财政收支紧平衡如何应对

司彤

近年，北京市财政收入增长延续放缓趋势，2015、2016年增长由正转负，明显低于“十一五”时期30%以上的平均增速。经济面临的外部环境仍有较大不确定性，经济增长内生动力不足，“营改增”扩围等财税改革深入推进，增值税税率减并档等进一步减税降费因素持续存在，实施土地减量规划，极大减少政府性基金收入，预计财政收入增长仍将延续放缓态势。财政增收压力与财政支出刚性带来的财政收支矛盾凸显，而涵养经济内生增长动力，增强经济发展后劲，有利于未来财政增收，当然，也迫切需要提高财政支出有效性，以持续发挥财政资金在经济增长与结构转型中的引导作用。

财政收入增长面临较大压力

北京市经济增长放缓，多项财税改革持续推进，进一步落实对各类主体的减税降费政策，实施土地减量规划等，都会影响财政增收能力，导致全市财政收入增长面临较大压力。

经济下行压力不减，支撑财政收入增长的动力不足。北京市经济增长处于“换档期”，经济增速有所回落，从2010年之前10%以上的增长下滑至2016年6.7%的增长。2017年一季度实现6.9%增长多与周期性因素有关，在需求未见明显改善情况下，经济下行压力依然较大。这在很大程度上导致财政收入增长乏力。

多项财税改革举措减少了地方财政收入。北京自2012年9月开始试点“营改增”，到2016年5月“营改增”扩围，仅此一项改革就导致一般公共预算收入统计口径调整前后相差10.7个百分点。实施《疏解非首都功能产业的税收支持政策（试行）》，对被疏解企业提供增值税、营业税、所得税等多项税收优惠政策，进一步影响税收收入增长。

减税降费等因素较多影响财政收入增长。进一步减轻各类税收主体税收负担，贯彻实施增值税率减并档政策，扩大对于小型微利企业、科技型中小企业、创投企业的税收优惠，个人所得税税前扣除商业健康保险支出，延迟推行资管产品增值税政策；持续深化“放管服”改革，取消77项行政审批事项，降低社会保险费率，减轻企业负担50亿元，各类政策性减收因素叠加，直接减少北京地方财政收入，给地方财政增收带来较大压力。

土地减量规划的实施拉低政府性基金收入。近年北京市逐渐转变原有的城市发展理念，向更加突出首都功能的城市精细化发展模式转变，严格控制建设用地总量，实施土地减量规划，国有建设用地计划供应面积持续下滑，由2010年的6400公顷下降至2017年的3900公顷，实际供地往往不能完成全年计划，导致国有土地使用权收入增长转负，拉低政府性基金收入。

未来财政收入增长仍将放缓

随着经济不断放缓，北京市财政收入增长也持续放缓，“十一五”时期（2006-2010年）、“十二五”时期（2011-2015年）财政收入平均增长31.2%、13%，2016年更是放缓至近年较低的负增长水平。未来货币政策将延续稳中趋紧，北京市实体经济终端需求依然乏力，严格的房地产调控政策将进一步发挥作用，经济放缓态势仍将延续，将进一步导致财政收入放缓。

从财政收入构成看，北京市一般公共预算收入持续波动放缓，“十一五”时期、“十二五”时期平均增长20.9%、15.1%，2016年增长7.5%，是2013年以来同期最低水平。土地供应下降背景下，占比两成多的政府性基金收入大幅下滑。2016年，北京市政府性基金收入1316.5亿元，同比下降35.1%，连续第二年负增长，未来北京市将落实新的城市总体规划，推动新增建设用地供应与减量腾退用地挂钩，国有土地使用权出让收入将继续减少，政府性基金收入将延续回落态势。

从一般公共预算收入看，税收收入是一般公共预算收入的主体，占比90%左右，2016年，北京市国税与地税税收收入增长大幅下降至4.4%，延续2011年以来的放缓态势。考虑“营改增”政策影响，合并计算的增值税与营业税（占比四成以上）同比下降5.4%，是2010年以来首次出现负增长；占比两成多的企业所得税同比增长6.9%，延续2011年以来的波动放缓态势；占比一成左右的个人所得税同比增长19.5%，保持较为平稳增长态势。未来，工业终端需求依然乏力，近半年来的库存周期上升期将转入下降期，信贷投放规模收缩将下拉金融业增长，房地产调控政策效果显现，房地产及相关产业将回落，功能疏解、转型升级和环境优化的多重影响将持续影响流通服务业，工业与服务业见顶回落，将持续影响主要税种税收收入，预计主要税种将延续放缓态势。

