的没收制度显得束手无策，而行政机关又不能对这些违法食品药品无所作为、听之任之将其流向市场。也许在实务中，食药监部门确实是直接将其“没收”(不是行政处罚意义上的没收)甚至销毁，但这更多是基于一种朴素的情感和自然的法理而为的，即政府应当排除公共危险，为公众谋求福祉，可“法无授权不可为”的原则要求行政机关这种善意也必须具有明确的法律依据。《行政处罚法》第53条和《食品药品行政处罚程序规定》第41条所设计的对非法财物的处理制度，都是建立在行政处罚决定的没收基础之上。在食药稽查中，如果食品药品行政机关没有作出没收的行政处罚决定，那么其直接对非法财物予以的处置是没有法律依据的，这是实实在在的法规范供给不足问题，必须从立法上予以解决。这一问题并不是只为食品药品行政执法所独有，而是存在于所有的行政执法领域。但其他部门行政立法对此并非于视无睹，而是积极创设有效制度对相应违法物品进行处置。这项制度就是收缴制度。

“收缴”一词在我国立法中普遍使用，其在不同层级的法律文件中均有出现，而且意义所指也是不同的。经过梳理，发现我国法律中的收缴至少有七种不同含义，如作为行政罚款收取行为的收缴*如《行政处罚法》第46条、《治安管理处罚法》第104条。、作为行政收费行为的收缴*如《药品管理法》第41条第2款。、作为证照收回行为的收缴*如《枪支管理法》第28条、《森林法》第34条。、对非法财物剥夺行为的收缴*如《治安管理处罚法》第11条、《禁毒法》第28条。等等。[2-3]在法律条文中，也有将实质意义的“没收”(即行政处罚)和实质意义的“收缴”(非行政处罚)相互替代的情形。这些用语混乱现象与汉语的模糊性和立法技术的粗糙性有关，我们虽然在相当长的时期内只能面对和接受这种法律现象，但是却应当明晰这些法律术语在不同法律规范中的不同涵义。很显然，本文关注违法食品药品的处理问题，引入的收缴制度主要是指对特定情形下非法财物的收归国有。

