民生性财政预算执行的法制保障

蒋悟真+王齐睿

摘 要：执行民生性财政预算不仅需要国家的财政政策，更需要完善的法制保障。为此要合理厘定民生性财政支出的优先位次、构建民意诉求表达机制、完善民生性财政支出绩效问责与财政激励等制度体系，达到民生性财政预算执行的合法性与合理性、激励性与问责性之间的均衡，实现民生性财政预算执行由政策性向法治化转变，以提高其预算执行的规范性、针对性与有效性。这既是增强民生性财政预算执行效力的关键，也是提升国家治理能力的重要体现。

关键词：民生性财政预算；预算执行；优先支付；民意诉求表达；财政激励机制

“关注民生、重视民生、保障民生和改善民生”一直以来都是党和政府工作的重点。据财政部公布的数据，2015年全国公共财政收入增长8.4%，其中教育支出增长8.3%，医疗卫生与计划生育支出增长17.1%，社会保障和就业支出增长16.9%，重点民生领域支出增速远远高于财政收入增速①。然而在我国不断加大民生性财政资金投入的同时，看病难、上学难、住房难等一系列民生问题依然大量存在，这种发展失衡固然与我国长期以来财政支出结构不合理有关，但同时也是我国民生性财政预算执行效力不高的具体体现。公共财政的公共性特征决定了国家财政支出必须要“一视同仁”，公平对待市场活动的各类主体 [1 ]。但政府的支出偏好表明国家在财政支出过程中往往会“区别对待”，特别是在我国当前政府主导型财政支出模式下，民生性财政支出常常处于被边缘化的境地。当前，我国学者对于民生性财政预算执行的研究主要集中在财政支出结构的调整、中央与地方政府财政支出责任的划分等宏观层面上，缺乏具体的制度设计，一些学者虽然提出了民生性财政支出优先的理论，但对于如何增强其支出刚性则论述不足②。本文立基于公共财政视角，以完善民生性财政预算执行的法制保障为突破口，在深入分析我国民生性财政预算执行所面临的法律困境的基础上，结合我国当前正在修订的《预算法实施条例》，重点对实现民生性财政预算执行的规范性、针对性和有效性作深入的研究，以期能为完善我国财政预算执行尤其是民生性财政支出预算执行制度提供相关对策性建议。

一、我国民生性财政预算执行的现实困境

预算执行是政府根据国家权力机关审议、批准的预算，为实现特定目标而实际运用预算资金的过程，是预算编制、审议之目的所在。长期以来，预算执行一直被认为是纯粹的技术与管理过程。当前，我国对于预算执行尤其是民生性财政预算执行的规制主要集中在党和政府出台的一系列政策性文件上③。虽然国家通过财政政策可以有效回应社会发展中所面临的复杂性、变动性、渐进性等难题，同时使广泛的社会参与成为可能 [2 ]，但公共财政是法治财政，作为实现财政公共性目标的民生性财政预算执行涉及到立法权力、行政权力、司法权力、社会力量或公民等多方主体对国家财政资源的配置进行协商、博弈和妥协 [3 ]，只有运用法治思维与法治方式才能约束并规范政府的财政支出活动，最终实现分配正义。受传统预算观念以及社会经济发展水平的制约，我国民生性财政预算执行正面临着严峻的挑战。

1. 民生性财政倾斜支出于法无据

民生性财政是公民共享改革发展成果、实现人民主体地位的重要物质保障，也是我国《宪法》规定的一项国家义务。虽然2012年政府工作报告指出要“优化财政支出结构、突出重点，更加注重向民生领域倾斜，加大对教育、文化、医疗卫生、就业、社会保障、保障性安居工程等方面的投入”，但“财政支出向民生领域倾斜”仍停留在国家政策阶段，尚无提升到国家立法层面。虽然我国《教育法》第55条规定“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高”，除此之外在科技文化、医疗卫生、社会保障等相关领域也有类似的规定，但原则性规范居多，且对公共财政框架下的预算法构成了直接的冲击，人为地肢解了正式规则下财政的预算分配权，明显带有计划经济色彩 [4 ]。十八届三中全会提出要“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项”，国务院关于《推进财政资金统筹使用方案》更是明确规定要“尽快修订重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项的相关规定”，这些改革无疑有利于改善传统的片面追求投入规模的民生性财政预算执行模式，统筹安排预算资金，从而避免资金使用的“碎片化”，但同时也使得“财政支出向民生领域倾斜”处于一种于法无据的尴尬境地。

