垃圾分类 走到拐点

李雪

按下“厨余垃圾”桶旁的呼叫器，经过检查分类无误后，居民将厨余垃圾投入到密闭的垃圾桶，然后将装垃圾的塑料袋投入“其他垃圾”桶。目前，在崇文门外街道崇文门东大街社区，这样的垃圾分类情景每天都在上演着。

记者在这个社区里看到，与常见的塑料分类垃圾桶不同，社区里每隔不远处就摆着一排不锈钢垃圾桶——一体式，三个投放口，分为“可回收物”、“厨余垃圾”和“其他垃圾”。

在垃圾桶旁边，有专人做垃圾分类指导员，对附近小区居民投放垃圾进行引导：菜帮菜叶、剩菜剩饭倒入厨余垃圾桶；纸类、塑料、玻璃、金属属于可回收物；食品袋、保鲜膜等需要投入到“其他垃圾”桶。据这里的垃圾分类指导员告诉记者，分类投放后的垃圾将用专车分开运输，厨余垃圾每天都要清理。

目前，除了崇东、崇西社区，在北京朝阳区双花园南里一区、劲松中社区五区、惠新北里社区等多个居民小区里，都开展垃圾分类试点工作，并取得了一定成效。

据市城市管理委固废处处长冯向鹏此前接受媒体采访时介绍，从今年开始，每个区至少有一个街道，其他街道至少有一个社区，普遍开展“垃圾分类示范片区”的创建工作。通过示范片区，不断扩大垃圾分类的覆盖范围。

今年3月，国家发改委、住建部发布了《生活垃圾分类制度实施方案》，要求北京等全國46个城市先行在相关主体范围内实施生活垃圾强制分类，这些城市要在2017年底前制定出台办法，细化垃圾分类类别、品种、投放、收运、处置等方面要求。

据了解，北京市的《关于进一步推进本市垃圾分类的实施意见》目前已经编制完成，待市政府审批后，将于近期发布实施。计划到2020年，可回收物、厨余垃圾和其他垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理体系基本形成；市民分类投放习惯初步养成；对于可推行垃圾分类的区域，分类收集、运输、处理覆盖率要达到100%。

在北京已经开展了多年的生活垃圾分类，即将走入拐点，进入一个新的阶段。

垃圾分类势在必行

垃圾分类，就是指按一定规定或标准将垃圾分类储存、分类投放和分类搬运等一系列活动的总称。分类的目的就是为了将废弃物分流处理，厨余垃圾可以运到生活垃圾堆肥厂或餐厨垃圾处理厂进行生化处理，生产肥料产品并被用户使用；可回收物进入再生资源回收网络体系回收加工再利用，生产出可再生原料或产品，进入市场；其他垃圾则进行焚烧或填埋处理。

通过垃圾分类，可以减少垃圾的填埋量和焚烧量，从而节约土地资源，避免或减少填埋或焚烧所产生的环境污染。因此，垃圾分类具有生态、社会、经济三方面的效益。

从1996年“西城区大乘巷社区率先推动以废品回收为主要内容的垃圾分类”算起，北京市垃圾分类工作已经持续了20余年。

2000年，住建部确定北京等8座城市试点垃圾分类，开始“可回收”、“不可回收”两分法的推广。同年，北京申奥成功，使得“垃圾分类”进入政府主导层面。

2011年，北京市发布《北京市生活垃圾管理条例》。确立垃圾分类工作基本原则：“全程管理、系统衔接、科学分类、适应处理”。

2010年至2016年期间，北京市在3759个小区开展了垃圾分类示范，覆盖到80%的小区，覆盖人口800万人以上。配置分类垃圾桶400多万套，社区分类投放站5万余个，厨余垃圾专用运输车辆1100余辆。

