区域政策研究综述：概念、演化及调整思路

胡春阳+++廖信林

摘要：区域政策是区域经济理论体系中的重要内容。文章通过国内外文献梳理辨析区域政策的概念，并在此基础上阐述政府干预理论主要思想和各国区域政策体系以明确区域政策研究的起源和演化，分析区域政策的调整阶段，进而提出以“三大战略”为工作重点、以雄安新区为战略支撑，引领区域发展新格局的政策思路，为区域政策领域完善理论体系、明晰研究方向以及制定规划战略等提供参考并有所突破。

关键词：区域政策；研究综述；演化；雄安新区

一、 引言

按照美国著名区域经济学家胡佛提出的区域经济学三大基石（Hoover & Giarratani，1985），不同的区域在自然稟赋方面存在差异，空间距离的不可灭性，决定着区域经济活动必然产生相应的距离成本，这形成了区域要素禀赋和区位条件差异，人类经济活动的不完全可分性则通过规模效应和集聚效应在凸显以上差异的同时形成了生产技术差异，进而促进区域分工与贸易并构成区域政策的客观基础。同时，相关研究也从集聚性（Neumark，2014）、空间错配（Lucas，2001；Hulten et al.，2006；Partridge & Rickman，2007）、网络效应等理论视角（Montgomery，1991；Hellerstein et al.，2014；刘艳君，2016），论证了实施区域政策的必要性，但当前国内外学术界关于区域政策的研究尚不够系统，指导区域政策实践的作用不足。鉴于此，本文尝试在对区域政策概念进行辨析的基础上，梳理区域政策的起源、演化及调整思路，作为理论研究及区域财政、税收、土地等相关政策制定和实施的依据。

二、 区域政策的概念辨析

作为政策的二级概念，区域政策（Regional Policy），又称区域经济政策、区域发展政策、区域经济协调政策，主要关注区域资源空间配置和区域经济发展（孙久文、叶裕民，2003），是区域经济学的重要研究内容，具有较复杂的内涵。目前关于区域政策国内外学者尚未形成统一的概念界定，人们对区域政策形成了不同的理解和认识（马先标、杨雪锋，2015）。“区域”和“政策”是区域政策概念的重要方面和内涵，Friedman（1966）强调区域政策在处理具体区域问题和发展区域经济方面的功能，Nevin（1990）将区域政策界定为国家、执政党、地方政府等行为主体制定的一系列旨在干预区域经济活动分布的战略、法律、法规、办法等的总称。此外，也有文献将区域政策描述为政策行为主体管理区域发展目标、任务的一系列机制（Гранберг，2003）。

从现有的文献来看，区域政策概念往往立足于特定的地域空间，由以政府为代表的政策决策主体依据区内实际及区际差异确定区域发展规划，并制定相应的政策以规范区域内经济主体的行为，旨在实现公平和效率目标，前者主要指缩小区际差距，促进区域协调发展，后者则重在实现资源的空间优化，提升经济增长效率。

按照空间范围、政策目标，及所侧重功能的不同，区域政策又形成了广义和狭义的概念界定。按照政策作用的区域空间范围，将区域政策分为广义区域政策和狭义区域政策。前者泛指对不同区域均具有影响的关系区域发展格局的政策，属于普适性政策，后者认为区域政策属于针对特定区域的政策，各区域普适性政策不应包含在区域政策概念范畴内，更小范畴的区域政策甚至只针对特殊区域（如试验区域、问题区域、功能区域等），区域政策着力处理该区域的问题及内在矛盾（臧术美，2009）。作为对特定空间经济活动运行结果进行修正和完善的公共干预，区域政策主要有促进经济增长和优化社会分配两项主要目标（Vanhove & Klaassen，1980）。从政策目标来看，广义的区域政策注重效率目标，往往具有倾斜性，不利于协调区域发展和缩小区际差距，作用于“战略性开发区域”，称为“非积极的倾斜政策”，如成学真等界定区域政策则将促进资源优化配置、促成区域经济发展战略作为其目标，而多数学者强调区域政策公平目标，认为区域政策应对不具有优势的地域单元具有扶持作用，从而发挥其“调节”功能，作用于萧条区域、落后区域、膨胀区域等问题区域，最终增进个人机遇、社会公平和社会福利（陈家海，2010；龚加成，2006），因而又称为“积极的空间政策”。中国社会科学院工业经济研究所区域经济政策课题组对区域经济政策的界定则强调了区域政策在协调区域发展、调控区域经济运行等方面的作用（中国社会科学院工业经济研究所区域经济政策课题组，1990）。

