俄罗斯私有化改革的过程、影响及对我国的启示

周美彤

摘 要：对俄罗斯二十多年的国有经济改革历程进行梳理，着重分析叶利钦、普京、梅德韦杰夫以及新普京时期四个阶段的私有化改革对俄罗斯社会经济的影响。研究发现，多元化的混合所有制结构应该是转型国家建设市场经济的最优的选择。国家要掌握经济命脉，在关键领域和重要行业要保留控制权。通过加强政府监督和管理，强化政府职能来控制国有经济改革过程中出现的国有资产流失、寡头垄断、贫富差距扩大等问题。同时，政府应加强与产权制度变迁相配套的其他制度的建设，完善相关的法律法规、加快市场建设、建立健全社会福利体系等，以此确保市场经济体系的良性运作和经济效益的提升。

关键词：私有化改革；重新国有化；俄罗斯；启示

中图分类号：F13 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）27-0179-05

引言

1991年苏联解体后，俄罗斯以西方产权理论为指导进行了全面的私有化改革，这种“激进式”的改革并没有取得预期的效果，反而造成了俄罗斯经济的衰退。出现了失业率居高不下、通货膨胀加剧、国内生产总值连年负增长的情况，这一状况一直持续到1998年金融危机的爆发。

2000年普京入主克林姆林宫，开始了第一阶段的执政。在2000—2004年第一任期内，普京在肯定了叶利钦时期的私有化改革的基础上，进一步推进和完善了私有化改革，并在政策上做出了相应的调整。在2004—2008年的第二任期内，普京的经济政策进行了三个方面的调整：一是他提出实行“可调控的市场经济”的发展模式，强化了政府在国家宏观调控方面的职能；二是他认为俄罗斯的私有化改革应该是“有限的私有化”，即关键领域和重要行业的控制权应掌握在国家手中；三是为了实现经济的快速高增长，也为了利用国际市场油价上涨的有利时机，俄罗斯对能源战略性企业进行了“重新国有化”，这一阶段的私有化改革进展缓慢。普京政府的国有经濟改革取得了一定的成效，实现了经济的快速增长。

2008年5月，普京卸任，梅德韦杰夫担任国家总统。梅德韦杰夫总统本人就是私有化改革的坚定支持者。他在任期内积极推进私有化改革。在梅德韦杰夫政府的推动下，2009年俄罗斯再掀私有化浪潮。然而，私有化改革实际的执行结果却是缓慢拖沓，雷声大雨点小。

2012年5月，普京再次当选国家总统，开始了第二阶段的执政。他曾多次表示要继续推进私有化改革，但是对待私有化改革的态度却极为慎重。对于俄罗斯国有经济私有化改革的研究有待进一步地进行。

本文通过对俄罗斯国有经济改革的研究，可以更深刻地认识俄罗斯二十多年的私有化的历程。通过研究叶利钦、普京和梅德韦杰夫三个政府的不同私有化改革的政策、实施方法和实行结果，可以更深入地理解俄罗斯的国有经济改革，通过对能源战略型企业的重新国有化的成效的分析，可以深入了解资源型经济对经济增长的作用和发展的局限性，这些都对研究俄罗斯经济体制的转型具有十分重要的现实意义。由于我国也是转轨国家，同样进行着国有经济改革，因此，这一选题对我国国有经济改革具有一定的借鉴意义。

一、俄罗斯私有化改革过程

苏联解体所遗留下来的经济、政治、社会诸多方面的问题，影响俄罗斯的经济发展和社会稳定。为了应对危机，叶利钦政府进行了全面的私有化改革。这种激进式的改革方案实现了俄罗斯所有制结构的根本性变革。

（一）叶利钦时期的私有化改革

1991年12月，叶利钦政府相继颁布了《俄罗斯联邦国有和市有企业私有化法》《私有化纲要》和《新私有化法》；建立俄罗斯国有资产管理委员会以及地区委员会来统一负责有关私有化的立法、解释、执行、协调、批准、登记等工作；同时制定私有化规划及具体实施方案，通过“小私有化”和“大私有化”完成这一阶段的所有制改革。