2. 民生性财政预算执行重权力而轻权利

财政支出尤其是民生性财政支出是国家实现其管理职能，体现其存在正当性与合法性的重要体现 [5 ]。在民主社会，国家的财政活动必须受制于现行法律制度所确立的一系列制度规范，财政支出的结构、范围和程度必须回应权利诉求的紧迫性和权利实现对国家的依存度。特别是作为国家权力机关的人民代表大会，理应在国家预算活动中处于主导地位，这也是预算权力配置民主化的基本要求。但我国的预算实践表明，人民代表大会的无上权威似乎只是“理论中与形式上”的 [6 ]。政府主导型的财政支出模式过于强调为政者和相对人在施恩与受惠之间的道德关系，缺少对国家支出责任、受惠主体的权利以及支出程序等法治基本因素的考量，由此导致民生性财政预算“救人于水火”或“雪中送炭”的道德性优势掩盖了对于“救”或“送”背后的法定义务的关注 [7 ]。民生性财政支出也因此更易被政府部门或强势利益集团所控制，从而造成对公民财政权利的侵害 [8 ]。

3. 民生性财政预算执行重指标而轻实效

民生性财政预算的本质在于为社会提供更高质量和水平的均等化公共服务，切实保障和提高最广大人民群众的福祉，以实现面向社会公平的分配正义 [9 ]。但政府在民生性预算编制过程中往往重視一些指标性问题而忽视其执行绩效。虽然民生性财政预算的支出方式、支出目的、支出范围等均有所不同，无法以个人的主观感受作为评判标准而只能借助客观的指标，但如若过分注重这些数字指标则容易走向形式化的弊端，陷于对民生性财政支出的机械化认识。虽然我国《预算法》已明确要求财政支出要“讲求绩效”，并对“支出情况开展绩效评价”，《中央部门预算绩效目标管理办法》亦详细规定了绩效目标的设定、审核以及批复、调整和应用等内容。但民生性财政预算执行绩效评价结果的反馈与应用机制的有效衔接尚不健全，距离“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制尚有较大的差距。endprint

二、合理厘定民生性财政支出的优先次序

财政支出的本质在于对财政资金的选择与取舍。公共财政资金的稀缺性与支出需求的无限性决定了预算资金的分配必然导致“行动者之间、项目之间以及受益人之间的相互竞争” [10 ]。在政府主导型的财政支出模式下，公民基本权利的实现在很大程度上依赖于政府对稀缺公共财政资源的配置 [11 ]。因而需要从国家立法层面明确民生性财政支出的优先地位，严格控制其他支出尤其是行政管理支出的规模，使民生性财政预算真正谋民生之利，解民生之忧。

1. 民生性财政支出优先于其他财政支出

教育、卫生、文化、社会保障等支出是民生性财政支出的重要组成部分，但该支出在我国法律体系中始终处于隐而不显的状态，且无任何优先性可言。为此，有必要在预算法层面构建民生性财政支出优先支付制度，使得“财政支出向民生领域倾斜”真正有法可依。

（1）民生性财政支出优先安排

我国《预算法》第37条规定“在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出”，但对于何为“国家确定的重点支出”以及如何“优先安排”并无具体规定，地方政府在决定财政支出的科目、位序、数量以及支出比例等方面拥有较大的自由裁量权。为此，《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》提出要提高要优化财政支出结构，压缩一般性支出，“优先保障教育支出”；《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》也指出“地方各级人民政府要在财政预算安排中将保障性安居工程放在优先位置”；广东省更是明確将未确定具体使用方向的一般性转移支付资金按照有关民生保障支出、运转支出、协调发展支出的先后顺序安排使用，民生支出优先④。我国《预算法实施条例》的修订应将上述内容与理念纳入考量，重点对民生性财政支出优先权的具体行使进行规范，以更好地回应公民的基本诉求。