总体而言，现有的文献在对区域政策概念的阐述本身仍不够清晰和完整，一些界定在层次和脉络上也不够合理，很难形成统一的概念界定。在政府制定区域政策的过程中，往往根据不同区域、不同时间段实际情况确定政策目标，并相机采取“积极的空间政策”或“非积极的倾斜政策”，从而依循区域政策概念也不尽相同。同时，由于受多学科、多领域以及人们对区域政策的先念性认知影响，区域政策界定成为一项十分复杂的工作。在对区域政策概念进行梳理的基础上，本文提出如下区域政策的概念：区域政策是特定的区域政策决策主体遵循经济区域发展和经济运行的客观规律，在科学地确定区域政策目标和空间范围的基础上制定的一系列财政、税收、土地、贸易、人才等政策、措施及政策管理机制。

三、 区域政策的起源及演化

西方国家较早主张实施区域政策的是政府干预理论，该理论认为，市场机制存在区域间外部性、地方性市场势力、地方性公共产品等缺陷，加之自然禀赋差异、空间非均质性，使得区域之间存在差异性。区域的差异性促进区域分工与贸易，而禀赋不足的区域及相应产业（尤其是幼稚产业）往往缺乏比较优势，使得市场竞争加剧区域之间发展的不均衡性，因此政府有必要进行干预，相应的理论包括地理二元经济结构理论、核心—边缘理论、增长极理论、区域梯度理论等（黄晖，2013），其最初目的在于通过实施帮扶性、援助性财政政策解决特殊区域问题，如20世纪20年代末30年代初英国对东北部、苏格兰中部及南威尔士等区域实施的财政援助政策（Stillwell，1972）。自20世纪50年代以来，国外学术界在区域政策的重要性、实施内容、实施方法及实施效果评价等方面取得了丰硕的成果，以欧盟、美国、英国为代表的西方国家在区域政策实施过程中积累了大量的经验，并逐步形成了包括发展规划、平衡政策、支持政策和控制政策四大模块的区域政策体系。endprint

我国开展区域政策研究起步并不晚，通过总结国外区域政策研究成果与实践经验，在对英国、美国、日本、德国和前苏联等国家区域政策实施基本内容进行阐述的基础上，分析和归纳美国、德国、日本区域政策成功的原因，并通过比较研究（胡春阳、廖信林，2017），分析我国改革开放前后从区域均衡发展战略到非均衡发展战略的演变及得失（刘勇、毛汉英，1995），起到了一定的借鉴作用。一些学者总结我国“六五”和“七五”期间实施不平衡发展的区域倾斜政策取得的成就，分析其存在的区际产业结构严重趋同、公平目标兼顾不足、区域差距加大等问题，从财政投入规模、固定资产投资增速、区域经济增长格局、区域和城乡收入差距、以及外商直接投资和经济活动的区域分布等方面评估国家区域政策的实施效果，并详细论述了改革开放以来我国区域政策发展的东部倾斜阶段、东西部协调发展启动阶段、协调发展实施阶段等各个阶段的政策及演化情况（魏后凯，2008）。