2015年，东城区、房山区被住建部等五部委评为全国垃圾分类首批示范城（区）。

应该说，北京市开展20余年的垃圾分类取得了不少进展，但是，目前仍然存在很多问题。

很多北京市民都有这样的感受，自己在家将分类好了的垃圾投入到分类垃圾桶中，市政的环卫垃圾车来了，却将垃圾全部都混装进一个车里。这大大挫伤了市民垃圾分类的积极性。而从分运、分类处理的角度来看，如果在源头分类环节有的市民分类，而有的市民没有分类，也达不到分类装车、分类处理的要求。因此可以看出，从前端的分类储存、投放，到分类转运、分类处理，垃圾分类是一环紧扣一环的，哪一个环节“掉链子”都不行。

目前，北京市的城市垃圾分类回收处理系统的建设并不完善。据中国人民大学环境学院教授、博士生导师宋国君告诉记者，由于没有切实进行垃圾分类，北京目前基本所有生活垃圾都作为“其他垃圾”，进行填埋或焚烧处理。

与此同时，城市垃圾的产生量已经越来越大，从2005 到2014 年，北京市城市生活垃圾年清运量从454.6万吨增长至733.8 万吨。北京面临的垃圾问题已经越来越严峻，这其中，既有市民消费增长的原因，也有网络购物、外卖、快递等新兴产业的发展带来了更多包装废弃物的缘由。

如果实现源头分类、厨余单独处理、可回收物资源回收利用，垃圾减量空间是非常大的。比照与内地生活习惯相似的中国台湾省生活垃圾管理经验，在经历了“填埋为主”、“焚烧为主、填埋为辅”、“资源回收”、“零废弃”4个政策阶段之后，台湾人均生活垃圾日清运量从1kg 以上降低至0.3kg 以下，焚烧量从最高点降低50%以上。据估算，如果实施分类减量，能够使得北京市生活垃圾管理社会成本从2015年的42.2亿元降低至15.3亿元，降低36%。

切实有效的生活垃圾分类管理体系建设，对于北京这座城市来说，是势在必行的事情。

循序渐进，奖励引导

为切实推动生活垃圾分类，今年3月，国家发展改革委、住建部发布了《生活垃圾分类制度实施方案》（以下简称《方案》），《方案》在总结此前试点工作经验教训的基础上，提出了“政府推动，全民参与；因地制宜，循序渐进；完善机制，创新发展；协同推进，有效衔接”的基本原则。

《方案》首先明确政府在生活垃圾分类制度推进过程中必须发挥主导作用。省级人民政府和国务院有关部门应对生活垃圾分类工作加强指导；各城市人民政府应承担起主体责任，完善相关法规，加大资金支持，强化监督检查；责任明确的公共机构和企事业单位也应做好带头示范，推动全社会参与生活垃圾分类。endprint

其次，《方案》提出要循序渐进推进生活垃圾分类。之所以要循序渐进，是由于生活垃圾分类涉及社会生活方方面面，不可能一蹴而就。从可操作的角度出发，《方案》提出强制分类和引导分类同时开展的总体思路，在部分具备条件的区域对公共机构和企事业单位先行实施强制分类，对于城镇居民，在目前法律法规尚不健全的情况下仍以引导分類为主。

“部分具备条件的区域”包括北京在内的46个城市，在2020年底前，要先行实施生活垃圾强制分类。这些城市的党政机关，学校、科研、文化、出版、广播电视等事业单位，协会、学会、联合会等社团组织，车站、机场、码头、体育场馆、演出场馆等公共场所管理单位及宾馆、饭店、购物中心、超市、农贸市场、商铺、商用写字楼等企业负责对其产生的生活垃圾进行强制分类。

生活垃圾强制分类为何从城市开始，并从机关单位、公共场所以及宾馆饭店等入手？作为一项系统工程，垃圾分类需要循序渐进。从更具有可操作性的主体做突破口，能够起到很好的示范效应，从而引导居民养成主动分类的习惯。

从发达国家垃圾分类的经验来看，推进生活垃圾分类必须提高公众参与度，使垃圾分类理念深入人心，成为人们的自觉行为。《方案》要求开展多种形式的环保宣传、强化国民教育，引导公众从身边做起、从点滴做起。同时通过建设生活垃圾分类示范教育基地、开展垃圾分类收集专业知识和技能培训、建立垃圾分类督导员及志愿者队伍等措施，形成良好的全民参与氛围，确保工作有效推进。