（二）普京执政时期的俄罗斯私有化改革

在经过了叶利钦时期全面、快速、大规模的私有化后，市场经济的基本框架已经构建起来。但是，在私有化的过程中，国有资产严重流失，金融寡头垄断经济。2000年普京就任俄罗斯联邦总统，并于2004年获得连任。在第一任期（2000—2004年），普京肯定了私有化改革。他认为，私有化改革为市场经济奠定了基础，改革不会被逆转。在第二任期（2004—2008年），普京政府着力打击垄断利益集团，将寡头手中的资本收归国有，加强政府对宏观经济的干预，并通过能源战略领域的重新国有化，牢牢控制国家经济命脉。

（三）梅普执政时期俄罗斯“再私有化”

2008年5月，普京总统卸任，改任政府总理，梅德韦杰夫就任总统，俄罗斯历史进入了“梅普执政”的新时期。

在2009年11月的国情咨文中，对于国有经济在俄罗斯经济中占有40%以上份额的现状，梅德韦杰夫直言国有企业效率低下，存在严重的垄断现象，需要引入市场竞争机制，进行结构性改革。2010年7月，俄罗斯政府批准了《2011—2013年联邦资产私有化预测计划和私有化基本方针》。根据该规划，俄拟于2011—2013年对包括10家超大型国有公司、117家联邦单一制国企、854家股份公司、10家有限责任公司和73处不动产在内的国有资产实施私有化，范围涵盖金融、石油、电力、粮食、运输、农业、化工、石化等行业，预计收益达1万亿卢布，约合350亿美元。2011年6月，梅德韦杰夫在圣彼得堡国际经济论坛上指出，战略企业名单已缩减到原来的20%，股份制的战略企业从211家减少到41家，联邦国有单一制企业从230家减少到159家。2012年初，私有化计划包括由联邦财政部所有的1 396个股份公司、276个联邦单一制企业和468个其他财产形式中的股份。

（四）新普京时代的私有化改革

2015年，世界经济复苏乏力，国际油价大幅跳水，俄罗斯经济因此遭到重创，GDP同比下降3.7%。在此背景下，俄罗斯总理梅德韦杰夫多次表示要重启私有化，增加税收，提高财政收入。2016年3月，《俄罗斯联邦2016年社会稳定发展计划》正式推出，《俄罗斯联邦2016年社会稳定发展计划》主要着眼于调整经济结构，促进经济多元化。在此基础上，俄罗斯国有经济改革的方向应该是缩减国有经济的成分。endprint

二、俄罗斯私有化改革对俄罗斯经济的影响

私有化是俄罗斯经济改革的重要内容，也是俄罗斯向市场经济转型的核心。打破国家所有制的垄断地位，建立起私有经济一直是改革者追求的目标。根据俄罗斯转轨二十多年的经验看，私有化的改革方向应该是以非国有制经济为主体的，并重视国有经济重要地位的混合所有制结构。

（一）转型初期的私有化对俄罗斯经济的影响

1.国有资产严重流失。因为缺乏透明的竞争机制，在整个私有化改革的过程中一直存在着国有资产被低估和严重流失的现象。在证券私有化中，发放私有化证券无偿转让国有资产方式本身就造成了国有资产的流失。国有资产聚集到了小部分人手里，这部分资产占法定资产总数的75%。在现金私有化中，为了扩大政府的财政收入，政府将私有化企业中的国家股份抵押给商业银行来获得贷款，这就使得大中型企业的控股权落入了金融寡头的手中。在个案私有化中，由于缺少科学的资产评估方法，依然存在国有资产被低估的现象。

2.私有化致使社会阶层分化加剧。在俄罗斯转型初期，改革者设想通过无偿发放私有化证券迅速造就出庞大的私有者阶层，让俄罗斯民众均等地分配国家财富。但在实际的改革过程中，由于国家权力和商业资本的相互勾结，产生了大量的“寻租”行为，致使国家财富重新分配到了少数人手中。