（2）民生性财政支出削减豁免

近年来我国经济下行趋势明显，国家财政收入增速减缓，地方各级政府都面临着巨大的财政可持续危机，在解决民生问题与促进经济增长之间应如何抉择成为摆在地方政府面前的一道难题。尽管李克强总理曾明确表示要削减政府开支以保障刚性的民生支出之需求 [12 ]，但还只是国家领导人的政治承诺。而美国的《平衡预算和紧急赤字控制法》在第253条规定，当预算赤字超过特定水平时自动对支出删减。当自动删减发生时，要求一半来自国防支出，另一半来自非国防支出。对于一些社会福利支出，如社会保险及贫穷补助则可以免于被删减的命运。为此，我国民生性财政预算可以借鉴其合理成分，从预算法角度对政府财政资金的减支尤其是民生性财政资金的减支做出必要的限制甚至是豁免。

2. 基本保障类民生性财政支出优先支付

民生性财政支出是典型的权利性支出，各级政府在编制财政预算时，必须优先确保这些事业发展所需的资金。但公共财政资金的稀缺性决定了民生性财政支出必须要理顺支出层次，适度而行。民生性财政资金要优先安排保障人民群众基本生存的领域，如扶贫支出、保障性安居工程支出、义务教育支出、医疗等基本保障领域，这不仅是财政支出“层级化”⑤的基本要求，更是“保障国民能过像人那样的生活，以在实际社会生活中确保人的尊严” [13 ]的物质基础。

当前，民生性财政资金尤其是基本保障类民生性财政支出资金被地方各级政府或部门侵占、挪用的现象屡见不鲜。虽然《财政专项扶贫资金管理办法》和《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》已对此做出了必要的限制，但位阶较低且相对分散，无法形成有效的威慑。而《广东省财政一般性转移支付资金管理办法》则将民生性财政支出划分为底线民生、基本民生和其他民生三类，其中，底线民生包括城乡最低生活保障、医疗救助等民生项目，且未安排使用方向的一般性转移支付资金要优先保障底线民生支出。《预算法实施条例》的修订可以借鉴我国现行地方实践中的经验，将民生性财政支出进行类型化规范，并依据支出的层次性，重点保证基本保障类民生性财政资金的需求。

三、构建民生性财政预算执行民意诉求表达机制

为保证公民最低经济条件的获取，国家必须安排部分财政收入以提供文化教育、社会保障和福利性收入的形式满足个人的基本需求，以必要的物质条件的提供来保证个人自由的社会发展机会 [14 ]。但是，国家在通过有关住宅、健康以及最低收入等方面的法律确保每一个人都具有符合人类尊严生活的物质条件的同时，也影响了个人自主性，有侵害法律自由原则之虞 [15 ]。财政支出的合法性不仅依赖于按照民主原则经由国家权力机关审议通过的制度保障，还依赖于财政支出过程中通过对话、讨论与沟通等形成的非制度化的“话语民主”⑥。如何将有序的公众参与纳入到预算执行过程中来，并在民生性财政预算执行过程中建立以“人民选择、人民决策、人民评判”为基础的民意诉求表达机制是当前《预算法实施条例》修订中迫切需要解决的问题。

1. 民生性财政预算执行参与权的法定化

只有在公众普遍参与的氛围中，才有可能实践民主所欲追求的负责、妥协、个体的自由发展、人类的平等等基本价值 [16 ]。将民众的民意诉求或主观偏好表达机制贯穿于民生性财政预算执行的全过程，增加民众的“话语权”将有利于人民群众表达自己对于民生性财政资金分配的意见，以此弥补行政主导型财政支出的不足。我国部分地区已有此类实践，如四川广安市在民生性财政支出中通过在各级政府网站上开设专门的电子版“民生菜单”，由人民群众通过“点单”的方式选择财政支出领域，以增强民生性财政预算执行的针对性与有效性 [17 ]。安徽合肥等地区则在民生性财政预算执行过程中提前倾听民众意愿，供民生之所需并广受好评。虽然我国《预算法》第45条已明确规定县乡政府在编制预算的时候要“听取选民和社会各界的意见”，试图以此破解民生性财政支出与需求脱节的难题。但这仅仅是从预算权力主体“义务性”的角度而不是从社会公众“权利性”的角度将公民的预算参与权利法定化。再加上《预算法》并未对适格的预算参与主体作出明确的限定，公民的预算参与过度依赖于地方政府的政治决断和改革胆识，由此也导致公民预算参与的空间狭小、参与激情不足。我国民生性财政预算执行的公民参与机制还处于探索与起步阶段，尚未制度化与规范化。因此《预算法实施条例》的修订应明确细化人民群众在民生性财政预算执行过程中的参与权，并着重解决参与主体、参与范围以及参与的效力等关键问题。endprint