收缴制度既然是与没收制度并行存在的制度，那么收缴自然不是一种行政处罚种类。行政处罚原则上只有在满足要件的该当性、行为的违法性(欠缺)和有责性的情形下方能适用。行为即使具备各种客观的构成要件，“属于违反行政法上之义务行为，如果欠缺有责性，例如无责任能力人所为之行为或行为人欠缺故意过失的责任要件时，则仍不得处罚”[4]。收缴制度可以而且应当引入食药稽查，但其不是作为行政处罚种类而引入，这点必须明确。法律关系的主体是人(包括人格化的组织体)；物只是客体，不能成为主体，除非其人格化；行政处罚是对人的处罚，不是对物的处罚，一旦发生违法行为的有责性甚至是行为人的欠缺情形，必然导致不能作出行政处罚。鉴于此，笔者坚决反对将《治安管理处罚法》中的收缴制度引入食药稽查，核心理由就是《治安管理处罚法》第11条所规定的对非法财物的“收缴”制度并不是单纯的收缴，而是没收和收缴的混合体，即该条款不仅包含了处罚条件欠缺情形时对非法财物的收缴(实质意义的收缴)，也吸收了原《治安管理处罚条例》第7条对非法财物的没收(实质意义上的处罚)。之所以这样规定，官方对此的权威解释主要有两点：“一是为了减少治安管理处罚的种类，消除社会上对公安机关治安管理处罚权‘过多’的疑虑；二是与《刑法》的规定相衔接。……《刑法》没有将追缴违法所得和没收违禁品和供犯罪所用的本人财物作为刑罚。违反治安管理行为与犯罪行为类似，收缴非法财物……也不宜作为治安管理处罚”[5]。其实，这两点理由均是不充分的。第一，公法的精神在于对公权力行使的规范和控制，其特别要警惕公权力的“改头换面”“新瓶装旧酒”现象，美其名曰“去处罚化”，但《治安管理处罚法》第11条与其所取代的没收制度对当事人权益的实质影响并无差异。第二，追求与《刑法》的一致性是无视行政处理决定更加灵活性的特点，更何况《刑事诉讼法》第280条第1款*该款规定，“对于贪污贿赂犯罪、恐怖活动犯罪等重大犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人逃匿，在通缉一年后不能到案，或者犯罪嫌疑人、被告人死亡，依照刑法规定应当追缴其违法所得及其他涉案财产的，人民检察院可以向人民法院提出没收违法所得的申请”。和《刑法》第64条*该条规定，“犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的合法财产，应当及时返还；违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。没收的财物和罚金，一律上缴国库，不得挪用和自行处理”。所规定的对非法财物的处理制度在定位上还是不一致的。《治安管理处罚法》既是实体法，更是程序法，那为何该法第11条必须“与《刑法》的规定相衔接”，而不与《刑事诉讼法》的规定相衔接呢？正如有的学者所批判的那样，“治安处罚法变处罚手段没收为强制手段收缴就存在很大问题，其变更的合法性和正当性受质疑。收缴替代没收既不利于对人权的保护，又违背保持法的稳定性、统一性和严肃性要求”[6]。同时，在公安机关行政执法的实务中，其始终只限定在治安管理处罚领域，而公安行政案件除了治安管理处罚类案件，还有出入境边防管理处罚类、消防管理处罚类、计算机网络安全处罚类、禁毒公安处罚类案件，在这些案件办理中，并不适用《治安管理处罚法》第11条所规定的收缴制度，而主要仍是实质意义的没收制度。*作为例外，交通管理处罚类案件和治安管理处罚类案件在这方面有相似处，如《道路交通安全法》第96条和第97条规定了对“伪造、变造或者使用伪造、变造的检验合格标志、保险标志”“使用其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志”“非法安装的警报器、标志灯具”的收缴制度。

笔者以《治安管理处罚法》第11条作为反例主要是说明实质意义上的收缴具有特定性的内涵，其绝不具有行政处罚的属性。明确这一点对于将收缴制度引入食药稽查至关重要，因为这至少从逻辑上理清了收缴制度和没收制度的各自适用范围。但是从正面回答收缴属于何种性质的行政行为，学界一直存在着争议。这种争议的产生，是源于典型的中国行政法思维。自1989年以来，《行政诉讼法》确定地以正面列举为主导的受案范围制度直接影响着人们观察行政行为的思考路径，也就是必须将行政行为具体类型化归入到某种性质的行为(如行政处罚、行政许可、行政协议等)中进行讨论，司法审判也习惯于或者安逸于这种具体类型化和性质特定化的处理方式，如果当事人不能将行政行为归入到具体类型，使其符合《行政诉讼法》第11条第1款第(一)项至第(十一)项具体列举的行为特征，那么法院一般是不予受理，而几乎不会将这条的概括列举规定纳入到司法审查范围。另一方面，关于行政行为的立法也是从具体类型化入手进行的，如已经颁布实施的《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等。这种行政法律现象是我国行政法治水平不高的反映，对于较发达行政法制而言，原则上只要该种行政活动被确定为行政行为，就有一套关于行政行为成熟的制度体系对其进行规范，因其发生之争议原则上均可纳入司法审查。回归到我国法律语境，结合发生收缴的可能情形，笔者认为，将不能予以行政处罚决定处理的非法财物收归国有的收缴在内容所指时是一致的，但在性质界定时，则是双重的。具体而言，如发生《行政处罚法》第25条(不满14周岁)、第26条(精神病人)和第27条第2款(“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果”)情形，行为人的非法财物不予没收，但予以收缴，这时的收缴属于行政征收行为。如发生违法事实清楚但违法行为人无法查明(如事先逃逸)情形，对相应的非法财物亦不予没收，但予以收缴，我们可以将这些非法财物视为无主物，行政执法部门通过收缴而取得，这时的收缴更多类似于先占，是一种行政事实行为。如发生对非法财物应予没收但违法行为人死亡，当该行为人有继承人时，对非法财物的收缴是行政征收；当该行为人无继承人时，对非法财物的收缴是类似先占的事实行为。