3.私有化导致了俄罗斯宏观经济的长期衰退。在俄罗斯经济转轨的十年间，俄罗斯经济出现了1992—1999年连续七年的负增长。

根据宏观经济学，对一国宏观经济的考察指标为：GDP、通货膨胀率、就业率以及对外贸易。从表1中所列举的数据可以看出，1991—1998年俄罗斯的经济衰退主要分为两个阶段。第一阶段为1991—1995年，这是经济衰退最为严重的时期，工业生产呈现“雪崩式”的下降，所吸纳的就业人数也出现了显著的下滑。第二阶段为1995—1998年，工业中的就业人数下降速度开始放缓，通货膨胀有所降低。在整个经济危机中，国内生产总值全面下滑。

（二）普京时期的国有经济改革对俄罗斯经济的影响

俄罗斯政府通过限制能源战略性企业的私有化、国有企业的并购、组建国家集团公司等措施，实现了对具有国民经济命脉意义的行业和企业的控制。国有大型企业的壮大为俄罗斯在全球经济体系中占据一席之地提供了可能。通过控制基础产业及大型企业，国家可以增强调控经济、优化资源配置的能力。通过对关键领域的国有大中型企业的控制，可以有效地打击寡头势力，削弱寡头势力对经济和政治的干涉的能力。

从主要的宏观经济指标看，1999年以来俄罗斯一直保持着高增长，国家总体实力明显增强。在1999—2007年这九年间，俄罗斯的预算连年盈余，通货膨胀率逐年递减，国内宏观经济趋于稳定。由于经济形势的好转，俄罗斯国内的就业呈现明显的上升，失业率逐年下降。借助国际市场对油气资源的需求量的增加，俄罗斯出口增加，同时俄罗斯经济逐渐融入世界经济内，进口比重也在不断地增加。

（三）梅普执政时期国有经济改革对俄罗斯经济的影响

梅德韦杰夫政府希望通过新一轮的私有化改革来推进结构性改革，降低国有成分在经济中的比例，扩大企业的民间资本投入，以此来提高企业的经营绩效。

由于受2008年国际金融危机的影响，世界市场上石油价格大幅下跌，导致俄罗斯政府财政收入减少。同时，俄政府又要为危机中的實体经济注入资金，这就造成了俄政府出现近十年来首次的财政赤字。俄政府急需足够的资金提振经济，恢复市场信心，平衡预算赤字，度过政府的经济难关，私有化成了俄罗斯政府的首选。所以，2009年俄罗斯推行第二轮私有化改革。

俄罗斯的“再私有化”改革，通过对国有资产的剥离，优化竞争环境，吸引更多的外部投资，这为推动俄罗斯“国家现代化”战略准备了良好的经济环境，也为企业的管理带来效率，这成为俄罗斯推动“再私有化”改革的深层次原因。梅德韦杰夫认为：“俄罗斯推进现代化进程首先应依靠私有经济力量，同时必须引入竞争机制；而国家的作用就是为国内外企业家创造良好的商业氛围以及诚实的竞争环境。”

三、俄罗斯国有经济改革的启示

俄罗斯和中国都是转型国家，由计划经济向市场经济的转型是两个国家共同的任务，而如何进行国有经济的产权改革以实现经济的增长则是两国面临的首要问题。在经历了叶利钦当政时期全面私有化改革的“剧痛”，普京和梅德韦杰夫政府的调整和修正后，俄罗斯的国有经济的产权改革终于取得了一定的成就，在很大程度上促进了俄罗斯经济的增长，“激进式”市场化改革的成效在经过了十年的经济倒退后终于显现出来。纵观俄罗斯二十多年的国有经济改革之路，对同样进行市场化改革的我国具有十分重要的借鉴意义。

