文明与立法

屈一平

围绕“精准立法促进社会文明”这一主题，民革中央主席万鄂湘率队，历时一年先后赴12个省份实地调研，最终形成《关于精准立法促进社会文明的建议》。

近日，一则“两名中国游客在德国行纳粹礼被抓”的新闻广为流传。随着生活水平的提升和签证的便利化，中国游客出境旅游越来越方便，在给当地带来巨大经济效益的同时，在埃及神庙刻字、罗浮宫喷泉里洗脚等不文明行为也一次次挑战着民众的神经。

公共场合骂脏话、直接吐痰入垃圾桶、集体闯红灯……比出游时的不文明行为更不堪的是，国内随处可见的不文明行为，令五千年历史的文明古国，面临文明考验。

道德谴责、舆论批评、媒体曝光……多年来种种手段维护文明显得力不从心，那么，如何让实施不文明行为的人付出应有的代价，尝到“痛”的滋味？

记者了解到，在香港，根据《定额罚款（公众地方洁净罪行）条例》规定，公共场合骂脏话最高罚2000港元、坐监10天。而在新加坡，这一行为将面临更严厉的惩罚：鞭刑。

距离香港仅600公里外的厦门，也即将出台一部文明法规，与之前其他城市的《文明条例》不同的是，此次给文明立法，具有很强的操作性，综合治理性和严厉程度开创中国文明立法先河。

不为人知的是，这背后，有着一份非常详细的“文明立法”菜单——《中华人民共和国社会文明促进条例（示范文本）》，这份中国文明立法的“宝典”，由民革中央联合中国人民大学起草，以期为国家和地方立法部门提供借鉴参考。厦门、贵州等地正在制定过程中的社会文明法规即参考了该示范文本。

“精准立法促进社会文明”是民革中央2016年的一项调研课题。围绕这一主题，民革中央主席万鄂湘率队，历时一年先后赴12个省份实地调研，最终形成《关于精准立法促进社会文明的建议》（以下简称《建议》）。

在全国政协十二届五次会议上，作为以社会法制为参政议政重点领域之一的参政党，民革中央以《精准立法促进社会文明》为题，提出重磅建言。

这份报告，回答了文明的道德与法律争议的问题，回答了有没有必要性立法的问题，回答了在中国，统一的文明立法有没有可能的问题，也回答了文明立法如何执行的问题。

很快，民革的调研报告得到中央政治局五位常委的批示。

8月15日，民革中央调研部部长付悦余接受《人民周刊》独家专访。他表示，文明的立法，是一个从激励到处罚的综合治理体系。“如果立法，最后得不到执行，就不如不立。”他一再强调，“社会文明是个大课题，事关长远，不仅包括立法，也包括公民道德的提升、社会经济的发展等多个方面，需要综合推动，长时间努力，才能让中国社会文明迈向更高的水平。”

初心

2016年，中国出境游客数达到了空前的1.22亿人次，蝉联全球出境旅游人次的世界冠军。与此同时，一些不文明的形象报道屡见报端：公共场所大声喧哗、闯红灯、随地吐痰等等行为，令国人担忧。

“除了经济社会发展水平、传统习俗、城乡差异等多方面因素，行为规范刚性缺失、立法不够精准，是社会不文明行为屡禁不止的重要原因之一。”民革中央调研组给出了这样的基本判断。

在这一背景下，民革中央充分发挥在社会法制领域的参政议政优势，从法治德治相结合和促进国家治理能力现代化的视角，启动了“精准立法促进社会文明”调研。

围绕“精准立法促进社会文明”主题，民革中央主席万鄂湘率队，历时一年，先后赴四川、陕西、山西、吉林、湖北、河南、安徽、山东、湖南、江西、福建、上海等12个省份实地调研。

调研大体分为两个阶段：第一阶段从选题提出到2016年9月，调研组先后赴陕西、山西、四川、上海、吉林等地开展调研，在此基础上提交的《关于精准立法促进社会文明的建议》，得到四位中共中央政治局常委重要批示。从10月开始，为落实批示精神，民革中央又先后赶赴湖北、河南、安徽、山东、湖南、江西、福建等地，进行第二阶段调研。

10月11日，民革中央第二阶段调研启程当天，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议审议通过了《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，这与民革中央此前建议有颇多契合之处，也让调研组一行备受鼓舞。

然而，现实是，中国并没有一部成熟的社会文明条例。如何制定一部可操作性强的精准立法？

付悦余说，“民革中央主席万鄂湘提出，要从比较法的角度研究社会文明程度高、公民素质高的国家、地区，了解他们有什么成功的经验。”国际上也普遍认为，新加坡、日本、香港等国家和地区的社会文明程度较高，得益于其较高的法治水平。

经过半年多的实地调研，民革中央调研组发现，在社会文明立法方面，我国还与其他国家存在较大差距：文明立法比较模糊，没有专门立法；立法的可操作性不强；屡次违反的惩罚性措施不够有力。

争议

“道德的归道德，法律的归法律”“文明立法有必要吗？”“中国这么大，统一的文明立法可不可能？——在中国，文明立法，一直以来都面临争议。

焦点一：

道德如何归法律约束

民革中央主席万鄂湘表示，道德和法律不可混为一谈，但也不可割裂对立地看待两者关系。民革中央认为，现代社会中，法律维护道德和社会风气的作用非常明显。正如习近平总书记所说，以法治承载道德理念，道德才有可靠制度支撑。法律是底线的道德，也是道德的保障。