无论是学术界还是官方，目前主流的观点都是将收缴定位于行政强制措施。[7-8]这种观点值得商榷，理由在于：第一，视收缴为行政强制措施不符合行政强制的一般法理。无论是经典的三分学说*即认为行政强制由行政强制执行、即时强制和行政调查中的强制措施三部分组成。这种学说影响甚大，即使我国《行政强制法》确立了行政强制两分的法律地位，仍有不少学者对其万般青睐。参见：杨建顺.行政强制法18讲[M].北京：中国法制出版社，2011：3；刘平.行政执法原理与技巧[M].上海：上海人民出版社，2016：217.还是目前主流的二分学说，都强调行政强制行政行为的紧急性、及时性和暂时性，从属于行政强制的行政强制措施当然概不例外，其实质只是作为保障行政实效性的手段而存在，即它是指行政机关为了预防、制止或控制危害社会的行为发生，依法采取的对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性限制，使其保持一定状态的手段[9]，往往因事出紧急而采取的先行措施，其不是对整个事件的最终处理决定，而作为对非法财物结论性处理决定的收缴显然与之相悖。第二，将收缴视为行政强制措施违反了《行政强制法》第2条第2款的规定。《行政强制法》第2条第2款规定，“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”，这从法律上明确了行政强制措施的定义，强调对财物的“暂时性控制”，这符合行政强制措施的一般法理，而收缴将非法财物收归国有是无期限的，旨在永久性地排除其对公众和社会的危险性，并不是作为担保手段的行政强制措施所必需的“暂时性控制”。*同收缴一样，强制隔离戒毒、收容教育和已被废止的劳动教养，虽然官方将其冠之以行政强制措施的名号(如《卖淫嫖娼人员收容教育办法》第2条规定，收容教育“是指对卖淫、嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的行政强制教育措施”)，但我们不能不假思索地接受这一名号。第三，视收缴为行政强制措施必将导致我国行政法制的紊乱，也不利于将其引入食药稽查。根据《行政强制法》第10条的规定，法律可以设定各种行政强制措施，行政法规和地方性法规原则上只能在特定情形下设定查封和扣押两种行政强制措施，法律法规以外的所有规范性文件均不能设定行政强制措施，但是我国目前设定收缴制度的规范性文件遍及各个立法层级，甚至许多非法律渊源的其他规范性文件也规定收缴制度，如果将收缴视为行政强制措施，那么这些相关规定都是违反《行政强制法》第10条的，应当予以清理和废除，这显然不利于整个行政执法的开展和行政秩序的维护；同时，将收缴视为行政强制措施而引入食药稽查，只能通过修改《食品安全法》和《药品管理法》进行，这种立法成本无疑是巨大的。相对而言，以行政征收来界定收缴的性质是比较合理的。征收是“国家为了公共利益的需要并基于主权原则强制实施的损害私人权益的一切合法公权力行为”，征收并不必然以补偿为要件。我国只有征收的个别性立法，如《国有土地上房屋搬迁与补偿条例》规定的房屋征收，就没有一般立法。征收制度当属德国法最为发达*1794年《普鲁士一般邦法》第74条和第75条最早确立了牺牲请求权的观念，后又经过不动产传统征收思想和具体行为理论的演变，最终在联邦宪法法院水沙判决中确定其今日仍为主导的特别牺牲理论。不过，需要注意的是，德国法上的征收主要是作为国家赔偿法上的财产损害赔偿制度而存在，并不是作为具体化的行政行为类型而存在。这点和我国行政法学中将征收视为一种特定的行政行为不同。，其值得借鉴。从征收的主体、目的、条件、程序、效果来看，收缴与之契合，属于“对财产的侵害，采取剥夺或者负担形式，以不同于其他人的特别方式影响有关的个人或者人群，从而强制后者为公众承担特别的、与其他人相比不公平的、而且通常不可预期的牺牲”[10]。非法财物也有价值，在对其作出收缴决定之前，非法财物的占有人具有财产权益的法律地位，征收就是公权力主体基于公共利益剥夺具有财产权益法律地位的行为，收缴完全符合征收的四个要件特征。*征收的要件包括：作为财产予以保护的法律地位、法律地位的全部或者部分剥夺、通过具有特定的主权法律行为、目的是执行公共任务。参见：毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟，译.北京：法律出版社，2000：680.