2. 民生性财政预算执行参与的程序保障

虽然公民参与民生性财政预算执行已经有了《预算法》依据，部分地区亦早开“公民参与预算之先河”，但仅仅是作为一种“非决策性参与”在制度上进行了原则性的确认。由此，完善我国民生性财政预算执行公民参与的制度性保障就成为《预算法实施条例》修订的重点。

（1）增强民生性财政预算执行参与决策的公民影响力

财政分权体制下，中央和地方各级政府承担着不同的管理与服务职能。地方政府由于了解本地区居民的偏好，代表本地区居民的利益，因而能够更好地执行地方性经济政策和提供区域性公共产品 [18 ]。民生性财政预算主要涉及到与人民生活密切相关的医疗、住房、社会保障等领域，由此也决定了其公民参与的层次不能过高，而部分国家和地区的预算实践也证明了公民参与式预算主要存在于县、乡级政府。虽然我国《预算法》规定在县乡人民代表大会审查预算草案前要“听取选民和社会各界的意见”，但是应该“在什么时候、在多大频率上、以什么方式以及多大程度上”接纳公众的参与，也即所谓“公共参与的难题” [19 ]并没有明确的规定，而是留给地方政府自由裁量。再加上我国当前民生性财政预算的公民参与以协商性参与为主，较少赋予其支出决定权，由此导致公民的参与仅仅是“咨询”性质而非“决策”性质，在一定程度上公民参与仅仅起到“装饰品”的作用，公民和政府应如何分享预算权力（利）缺乏制度性保障。良好的民生性财政预算执行公民参与制度不仅体现在公众广泛、深入、实质地参与，更重要的是预算执行部门对参与活动作出主动、及时、全面地回应。为此，应在《预算法实施条例》中明确规定县乡人民代表大会举行会议审查预算草案前听取选民和社会各界的意见，并将该意见作为其财政决策的重要参考。

（2）强化民生性财政预算执行的信息公开

陽光是最好的“防腐剂”。美国《宪法》第1条明确规定一切公共财政资金收支的报告和账目应经常公开。我国《政府信息公开条例》将“扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况”作为县级以上各级人民政府及其部门应该重点公开的对象。《预算法》虽然也增加了公众参与预算与预算执行报告的相关条款，但仍局限于原则性的规定，缺乏实际的可操作性：首先，该规定主要是针对预算执行机关内部的预算执行制度报告，也即主要是各级政府部门及其所属单位向各级财政部门报告，各级财政部门向本级政府报告和各级政府向上级政府报告，对于报告的内容、期限以及方式都由相关政府部门规定。其次，预算执行情况缺乏公众监督。新《预算法》的一大亮点就是提高了预算的公开透明度，但是，在预算执行方面仅仅规定“对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开”。为进一步贯彻落实预算执行机关的预算报告制度，加强民众对于民生性财政支出预算执行的监督与反馈，《预算法实施条例》在修订的过程中亟须明确向公众报告的时间、方式和内容，完善预算执行的月报告、年中报告、年末报告以及长期报告等制度，定期披露相关信息，使政府的预算执行报告成为一项制度性的措施，增强预算法律关系中信息的均衡性，从而提高信息弱势方的利益保护能力 [20 ]。

四、强化民生性财政预算执行的绩效问责与财政激励

有效的制度既要通过惩罚机制将个人行为限定在合理界域之内，同时也要依靠激励机制来提供发展动力与合理预期，以实现激励与惩罚的合理均衡 [21 ]。构建民生性财政预算执行的财政诱导与激励机制，在强化预算执行违法行为责任追究的同时激发或鼓励预算执行机关主动追求年度预算所设定的绩效目标，实现由“事后追责”向“事前引导”是增强我国预算执行尤其是民生性财政预算执行的根本保证。