（一）建立多元化的所有制体系，奠定市场经济的基础

转型初期，俄罗斯实行私有化改革的政治意义大于经济利益。俄罗斯试图通过快速、大规模的私有化来改变原有的经济基础，从而达到向市场经济转型的目的。经过了二十多年的私有化改革，俄罗斯已建立起多元化的所有制结构，构建了市场经济的基本框架。2002年，美国和欧盟承认了俄罗斯的市场经济国家地位。

在普京执政的八年时间里，俄罗斯迎来经济的增长高潮。对于俄罗斯经济增长的解读主要有三种观点：其一，世界市场上能源价格的高企，俄罗斯通过能源出口拉动经济增长；其二，普京个人的强权政治和经济战略的调整；其三，制度转型的成效的显现。可以说，这三种观点都有一定的道理，但是第三种观点更具说服力，也就是说，制度变迁是俄罗斯经济增长的内生性动力。

市场化改革可以促进一国经济的增长，建立多元化的所有制体系的制度转型是俄罗斯经济增长的内生性原因。同时，改革需要一国稳定的社会经济环境、其他与私有化相关的配套制度的妥善的配合。显然，叶利钦时代的俄罗斯并不具备这样的条件，从而导致了俄罗斯十年的经济衰退，并延长了发挥市场化改革成效的时间。endprint

（二）国有资产严重流失，经济寡头干扰经济有序发展

国有经济改革的一个重要的目标就是，在产权制度变迁后，有效地发挥市场这只“看不见的手”的作用，增强企业的市场竞争力，提高企业的经济效益。通过微观企业的经营的改善来促进宏观经济的有序发展。然而，改制后的企业在相当长的时间出现了利润下行和企业员工实际收入减少的情况。改制后的企业2/3的股权掌握在内部人手中，他们既没有能力管理企业，又没有足够的资金进行投资，只好选择将获得的资产抽逃。而外国的投资者由于缺乏透明和公开的竞争环境，无权对企业进行重组和改造，即使少数外商得到了少量股份也被非法稀释和取消。而大多数民众得到的企业股票一钱不值，造成企业长期处于无人监管和经营的状态，导致企业生产效率低下，转型后大量企业破产。

（三）多元化的混合所有制结构应是转型国家的必然选择

尽管俄罗斯政府一直坚持国有经济私有化的改革方向，但是，不可否认，在关系国家经济命脉的关键领域和行业，如能源、电力、铁路等领域，俄罗斯政府掌握着绝对的控制权。俄罗斯已经形成了多元化的混合所有制结构。从目前俄罗斯的经济发展情况来看，多元化所有制形式促进了俄罗斯经济的发展。

同样，在我国三十多年的市场经济的改革过程中，也形成了以公有制为主体，多种所有制形式并存的多元化的所有制结构。国有大中型企业处在经济的上游，控制着关键领域和重要行业，而竞争性的私营企业一直处于经济的下游，主要从事以制造业为主的劳动密集型的产业和以服务业為主的第三产业。国有企业和私营企业所处的行业和领域泾渭分明，私营资本很难进入国家垄断的工业企业和关键领域。从我国经济三十年的高增长的改革成效看，这种所有制结构的改造无疑是成功的。

从俄罗斯和我国国有经济改革的实践看，多元化的产权结构或许是转型国家发展市场经济的最好的选择。这种混合所有制结构或许能够兼顾公平和效率。这主要是因为：

一方面，国家控制国民经济命脉，更有利于政府对宏观经济的调控，有助于政府职能的实现。另一方面，在一国税收制度还不是很完善，私营经济的竞争力还不是很强的时候，国有经济是政府财政收入的主要来源。国家的转移支付很大部分就来自于国有大中型企业的税收收入。另外，一国对科技、教育、文化、卫生等领域的投入也离不开国有经济的支持。普京执政时期大范围地建设社会保障体系，这与俄罗斯的财政盈余是密不可分的，而俄罗斯的财政收入中很大一部分是国有企业的贡献。