关于收缴性质的讨论，只要不是将其与作为行政处罚的没收相混淆，即使争论再激烈，在目前我国行政法制的语境中，更多地只具有学术的意义，并不增加将其引入至食药稽查的难度。

三、收缴的规范

收缴是一种非行政处罚的处理措施，是行政执法部门强制性地、无偿地将非法财物收归国有的行为，其更具行政征收的性质，但亦不排除作为行政事实行为的可能。无论是作为行政法律行为，还是作为行政事实行为，收缴都是国家对特定财物的强制收取，其引入可以有效保障食药稽查在处理非法物品的实效性，防止违法食品药品在社会上的流通，但对其适用情形、程序、后续处置等均需予以相应的规范，否则不但会对私人权益造成侵害性影响，更有损整个政府的公信力。

(一)收缴的适用情形

收缴只在行政调查后，认定有非法财物，但因处罚条件不足无没收适用可能时方得适用。概括起来，非法财物无法或者不便没收但予以收缴的情形有：(1)依照《行政处罚法》第25条、第26条条，不满14周岁的未成年人或精神病人从事违法行为产生非法财物的；(2)行为人的违法行为完全满足行政处罚条件且在违法行为中产生非法财物，但符合《行政处罚法》第27条第2款“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果”法律要件的；(3)应当对非法物品予以没收，但在作出没收处罚时，违法行为人死亡的(作出没收处罚决定后，违法行为人死亡，亦不发生收缴)；(4)违法事实清楚，但违法行为人难以查明，法定公告期限届满的；(5)非法财物属于违禁品，行为人不满足行政处罚条件的。

对于食药稽查收缴适用情形的规范，《海关法实施条例》第62条的规定可兹借鉴。

(二)收缴的对象

没收由没收非法财物和没收违法所得两部分组成。当没收处罚不能时，收缴予以适用，但收缴只针对非法财物，不针对违法所得。对于违法所得的非行政处罚处理措施是追缴制度，其与收缴的法理相通。具体到食药稽查领域，非法财物可能包括三类：一是违禁品，如普通人持有的特殊药品(麻醉药品和精神药品)、枪支弹药、管制刀具等；二是违法工具，如生产经营设备、伪造、变造的公文、证件、证明文件、印章等；三是其他非法财物，典型者如违法食品药品、食品添加剂、药品制剂等。

收缴的非法财物往往是证据保全措施所固定的财物，但证据保全措施所固定的财物并不限于非法财物。证据保全措施，典型者如查封、扣押，其对象范围亦有限制，一般而言，与案件无关的物品、与案件有关但属于公民个人及其所抚养家属的生活必需品以及被受害人或者善意第三人合法占用的财物，不得查封、扣押，这也构成了收缴的对象限制。

值得注意的是，食药稽查中查获的资金是否属于收缴的对象，这在实务中是一个难点。根据《食品安全法》第122条第1款、第123条第1款、第124条第1款、第125条第1款和《药品管理法》第72条、第73条、第74条、第75条第2款、第79条、第83条的规定：没收的食品药品非法财物仅包括违法食品药品以及从事违法行为的工具，并不包括资金；当没收不能转为收缴处理时，用于实施食品药品违法行为的资金应当也是收缴的对象。

