当前信访问题存在的原因分析

王艳秋

摘要：信访问题是影响社会稳定的重要因素。从现实情况看，信访问题的产生和存在具有一定的复杂性。当前信访问题存在的主要因素：体制机制因素、工作作风和政策性因素、老百姓的心理因素、社会改革因素。

关键词：信访问题；社会稳定；主要因素

当前，信访问题是影响社会稳定的重要因素。从现实情况看，信访问题的产生和存在具有一定的复杂性，相当一部分信访矛盾和问题是由错综复杂的因素造成的，其中既有改革深化、经济发展过程中产生的新矛盾，也有历史遗留 的老问题；既有体制性的障碍，也有利益上的纷争；既有客观原因，也有人为因素。有些是跨地区、跨部门、跨行业的信访问题，还有一些是多年累积下来的疑难复杂信访案件，少数信访老户固执已见，始终坚持自己缺乏任何依据、甚至毫无道理的过高要求，并选择重要敏感时期越级上访、越级非正常上访。总体归纳起来有这样几大因素：

一、体制机制因素

一是信访机构设置存在缺陷，难以从源头上有效解决群众信访问题。从县级设置来看，现行信访部门多而杂，在纪委、人大、公安等部门均设有信访室，而专门的信访工作部门（信访局）只有催办权、没有查办权；从各乡镇设置来看，各个乡镇均未设置专门的信访机构，基层政府的社会控制力、号召力、凝聚力和说服教育作用薄弱，化解矛盾、调处纠纷功能明显不足；从村级来看，由于村（社区）两委占有的政策资源有限，难以及时有效地解决与群众生产生活息息相关的各种困难和问题。

二是信访救助体系不够健全。近年来，国家、省、市、县都不断加大社会保障的投入力度，不断提高低保、养老、医保、社保以及因城镇建设、煤矿开采引发为解决征地、拆迁、移民后期扶持标准，但由于筹资渠道单一，社会救助力量薄弱，救助、保障标准与物价指数相比，总体上偏低，仅体现一种人文关怀，无法使救助对象生活得以真正改善。缺乏专门的信访救助体系，难以发挥应有的救助效应。目前，各种社会保障和救助政策均分布在政府各部门，由于缺乏专门的信访救助机制和扶助机制，难以实现全面整合，集中利用，同时这些救助资源以什么原则和规定对信访困难户实施救助，没有明确规定，存在很大的随意性和不稳定性。同时社会救助保障标准偏低，民生问题上访难以解决在源头。

三是信访秩序维护机制不够全面。一是劝返机制不科学。按照《中华人民共和国游行示威法》、《治安管理处罚法》、《信访条例》等相关规定，信访人违法行为理应受到处罚，但对信访过程中存在的缠访、重访、群体访、越级访的一些行为没有进行明确的定性。从我市近些年赴省、进京非正常上访情况来看，上访者反映的合理诉求均已按照相关法律法规进行了调处，但多数上访人因未能满足个人要求而多次上访，有些行为已经触犯了法律的规定。二是对一些违法的信访行为打击不力。根据《信访条例》规定，上访一般不超过5人，《游行示威法》规定，未经批准，严禁在公共场所、国家机关游行、示威、静坐。但在实际信访工作中，难以对这些行为进行有效打击，一旦发生，公安干警赶赴现场也多是充当观察员、劝说员，一些非正常越级上访行为发生后，各级政府也都以劝返工作为主，致使基层在信访事件调处过程中长期处于夹缝中生存，虽然感到委屈也难以硬气。同时为防止信访人越级上访、非正常上访，基层往往迫于压力，采取超常规手段，导致正常的信访程序变了“味”。

