财政转移支付制度的立法意义

胡会信

摘 要：我国的财政转移支付制度自分税制改革初见端倪，并逐步建立起以税收返还、财力性转移支付和专项转移支付等方式为支撑，符合社会主义基本要求的基本制度。由于各项制度相互独立，尚未形成健全完善的转移支付体系，因而转移支付立法显得尤为重要，尤其在宏观调控、维护社会稳定、规范财政分配等方面意义非凡。

关键词：分税制改革；转移支付制度；立法

自1994年实行分税制财政管理体制以来，逐步实现国家财政收归中央，集中力量发展国家急需解决的基础设施建设、国防事业建设等需要中央统筹的工作，并且效果显著。但是在增强中央财政统筹与保持地方的积极性方面，存在不可避免的矛盾，因此我国逐步建立了符合社会主义市场经济体制要求的财政转移支付制度。

一、财政转移支付制度的构成要素

自1994年，我国开始进行分税制改革，将财政转移支付制度主要划分为税收返还、财力性转移支付和专项转移支付，该制度具有中国特色社会主义和中央对地方的转移支付为主的特征，有别于此前的转移支付制度。

为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，由中央财政对地方财政进行补助支出，从而形成了财力性转移支付。该支付方式作为缩小地区财政差距的重要手段，构成了最主要的财政转移支付组成部分，并以一般性转移支付、调整工资转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、年终结算财力补助等作为调节手段。

针对我国民生公共服务领域，中央财政主要通过专项转移支付的手段，对特定宏观政策及事业发展战略目标进行补助。上述公共服务，中央财政不可能直接去做，只能以专项资金的形式进入地方财政系统，由地方利用专项资金对相关公共领域进行服务或者建设。而该补贴资金从取得到实际应用，以及专项服务完成后的验收与监督，都是需要解决的问题。

二、财政转移支付制度的必要性

中央与地方财政政策相互博弈，主要表现为两个方面：一是中央需要集中全国的力量发展基础设施、国防设施等国家工程与尽量保证地方财政活性，从而保持地方经济持续稳定发展的矛盾；一是中央财政抓紧落实的各项国家工程，无法事事亲为与地方财政促进地方经济发展，并接受中央财政委托开展国家工程的矛盾。为此，建立完善的财政转移支付制度，在平衡中央财政与地方财政、保持国家事业与地方发展、加强中央与地方的有效配合之间，起了非常重要的作用。

三、以雄安新区为例

（一）财政转移支付的必要性

为减轻北京的非首都功能，將经济功能区不断迁移，带动环北京贫困带经济发展，2017年初国家宣布建立雄安新区。为完善建设规划，习近平突出强调以下几个方面：“一是建设绿色智慧新城，建成国际一流、绿色、现代、智慧城市。二是打造优美生态环境，构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市。三是扩大全方位对外开放，打造扩大开放新高地和对外合作新平台。[1]”

新区的上述重点任务，并不是单纯依靠刚刚成立的新区能独立完成的，这就需要中央财政的转移支付。笔者认为，如果单独依靠预算支付，难以完成任务部署，这就需要借助中央财政转移支付加以辅助。这是因为，预算制度对相关资金的预先支配属于静态政策，在衔接方面，事先的规划发展往往与新区实际情况的动态变化存在矛盾。新区在建设过程中，需要在规划、城建等诸多方面保证足够资金的投入，具有实时性，而预算制度的预先性会因为财政资金的不足，限制新区相关工程的进行。

另一方面，预算制度仅仅是对资金的预算，无法对资金的实际应用、管理以及后续的资金监管提出准确的对策。预算制度仅仅规定的是财政投入的数额，但是财政资金投入后由什么部门来发放，由哪个部门来运作，财政资金的专属账户的管理以及资金投入后资金的监督等都没有明确具体的对策。

最后，预算制度无法解决中央各个部门与地方部门的衔接问题。目前财政转移支付按照对口划拨的方式向各中央部门进行支付，而预算制度在资金划拨时间、地方政府申请方式等方面并无具体规定，因而预算支付与地方政府缺乏对接。