(三)收缴的程序

收缴是行政处理决定行为，是结论性的处理措施。根据“先取证，后裁决”的一般要求，收缴是在行政调查程序结束，非法财物已被查明的基础上实施的公权力行为。在此必须指出的是，在行政调查中，对涉案食品药品以及其他物品采取相应的行政强制措施，如查封、扣押，也可能存在着期限短、取证难的问题，但这些问题与本文主旨无关。收缴不是调查取证中的措施，而是一种处理决定；收缴制度的引入，并不是为了提高调查取证的便利性，只是为了解决没收难以适用的难题。所以，收缴和没收一样，往往也是经由立案、调查、决定、执行的基本程序，具体到食药稽查，参照《食品药品行政处罚程序规定》第三章至第七章的规定即可。

根据2004年最高人民法院的一个专门针对药品违法经营处理的司法解释*参见：最高人民法院在2004年9月发布的《关于没收财产是否应当进行听证及没收经营药品行为等有关法律问题的答复》(最高人民法院〔2004〕行他字第1号)。，没收应当按较大数额罚款，并进行听证。有人认为，在我国目前听证范围法定化为主导的背景下，引入收缴，可以大大减轻食药稽查部门的听证程序负担。[1]这一观点有其合理性，但最终是没收还是收缴，在听证程序启动之际，并无定论。基于对行政相对人的权利保护引入收缴规避听证程序，这显然是执法者的一厢情愿。

所收缴的非法财物，一般就是行政调查程序中经由行政强制措施所保全的财物。在行政调查中，并无收缴的适用，那种认为“公安机关对于上述违法财物，均是出具‘收缴决定书’或者‘收缴决定书’并制作清单后，直接将违法财物予以控制，而不走先查封扣押再没收处罚的繁琐程序……公安机关的执法效率与食品药品监管部门比较，可谓两重天”[1]的观点，显然是站不住脚的。其原因是：第一，在行政调查程序阶段，财物是否为非法财物尚无定论；第二，公安机关在调查取证中，仍是采取查封、扣押等证据保全措施，而不可能是直接实施收缴、追缴行为。

(四)收缴的法律文书制作

通过文书制作的规范化实现“执法留痕”是食药稽查减低潜在法律风险的有效途径，收缴行为的内容亦须体现在相应法律文书的表达中。其文书制作可以有两种模式：一是收缴决定书和收缴清单分别制作；二是单一收缴清单的制作。鉴于简化法律文书制作的需要，笔者认为收缴清单模式就已足够，其既说明收缴决定内容，又载明收缴财物的基本内容。后者主要是收缴财物的特征描述，如财物的名称、规格、数量(重量)及其重要的、明显的特征或者瑕疵。收缴清单送达与其他行政法律文书的送达规则相同。非法财物发生无主物情形，稽查部门亦须制作收缴清单，但需注明“被收缴人无法查清”字样。

(五)收缴财物的管理和处理

食品药品监督管理部门可借鉴公安部《公安机关涉案财物管理若干规定》和其他行政机关收缴物管理规范，结合食品药品案件自身特点，制定相应的管理和处理规范。其主要内容应当有：费用财政列支；统一管理原则，与办案部门相分离，分案分类管理，建立电子台账；返还、上缴国库、销毁、回收的不同处理规则等。

(六)收缴的比例性

即使无没收适用的可能，对象属于非法财物，亦不属于与案件无关、生活必需品、善意第三人占有合法财物三种情形，也并非一定予以收缴。从实质法治的立场，收缴必须讲求比例性，在侵害最小原则指导下，保持收缴决定的公共效益与可能侵害的权利损失之间的相称性。