居民形成分类习惯是个长期的过程，除了加强宣传教育，对居民个人要采取激励和约束相结合的措施。《方案》提出：一是城市人民政府可结合实际制定居民生活垃圾分类指南，引导居民自觉、科学地开展生活垃圾分类。二是此前已制定地方性法规、对居民生活垃圾分类提出强制要求的，仍按原规定继续实施。三是在实施生活垃圾强制分类的城市选择不同类型的社区，开展居民生活垃圾强制分类示范试点，并根据试点情况完善地方性法规，逐步扩大强制分类实施范围。四是引导居民单独投放有害垃圾，分类投放其他生活垃圾，结合本地实际尽可能干湿分类、深入分类。

垃圾分类要在奖励引导的体制机制上下功夫，谁分了就给相应的好处，各个小区要创造好办法。在记者探访的崇外街道崇东社区，这里一方面有引导员对居民投放垃圾进行引导，此外，对于厨余垃圾的分类投放，采用积分鼓励的形式。

投放前，社区居民按下厨余垃圾投放口旁的按钮呼叫指导员，指导员会对厨余垃圾进行称重，计算积分之后，在手机端APP上给居民的账户进行积分，积分达到一定数量可以兑换相应的粮油用品。这种结合了人工引导和智能积分的系统，让垃圾分类的居民参与度和精准度大大提升。据统计，从今年5月崇外街道崇东、崇西社区开展分类以来，截至7月底，两个社区产生的厨余垃圾分出收集量由原来的每月0公斤，上升到月39333公斤，精准率和收集率显著提升。社区居民垃圾分类知晓率也大大提升。

除了崇东社区，目前在北京其他试点小区里，主要也是通过积分奖励、商品兑换、增值服务等鼓励方式，激发居民的分类积极性，培养分类意识。

产生者买单

不过，光有奖励措施还不够。过去，垃圾分类推进艰难，原因之一就是居民的生活习惯问题。既没有严苛的处罚，也没有诱人的利益，习惯自然难以养成。积分制的奖励机制，对于部分高收入、低素质人群来说，激励作用有限。因此，除了明确垃圾分类的奖励措施外，还应形成有效的约束机制。

在日本，对垃圾分类投弃有明确要求：每天只回收固定的垃圾种类，如每周一收塑料容器类垃圾；每周四收锡罐等垃圾，每月的第四个星期三收报纸杂志及布制品等，这些垃圾都必须在指定日期前放到指定地点。其次，日本《废弃物处理法》规定，胡乱丢弃废弃物者最高可被处以5年有期徒刑，并处罚金1000万日元（约合人民币54万元）。

而在中国，对于居民投放废弃物应当如何监督检查，对于不分类应该处以何等惩罚措施，谁来执法？这些都是需要结合国情去考虑的问题。

此外，从国际经验来看，垃圾计量收费模式应用普遍，方式多样。在日本，生活垃圾分类采取买塑料袋的方式，购买专用的垃圾袋和垃圾处理票，垃圾越多、花钱越多。台北市同样采取生活垃圾随袋收费的计量收费政策，居民购买具有防伪标识的专用垃圾袋才允许排放其他垃圾。

宋国君认为，可以率先在公共机构和相关企业实施生活垃圾强制源头分类。约束方式上，或者强制分类，违者罚款，或者计量收费，使这些机构承担分类收运的全部费用。计量收费在以上机构实施成熟后，再逐步推广到有物业管理小区、无物业管理的小区等。随着政策的实施，需运输和末端处置的垃圾减少，在实施垃圾分类的城市，居民负担的垃圾成本将降低。台北市的经验是其他垃圾人均日清运量降低80%，人均负担成本降低2/3。

不过他强调，收费只是起到促进作用，仍然有必要循序渐进实现强制源头分类。因为如果一家不分类，整桶的垃圾都不符合分类处理的标准了，“就像一条臭鱼坏了一锅汤一样。”所以强制源头分类和计量收费需要同时配合。