近年来，国内学术界通过对落后区域贫困、萧条区域持续衰退、城乡收入差距、区域增长差距、区域协调发展等一系列问题的关注和探索，促进了区域政策理论的不断演化。有学者认为新中国成立以来我国区域发展战略经历了平衡增长战略到不平衡增长战略，再到平衡增长的转变，并将区域政策划分为三个阶段（陆大道等，1998），即注重国防安全的区域政策阶段（1949年～1972年）、第一次区域政策调整阶段（1973年～1978年）、注重国民经济增长的区域政策阶段（1979年～1992年）和第二次区域政策调整阶段（1992年以后），将中国改革开放以来区域政策演化归纳为优先发展沿海地区、重点发展沿江沿边地区、西部大开发及区域协调发展四个阶段，系统地阐述了各个阶段国家区域规划方案、区域重大战略部署、投资及财政等一系列配套优惠政策及实施情况，并从重点区域培养、欠发达区域扶持、区域协调、区域合作、区域发展等方面分析各个阶段区域政策的效应（陈瑞莲、谢宝剑，2009；胡春阳、廖信林，2017）。目前，学术界对新中国成立以来区域政策演化的阶段划分基本形成了较一致的观点，区域政策根据我国体制转轨、经济转型和国家区域发展战略不断调整，依次演化为三个发展阶段（魏后凯等，2011），即均衡发展阶段（1949年～1978年）、由东部沿海向沿江沿边轴线式演进的非均衡发展阶段（1979年～1999年）以及区域协调发展阶段（2000年以后）。均衡发展区域政策阶段注重战备需要，旨在通过实施一系列政策促进内地优先发展和扶持“三线”加快发展，平衡全国工业生产力布局，非均衡发展区域政策阶段首先通过实施向东部沿海优势区域倾斜的财政、税收、土地、贸易、人才等配套政策，促进其优先发展，提高经济效率，后期逐步将重心由沿海向沿江沿边地区带状式发展，形成“以东部带中部及西部”的全面开放的经济格局（李光德，2009；张秀生，2009），达成兼顾公平的区域政策目标；区域协调发展区域政策阶段通过实施西部大开发、老工业基地振兴、中部崛起、东部率先发展等战略，形成以“四大区域板块”为主体区域政策理论体系（王圣云、许双喜，2016；何春、刘来会，2016；胡春阳等，2017），并结合主体功能区战略，促进区域间协调发展。同时，我国的区域政策研究也推动着区域政策实践的演化，并逐步趋于科学化、合理化，初步构建起覆盖东部、东北部、中部、西部“四大区域板块”的相对完整的区域政策实施方案及保障机制（陈栋生，2008）。从国内文献来看，我国已经形成了较丰富的区域政策研究成果，但现有的研究多为关注财政政策以及政策规划、制定和实施，理论创新性研究成果仍严重不足，因而也有学者认为我国尚无真正意义上的区域政策（张可云，2015）。

四、 区域政策的调整思路

受区域内外多种因素综合影响，不同区域及同一区域不同时期的经济分布结构、经济发展模式等往往具有异质性。区域政策作为主要针对问题区域和重点发展区域，为解决其经济发展中存在问题的战略、法规、办法等的总称，不同区域及同一区域不同时期区域政策的科学基础、政策目标也不尽相同。因此，当一个的区域内外部因素发生相应变化时，区域政策也需要作相应的调整。