(七)收缴的救济

无论是何种情形下的收缴，只要有利害关系人对之存有异议，均可申请行政复议或者提起行政诉讼。详言之，当收缴是一种行政征收行为时，当事人可以依据《行政复议法》第6条第(七)项或者《行政诉讼法》第12条第1款第(五)项所明确列举的受案范围申请行政复议或者提起行政诉讼；当收缴是一种行政事实行为时，当事人则可以依据《行政复议法》第6条第(十一)项或者《行政诉讼法》第12条第1款第(十二)项所概括规定的受案范围申请行政复议或者提起行政诉讼。

四、结 语

没收是我国现行食品药品法律所设定的重要行政处罚种类，根据行政处罚主客观相统一的原则，食品药品行政机关必须在实现行政处罚要件具备的基础上，方可对涉案的非法财物作出没收决定。但食药稽查的现实却是，即使行政处罚要件存在欠缺，但仍然会有非法财物的发生，此种情形下，没收制度将无用武之地，此时，我们必须寻求另外一种制度来实现对这些非法财物的处置。经比较分析，笔者认为，在食药稽查中引入收缴制度不失为一个良策。收缴制度在不能对非法财物予以没收时发挥作用，是没收制度的替代性制度，收缴的适用范围和法律功能决定了其不是行政处罚行为。收缴是对非法财物的最终处理决定，其当然不同于作为行政强制措施的查封或者扣押等措施。无论是作为行政征收行为的收缴，还是作为行政事实行为的收缴，只要我们从其适用的条件、对象、程序等方面予以有效的规范，就能保证收缴制度能在法治的轨道上良性运行，从而有效地解决食药稽查中不能通过没收处置相应非法财物的难题。

重新审视本文一开始关注的“将收缴制度引入食品药品法律”的主张，不难看出，这种声音看到了食药稽查工作对不合标准食品药品进行非行政处罚处理中的问题，提出“引入收缴”的修法建议也确实可行。不过遗憾的是，它将收缴和追缴的适用范围和法律功能混淆，而且错误地认为收缴是解决食品药品执法中的调查取证难题的一剂良药，这些都是不可取的。本文赞同它的结论，但反对它的论证。或者说，本文研究食药稽查引入收缴制度，根据其运行法理将其限定在行政处理决定环节，没有对食药稽查中的取证难题予以回应。当然，收缴制度无论是在理论上还是在实务中，仍有许多具体的问题没有得到解决，但具体问题的讨论都必须建立在对收缴基本定位及其基本规范的前提性共识基础之上，而对这些共识的阐述就构成了本文的主旨。

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AnalysisaboutIntroductionofSeizureSystemintoFoodandDrugInspection

ZENG Wen-yuan

(Police Training School, People’s Public Security University of China，Beijing 100038，China)

In food and drug inspection, confiscation cannot be applied because of the lack of condition of the administrative penalty. In this case, the seizure system should be introduced into food and drug inspection to deal with the illegal food and drug and related items. The seizure is not a kind of administrative penalty, but a substitute system for confiscation. The collection is not compulsory administrative measures, but administrative acquisition or administrative factual act, similar to prepossession. The implementation of the seizure has basic regulations. It has strict requirements in the applicable situations, objects, procedures, property management and disposal, etc. At the same time, the seizure must be in line with the principle of proportion. In the event of a dispute arising from the seizure, the interested parties can seek the appropriate administrative relief. The seizure is led into as administrative decision measures, and it does not belong to administrative investigation measures. This consensus has fundamental importance for the introduction of the seizure system into food and drug inspection.

food and drug inspection; seizure; confiscation; administrative decision

林丽芳]

D922.16

A

1674-3199(2017)06-0047-08

2017-10-10

中国人民公安大学中央高校基本科研业务费项目(2016JKF02202)

曾文远(1981—)，男，新疆阿克苏人，中国人民公安大学警体战训学院讲师、中国人民公安大学食品药品与环境犯罪研究中心研究员，博士。