体系建设应引入社会资本

垃圾分类确实是一项非常复杂且系统的工作，如不能打通后续收运、利用、处理、产品使用等诸多环节，垃圾分类工作将难以持续。《方案》因此着重强调了收运、回收、终端处理等设施建设与前端分类工作的配套衔接，避免影响居民垃圾分类的积极性和分类效果。《方案》要求，在收集阶段要完善垃圾分类标志、改造垃圾房、转运站等。在运输阶段要配备专用收运车辆，避免将分类好的垃圾混合装运。要完善与垃圾分类相衔接的终端处理设施。此外，《方案》还提出要建立与再生资源利用相协调的回收体系。

目前，城市垃圾的回收由“拾荒大军”在发挥着作用，加工环节也普遍是小作坊。然而，这样的废品回收方式不是长久之计，一方面，北京关闭了82个废品交易集散地中的80个，河北关闭了大量低端的小造纸厂、小冶金厂等。废品回收及再制造业的萎缩，导致在北京从事废品回收的人群急剧减少。这样一来，更多的可回收物进入了城市的垃圾处理系统，无形之中增加了政府的负担。更重要的是，这样的废品回收加工再利用系统并不规范，加工再利用过程中会产生二次污染和安全等问题。endprint

为了推进垃圾收运系统与再生资源回收利用系统的衔接，北京推进“生活垃圾”和“再生资源”两套回收系统的“两网融合”。两网融合是把再生资源回收网络楔进环卫系统的垃圾清运网络。通常是政府购买服务，选择同一家运营主体承担环卫清运、资源回收加工等工作，为政府提供生活垃圾一揽子解决方案。

“政府应责无旁贷地对生活垃圾分类管理负起主要责任，同时应该尽量利用市场化手段。”宋国君认为，可回收物再利用行业其实很适合民营企业来经营，而不适合政府直接负责，因为垃圾的种类多、繁杂、琐碎。目前，垃圾清除处理主要是事业单位或由事业单位转型不久的国有企业，他建议进一步推进市场化改革，使民营企业不仅能够通过PPP参与垃圾末端处置，也能够参与垃圾分类收集、运输环节，尤其是将可回收物加工利用成为再生原料产品。政府需公平地提供补贴和经营场所，使其探索打通收集运输与资源回收的分隔，形成资源回收稳定的利益链条。

加强垃圾焚烧监管

在末端的垃圾处置环节，尽管垃圾填埋仍是北京主要的無害化处理方式，然而近年来垃圾焚烧被作为快速解决垃圾围城的曙光。截至2016 年4 月，北京市正常运营的生活垃圾焚烧厂有3 座，据《北京市生活垃圾处理设施建设三年实施方案（2013-2015年）》及公开报道的建设进度，至2018年，另外八座焚烧厂将正常运行，年焚烧量将达597.2万吨。北京市生活垃圾焚烧率将在2017年末至2018年初年达到高峰，接近60%。

但是，在垃圾焚烧的过程中，如果工艺控制不好，会产生二恶英，这是一种公认的致癌物质。

对此宋国君表示，鉴于目前的污染成本低，需要加强监管。他建议建立排污许可证制度，由省级环保部门为焚烧厂和填埋场发放排污许可证，保证焚烧厂、填埋场的达标排放，杜绝“低价中标、排放超标”、违法焚烧工业垃圾等现象。提高污染成本，也将有利于生活垃圾分类体系的建设。

垃圾分类，看似只是老百姓身边的一件小事。但实际上它是衡量市民文明素质、城市精细化管理水平的重要标志。这项工作开展、落实的好坏会对自然环境、社会环境产生很大的影响，也是建设生态文明社会的重要组成部分。北京作为首善之区，垃圾分类工作更应该走在前面，这需要政府下定决心，积极进行整体的规划、引导、建设，企业、公众和社会组织齐心协力共同参与，才能最终让垃圾分类不再成为摆设、口号，而是真正成为共识和行动，形成一项长期、运行良好的城市管理和公共服务体制机制。endprint