《团结报》以酒驾、醉驾为例指出，酒驾醉驾危害众人皆知，政府社会宣传多年，但却屢禁不止。“醉驾入刑”后，不仅治理效果立竿见影，而且转变了人们的出行方式和生活观念，“喝酒不开车，开车不喝酒”成为新的酒文化。

焦点二：

法律对文明的制约范围如何界定

“公共领域的不文明行为，需要约束。”付悦余告诉记者，国外在文明立法方面的分类种类很多，此次调研立法，就主要定义为公共领域的不文明行为，“比如你在家随地吐痰，我们就不管这些，我们主要加强在公共领域的管理，你在公共场所吐痰，就不行。”endprint

焦点三：

中国需要一部统一的文明立法吗

民革中央的报告建议，在一些大中城市、省会城市、旅游城市先试点运行。“全国一下子推行，当前还不现实，可以在文明治理需求迫切的人口聚集地先推广起来。”付悦余说。

焦点四：

文明立法，如何执行

付悦余表示，这也是民革中央研究的重点之一，民革中央从激励到处罚以及综合治理的体系进行了通盘考量。“现在特别注重条例的可操作性，如果制定条例，最后得不到执行，就不如不制定。”

自2013年，深圳颁布实施中国首部文明行为促进条例——《深圳经济特区文明行为促进条例》以来，杭州、武汉、青岛、乌鲁木齐等地也相继颁布实施了文明行为促进条例。但一些条文规章科学性、民主性、可操作性不足。

调研组调研结果显示，目前，我国已经有深圳、武汉、杭州等多个城市颁布实施《文明行为促进条例》，取得积极效果，“但有一些还停留在倡导性、劝导性、禁止性内容，对处罚力度和法律后果的规定比较薄弱，仍是没有“牙齿”的法律，在一定程度上，也影响了法律实施的效果。”付悦余说。

“社會文明条例能否执行是个大问题，我们和专家也反复论证。”付悦余告诉记者，民革中央的调研非常细致全面，对于立法的建议也十分具体，例如闯红灯，违法了怎么执行？警察不可能天天罚款，现在有高科技，通过人脸识别，对于屡教不改的，前期可以通知所在单位、一定范围内曝光，先礼后兵，最后才上升到刚性的法律手段，是一个综合治理的过程。

精准

2017年4月，经党中央批准，中央精神文明建设指导委员会印发了《关于深化群众性精神文明创建活动的指导意见》（以下简称《意见》），将“坚持依法治国与以德治国相结合，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰”作为深化群众性精神文明创建活动的重要原则之一。

精神文明建设需要法律护佑，是精神文明建设的实际需要，也是时代赋予精神文明建设的要求。

民革中央调研发现，目前中国在精神文明的法治建设，尤其是精准立法方面还存在一些不足，主要体现在三个方面：一是较多强调法治政府的概念，对公民、企事业单位、社会团体的社会文明法治建设强调不够；二是关于社会文明的地方法规不够精准，设区的市运用地方立法权推动法治社会建设的水平有待提高，特别是地方法规的科学性、可操作性不足，“法不责众”现象时有发生；三是以法治促进社会文明、法治与德治相结合的实招不多，缺乏更多类如“酒驾入刑”这样警示鲜明的好办法。

民革中央建议，应充分发挥设区的市的地方立法权作用，引导公民、企事业单位、社会团体等社会力量积极参与社会文明方面的立法及执法工作，大力促进社会文明加速发展。

民革中央还建议，在将公民社会行为文明规范纳入法治轨道的同时，进一步通过立法规范法人和其他社会组织的诚信行为。同时，鼓励公众参与有关社会文明方面的执法监督也颇为重要，例如让公民通过“随手拍”参与执法监督，形成法治政府与公众之间的良性互动。

今年上半年，民革中央联合中国人民大学等方面为社会文明立法制定出《中华人民共和国社会文明促进条例（示范文本）》。

示范文本分为总则和分则两个编目共180条。总则包括立法目的和基本原则，主管机关、部门及职责，执法机制和程序，监督和救济，救济与执行等内容，分则包括公民个人的文明行为、家庭文明、社会文明、国家机关及其工作人员的文明规范等内容。

就在记者发稿前，8月17日从贵州省人大常委会举行的新闻发布会上传来消息，中国第一家省级层面的文明行为地方性法规《贵州省文明行为促进条例》出台，该《条例》也是贵州省第一部文明行为条例。而此条例正是在借鉴和参考了民革中央的《精准立法促进社会文明》调研报告和《中华人民共和国社会文明促进条例（示范文本）》而出，贯彻中央精神、运用法治思维和法治方式推进精神文明建设的地方探索已经拉开帷幕。

一部良法，胜过千言万语的说教；一套好的机制，胜过无数次运动式的治理。民革中央认为，把社会文明建设纳入法治轨道，可以充分发挥法治对社会文明的引领作用，是对“文明”的最好呵护，同时也是把社会主义核心价值观融入法治建设、运用法治手段解决道德领域突出问题的具体举措。endprint