财政收支处于“紧平衡”状态

北京市财政资金用于满足国家法律规定及重点领域的刚性支出占比80%以上，可用于支持重大公共项目建设的资金及本级政府自由支配的资金有限，与我国主要大城市相比，特别是落实保障非首都功能有序疏解，促进京津冀协同发展，加强城市精细化管理等颇具北京特色的重大举措过程中，迫切需要财政资金的充分支持。

从市级财政支出结构看，北京市财政支出的刚性需求较多，收支平衡难度很大，財政收支持续处于“紧平衡”状态。据公开支出项目统计，教育、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生、公共安全占比较大，近七年来，上述各项占比基本为15%、5%、11%、6%和7%，五项合计占比为45%左右，再加上北京市财政资金需部分用来满足首都政治功能支出，因此北京市刚性支出合计占比达到80%以上。未来，北京市需要财政在围绕京津冀协同发展、首都生态环境建设、城市精细化管理等特色领域提供支持；继续在提升公共服务水平、保障民生等重点领域，增加对保障性住房、社会保障和就业、教育、卫生、科技、文化事业的投入；进一步探索引用产业基金、PPP等方式推动经济结构调整，培育“高精尖”产业，支持科技自主创新和节能减排等。

从京沪比较看，上海市财政收入平稳较快增长，2016年实现16.1%的增长，较2015年提高2.8个百分点，延续自2011年以来的上涨态势。这既得益于上海市经济发展质量和效益的提高，三大产业均衡平稳增长，及全市开始享受到前期改革和完善城市功能投入所释放的红利，如自由贸易区先行先试的改革红利，“营改增”改革中享受较多中央返还收入等，又得益于上海市相对较低的刚性支出水平，用于教育、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生、公共安全的占比合计32%左右，明显低于北京刚性支出水平，这为上海市政府留出较多可自由支配财政资金。

发挥财政资金长期使用效率

未来，着眼发挥财政资金的长期使用效率，将更有利于引导经济发展，这就需要积极培育税源增长点，增强未来财政增收能力，还需要提高财政支出的有效性，既要积极贯彻国家关于财税体制改革的有关政策，加强预算管理，稳步有序推进地方政府债务置换，规范地方政府债券发行，又要提高财政资金使用效率，加快PPP项目落地进程，灵活运用产业引导基金，充分发挥财政资金放大效应，提高社会资本参与公共设施建设积极性。

培育税源增长点，为未来财政增收提供支撑。加快产业结构升级，积极培育“高精尖”产业发展壮大。尽快推动北京市科研项目和经费管理28条新政落地生效，落实高新技术企业税收优惠等财税政策，运用基金等市场化方式促进科技企业发展壮大，吸引更多高端制造业落户北京。加快发展现代服务业、生产性服务业，鼓励科技金融、绿色金融等新型金融业态发展。

提高财政支出的有效性。首先，保障财政资金使用有效性，遵循量入为出的原则，合理安排财政支出总体规模，围绕京津冀协同发展、创新驱动发展、首都生态环境建设、城市治理、提升公共服务水平等重点领域统筹安排财政资金。

其次，盘活财政资金存量，提高财政资金使用效率。加强对闲置财政资金的管理，对没有严格按照进度执行的预算支出资金，对预算执行进度缓慢形成较多结余资金的项目，及时调入一般公共预算，用于满足其他支出项目需求。

最后，充分发挥财政资金的放大效应，在首都发展拥有迫切需求的领域加快政府与社会资本对接，利用PPP项目带动社会资金和政府融资基金的对接，充分发挥政府引导基金的杠杆作用，促进社会资本和投资机构参与北京市重点项目建设。

（作者单位：北京市经济信息中心经济研究部）endprint