新中国成立后我国的区域政策经历了三次大调整，其中改革开放以来，尤其是“十一五”以来区域政策调整更受关注，有研究将我国改革开放以来区域政策转型可归纳为“两条主线、三重转变”，即坚持对外开放和按“两个大局”重要指导思想处理东西部关系两条主线，以及平衡发展—非平衡发展、行政区—经济协作区、逆城镇化—快速城镇化三重转变。区域政策演变的每一个阶段又可根据不同时期政策目标和侧重点和不同而进行调整。国家“十一五”规划提出“形成东中西优势互补、良性互动的区域协调发展机制”（李连仲，2006），确立了我国区域政策由“注重效率兼顾公平”的不平衡发展阶段调整为注重缩小区域差距、提高人民生活水平、促进人与自然和谐的区域协调发展阶段的基本思路，继续通过西部大开发、东部率先发展、老工业基地振兴、中部崛起等战略，统筹四大板块协调发展（孙德中、高树印，2007；王业强，2013），制定优化开发区、重点开发区、限制开区、禁止开发区等主体功能区的划分标准和功能地位（宋一淼，2008），根据不同区域的经济、资源、环境等状况和主要面临的困难进行区域划分，实施差别化区域政策，同时按照区域面临主要问题及严重性，将具备一定特征的贫困地区、资源型地区、老工业基地、粮食主产区和边境地区作为关键问题区域，并制定系统的国家区域援助政策（魏后凯，2006；邬晓霞，2011），“十二五”时期，在“十一五”区域协调发展总体布局的基础上，着重从理论和实践上探索区域合作和生态补偿机制、重点优势区域开发开放以及区域基本公共服务均衡化等问题（石碧华，2010），“十三五”時期，我国应以“三大战略”为工作重点，以雄安新区为战略支撑，引领区域发展新格局，但当前我国仍存在区域政策落实困难和政策“泛化”等问题，未来应致力于推进区域政策体系规范化系统化、政策机制市场化多元化和政策协调机制化长效化（孙久文、原倩，2014）。endprint

五、 结论

区域政策是经济学界关注的重要主题，当前国内外学术界关于区域政策的研究尚不够系统，也未形成统一的概念界定。现有的区域政策概念往往着立足于特定的地域空间，由以政府为代表的政策决策主体依据区内实际及区际差异确定区域发展规划，并制定相应的政策以规范区域内经济主体的行为。按照空间范围、政策目标及所侧重功能的不同，区域政策又形成了广义和狭义的概念界定，前者属于普适性政策，注重效率目标，往往具有倾斜性，作用于“战略性开发区域”，后者则着力处理特定区域的问题及内在矛盾。但总体而言现有的文献在对区域政策概念的阐述本身仍不够清晰、完整和合理。在对区域政策概念进行辨析的基础上，将区域政策界定为特定的区域政策决策主体遵循经济区域发展和经济运行的客观规律，在科学地确定区域政策目标和空间范围的基础上制定的一系列财政、税收、土地、贸易、人才等政策、措施及政策管理机制。

通过对政府干预理论主要思想和欧盟、美国、英国等国家区域政策体系的梳理，明确西方区域政策研究的起源和演化。以欧盟、美国、英国为代表的西方国家在区域政策实施过程中积累了大量的经验，并逐步形成了包括发展规划、平衡政策、支持政策和控制政策四大模块的区域政策体系。近年来，国内学术界通过对落后区域贫困、萧条区域持续衰退、城乡收入差距、区域增长差距、区域协调发展等一系列问题的关注和探索，也促进了区域政策理论的不断演化，但我国的区域政策相关研究多关注政策规划、制定和实施，理论创新性研究成果仍严重不足。我国的区域政策研究也推动着区域政策实践的演化，逐步趋于科学化、合理化，初步构建起覆盖东部、东北部、中部、西部“四大区域板块”的相对完整的区域政策实施方案及保障机制，从时间维度上可归纳为三次大调整阶段，新时期我国应以“三大战略”为工作重点，以雄安新区为战略支撑，引领区域发展新格局。

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基金项目：国家自然科学基金项目（项目号：71473280）；安徽省教育厅高校人文社科重点项目（项目号：SK2015A217）。

作者简介：胡春阳（1979-），男，汉族，江西省进贤县人，南开大学经济学院博士生，研究方向为区域产业分析、区域政策、空间经济学；廖信林（1979-），男，汉族，江西省赣州市人，安徽财经大学经济学院副院长、硕士生导师，中央财经大学经济学博士，研究方向为财政政策、R&D政策、经济增长。

收稿日期：2017-09-19。endprint