1. 增强民生性财政预算执行的绩效责任

民生性财政预算执行不仅要强调项目产出的数量与质量，更应该注重该产出的经济效益、社会效益以及环境效益。《俄罗斯联邦预算法典》第65条明确规定各级财政支出要建立在“最低国家社会政策标准、提供公共服务的财政费用标准以及最低预算保障计算的统一方法基础上”。我国《预算法》虽已经明确规定在预算的编制、执行过程中要“讲求绩效”，但无论在《预算法》还是在《财政违法行为处罚处分条例》中均缺乏追究预算执行绩效责任的规定。北京、河北等省份虽已出台了预算绩效问责相关规定，但追责是由仍停留在传统的财务责任层面，尚未上升到以“配置效率”和“运作效率”为主的管理责任，由此导致预算绩效问责制度空置，执行乏力。

根据权利与义务相统一的原则，如果政府的执行行为偏离了社会利益和公众利益，就应当追究有关责任人及行政长官的责任 [22 ]。为此，美国审计总署将预算绩效评价结果作为被评估部门负责人任免和奖惩的重要参考依据，新西兰、韩国等亦有类似的规定。纵观国内，部分地区在预算执行过程中也已开始尝试实行行政长官负责制，如《河北省预算绩效管理问责办法（试行）》第12条就明确规定对预算部门相关责任人实行绩效问责，问责形式包括告诫、通报批评、取消评优资格以及行政处分等不同形式。重庆市渝中区《关于全面推进财政预算绩效管理的决议》就把绩效目标完成情况纳入年度考核和干部任用考察；上海市松江区制定的《松江区预算绩效管理办法》也对预算绩效管理考核和绩效评价结果进行问责；中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《脱贫攻坚责任制实施办法》更是明确规定在脱贫攻坚工作中对于党政正职干部要做到“不脱贫不调整、不摘帽不调离”。这些地方法规及中央政策的先行实践经验，应当合理地吸收到《预算法实施条例》的修订之中。

2. 构建民生性财政预算执行的绩效引导与激励机制

针对行为的控制机制主要有两种，第一种是将有价值的东西作为奖励提供给服从者，另一种是给不服从者以惩罚 [23 ]。追究民生性财政预算执行的绩效责任固然可以提高预算执行的效力，但其本质上仍是一种被动的、事后性的惩罚机制。法律的主要作用不是惩罚或压制，而是为人类共处和为满足某些基本需要提供规范性安排 [24 ]。因此，需建立健全民生性财政预算执行的财政激励机制，充分调动和激发预算执行机关的积极性、主动性和创造性，以“内部化预算执行的外部成本，诱导预算执行机关选择社会最优的行为” [25 ]。我国《预算法》第32条规定各级政府应当“参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果”编制本年度预算。美国1993年《政府绩效与结果法案》也明确规定“通过提供更多有关实现法定目标、联邦项目支出相对效果和效率的客观信息，推进国会进行决策”。将绩效评价结果与下一年度预算资金安排挂钩，是增强民生性财政预算执行财政激励的重要手段，同时也是我国预算体制改革的题中之意。国务院、财政部等已出台了一系列增强财政预算绩效评价结果反馈与应用的规范性文件⑦，部分地方政府也从本地的财政实践出发进行了有益的探索，如《合肥市预算绩效管理考核问责暂行办法》就对预算管理工作较好，绩效评价结果为优的单位进行激励，并优先安排下一年度预算资金。2017年《国务院办公厅关于对2016年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以表扬激励的通报》更是对“财政预算执行、盘活财政存量资金、国库库款管理、推进财政资金统筹使用、预算公开等财政管理工作完成情况较好”部分市县直接给予1 000～2 000万的资金奖励。为此，我国《预算法实施条例》的修订，应引入民生性财政预算执行的财政激励政策，将预算绩效评价结果作为下一年度预算资金安排的重要指标之一，同时预算资金要向绩效评价较好的领域或项目倾斜，或者给予相关责任人适当的奖励，实现由“惩治法治观向励治法治观” [26 ]的转变。endprint