综上，仅仅依靠单纯的预算制度是无法规范好新区建设的财政转移支付。

那么，各部委通过转移支付辅之以预算制度，是否能够相互弥补呢？

笔者认为，各部委的转移支付制度因其制定部门的局限性，不可能解决跨越多个部门的支付问题。如果每个部委的转移支付制度都在适用，一方面导致无法形成规范统一的管理。如果不是新区的建立，仅仅是雄县某个部门要求修建某个工程，某个部委的规定足以，但是新区的建设，需要多个部门之间的密切配合，需要多个部委同时进行支付，如果分别适用各个部委的规定，那么会出现：各部委之间因内部管理制度的差异，影响相互配合和工作效率，并不利于新区建设。另一方面，工程规模庞大，需要部委协作共同支付，这时因没有凌驾于各部委的有效支付制度，无法让各部门协调工作。最后，因转移支付的资金数额庞大，牵涉多个部门的给付，必然需要对资金的监管，但各个部委的分阶段分部门支付，容易产生混乱支付、乱用专项资金，进而滋生腐败。因此亟待立法予以规范财政转移支付制度。

（二）财政转移支付制度的立法意义

1、宏观调控之需求

各地区间的财政收入差异主要取决于自然、地理、资源配置等因素，而经济发展水平的差距则是最为关键的影响因素，从而导致了在同一财政政策、力度之下，不同地区收取的财政收入差距悬殊。在这种情况下，财政收入难以满足地方公共物品的需求，更有匮乏者有可能会影响正常的政府机构及部门运作，但这并非全部归咎于地方政府尤其是财政机关的“懒政”。正如约翰？罗尔斯所说：“正义是社会制度的首要价值，正像真理思想体系的首要价值一样。某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造和废除通过法律规制。？？？”财政转移支付可以实现资源配置和基本公共服务的平衡和普惠，达到全体居民的均衡。实践中，可以首先通过一般转移支付增加财政收入，使得政府机构维持正常运作，增强公共产品的供给能力，达到财政收入纵向平衡；此后，再利用专项转移支付，进一步补充公共产品由于税收差异所导致的缺乏，使财政待遇和生态环境对状况基本相近的人群均衡分配，从而达到财政收入横向平衡。

2、维护稳定之必要

在维护社会稳定的过程中，财政转移支付作用巨大。落后地区经济发展迟滞，就业率不高，社会稳定的基础薄弱。中央在财政转移支付过程中，可以加强对上述贫困地区的转移支付力度。用一般财政转移支出增加政府的财政收入：加大教育投入，提高国民的文化水平；加大财政转移支付，鼓励科技人员研发的积极性；增加转移支付向社会保障方向倾斜，保障基层群众“病有所医、老有所养、老有所依”。通过财政转移支付，改变整个地区的精神风貌，保障百姓的基本生活。

3、规范分配之需求

随着国家综合国力的提升，中央财政收入规模庞大，财政转移支付作为一块大蛋糕，各级单位、各个地方为争取财政资金的转移支付数额，滋生了各种腐败等违法行为，造成了大量财政资金的消耗与浪费。为了保证财政资金的高效运转，健全的财政转移支付制度必不可少。

财政资金在分配过程中，考虑的是各级政府的财力与事权的对比关系，按照各级政府的财政收入水平、事情的轻重缓急、是否对国民的生活产生重大影响等方面，决定财政支持的地区与项目。虽然中央财政资金的数额庞大，但是由于我国幅员辽阔、人口众多，地方政府需要支持的财政资金缺口很大，因此制定一套财政转移支付制度是应急之作。

财政转移支付制度，作为对国家财政分配的重要制度，仅仅依靠部门规章、地方政府法规等，是不能建立一套全国范围内的制度的，因此财政转移支付制度立法意义深远。

参考文献：

[1]新华社：受权发布：中共中央、国务院决定设立河北雄安新区，

http：//news.xinhuanet.com/politics/2017-04/01/c_1120741571.htm，2017年4月1日

约翰*罗尔斯，《正义论》？[M].何怀宏等译，中国社会科学出版社，2001：66