（四）缩小社会贫富差距，提高人民生活水平

叶利钦时期的私有化改革在政策制定上充满了改革者的理想主义的浪漫色彩。改革者希望通过证券私有化中的无偿发放私有化证券的方式，造就出一个广泛的私有者阶层，平均分配社会财富，让所有的俄罗斯的普通民众分享改革的“红利”，以此获得俄罗斯民众对私有化改革的支持。然而，事与愿违。私有化改革并没有实现社会财富的公平分配，反而拉大了社会的贫富差距。造成这一结果的主要原因有以下几个方面：

首先，私有化改革导致国家资产聚集到了少数寡头的手中，形成了特殊的利益集团。这部分人掌握了国家的大部分财富，拉大了俄罗斯贫富之间的差距。

其次，私有化改革导致了经济的长期衰退。失业率居高不下，大量俄罗斯民众失去了工作机会，也就失去了收入的来源。另外，长期的高通货膨胀，造成人民实际收入的贬值，俄罗斯民众的生活水平直线下降。

最后，在计划经济体制下，企业为职工提供了基本的福利保障。随着私有化改革的进行，这种福利也就随之消失。企业职工的这种福利损失是产权改革不可避免的成本。这一成本很大程度上由国有企业的职工承担。所以，国家应最大限度地给予企业职工利益补偿。然而，20世纪90年的私有化改革造成了社会经济的混乱和经济衰退，国有企业职工的实际收入水平比改革前要低得多。国有资产被有些官员和企业所有者瓜分，政府并没有能力给予企业职工以经济补偿，导致普通民众怨声载道，在一定程度上阻碍了改革的进程。

另外，俄罗斯私有化改革的教训还表现在：一是造成了国家预算收入的减少。这主要是因为：一方面，私有化改革导致了国有资产的流失，这部分损失由政府承担；另一方面，由于当时的俄罗斯的税收体系还不完善，无法对金融寡头的收入进行有限的控制，大量的私营企业逃税漏税，这就造成国家预算收入没有增加反而出现了明显的下降趋势。二是私有化改革吸引的外资数量是微乎其微。三是由于垄断的存在，私有化损害了俄罗斯产业的竞争力。

（五）完善法律体系保证国有经济改革有序进行

私有化改革涉及财富的重新分配。为保证分配的公平合理，必须拥有完善的法律体系、有效的国家和公民的监督以及必要的市场建设做保证。然而，当时的俄罗斯社会缺少这样的条件。

首先，俄罗斯缺少完善的法律体系。私有化改革出台了一系列的政府政策和总统令，却没有形成完善的私有化改革的法律体系。并且相关的法律法规的执行力很差，这就造成企业的所有者与政府官员勾结，利用国家法律体系的漏洞来谋求私利，造成了国有资产流失严重。

其次，俄罗斯的私有化改革缺少有效的监督，这里包括两个方面：一是当时的叶利钦政府奉行的是“自由的市场经济”，政府基本处于无为或者少为的状态，政府的职能严重缺位，并且叶利钦政府缺少权威性和掌管经济的能力，对私有化改革无力形成有效的监督。二是普通民众缺少市场经济的基本常识，由于长期处于计划经济体制条件下，通过私有化，向市场经济的转变几乎在一夜之间就完成了，普通民众根本缺少对市场经济的认识。而成熟的市场经济需要广大民众平等地参与进来，并对法律法规的漏洞进行监督，显然，在当时的俄罗斯社会是不具备这样的条件的。

最后，俄罗斯的私有化改革缺少必要的市场建设。在当时的俄罗斯社会缺少完善的资本市场。由于在计划经济体制下，根本不存在资本市场，国家的定价标准很难反映市场的真实情况。在经过了大规模的私有化改革后，尽管形成了资本市场，但是运作仍然很不规范。国有资产的定价很难有统一的标准，这就造成了大量的国有资产被低价贱卖。

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[责任编辑 李晓群]endprint