二、工作作风和政策性因素

一些基层政府和部门在工作作风上存在一些不作为或不负责任的问题。一是责任主体消失，当初的领导已经不在位者调走，现任领导对过去发生的事情不清楚、不了解，因故推脱责任，老百姓找不到承办人和责任人，给解决问题带来一定的难度；二是一部分乡镇和部门在一些实际工作存在事前许诺、事中办理、事后结果不相一致的情况，引起上访；三是一些执纪执法部门在处理案件时存在性质相同的两个案件处理结果不一致，在自由裁量权中存在畸轻畸重而引发上访；四是在部分乡镇和部门面对一些疑难工作或疑难信访问题存在怕作为、不作为、乱作为的现象，或在解决具体信访问题中重视不够、方法不对、化解不到位，使一些矛盾纠纷“由小拖大、由大拖难、由难拖乱”。

由于政策的不完善而引发的信访问题。有的政策制定时从一个领域、一个角度看是合理的、可行的，但出台时未考虑左邻右舍的关系；有的政策在当时情况下是合情合理的，但是隨着社会的快速发展以及物价水平的不断提高，相比之下原出台的相关政策又处于低谷。如，松山镇的农民拿几年前被征得土地的补偿标准与现在征地补偿标准进行比较，认为自己吃亏了，不合理，多次组织上访，要求政府追补以前的补偿款。政策的可操作性不够。有的政策制定时界定的原则范围弹性过大、钢性不足，在实施中引起攀比，带来新的矛盾问题。政策资源整合不足、各自为阵，有的甚至相互矛盾，没有形成很好的互补效益，出现 “惠民不安民”、“讲权利不讲义务”等不正常的政策舆论导向。

三、老百姓的心理因素

合理诉求与无理诉求相互交织。应该说，群众反映的问题80%是合理的，也是基层政府完全有能力给予解决的问题。但不可否认也有一些群众为了达到自己的诉求目的对于法律渠道民间渠道能够正常解决的事情动不动就上访，甚至无理取闹，增加了调处的难度。

一是信“上”不信“下”。有些群众有问题不找基层政府和具体部门，认为只要越级上访，就能给基层政府施压，就能解决自己的要求。从我市反映的情况看，每年基层能够解决的信访案件占8%左右。

二是信“多”不信“少”。有些群众认为不论反映什么问题，人多就是政策，人多问题就能解决。在群体上访中，往往组织严密、准备工作充分、分工明确，组织群众集体上访。我们锦州市的信访案件中超过20人的群体访的信访比例占到所有信访案件的40%以上。

三是信“闹”不信“理”。不管有理无理，先闹再说，认为“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”；一些群众存在法不责众的心理，认为只要是上访怎么干也不犯法，政府也不会把他们怎么样，甚至认为自己有过激的信访行为也是情理之中的事。

四是信“访”不信“法”。既使是典型的涉法问题，也不走法律诉讼程序，不找有关职能部门，而是邀请亲朋好友聚集上访。《信访条例》第14条规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出，如果向行政机关提出，行政机关将不予受理。”但长期以来，群众 “信访不信法”的观念一直难以转变，明知用法律途径能够解决的问题，却偏偏选择了信访的手段。认为信访成本少、实惠多，普遍热衷于信访来解决实际问题。据统计，我们锦州信访案件中能够通过法律途径解决的占50%以上。

四、社会改革因素

信访问题的产生和存在是与经济社会发展阶段密切相关的，是社会急速变革和转型过程中不可避免产生的一种社会现象，随着改革开放和经济建设的不断推进，引发了利益格局的调整，加之一些历史因素，各种具体的利益冲突成为了信访问题的导火线。归纳起来主要有四类：

因原计划经济时期的政策体制与现阶段政策体制的变化直接影响个人具体利益而引发的信访；因原社会管理机制不健全、法制不完善而遗留下来的权属不清、界限不明、档案不全的利益纠纷；因原国有企业的亏损、破产、改制而搁浅的信访问题。

现阶段要从根本上彻底消除信访矛盾和问题也是不切实际的。可以断定，信访问题将会不断产生并长期存在，老问题解决了，还会出现新情况、新问题。信访工作是一个不断解决问题、化解矛盾的过程，这项工作只有起点没有终点，决不可能一劳永逸。endprint