行政管理改革背景下地方政府理性人角色的演变

摘要：在不同的制度环境下，地方政府寻求自身利益最大化的理性人角色呈现出不同的状态。自改革开放以来，地方政府的理性人角色相继经历了释放、强化和规范三个阶段的发展演变。首先是改革开放初期，地方政府的理性人角色随着分权化改革从传统计划经济时期的抑制状态中全面释放；其次是1994年后，在分税制及相应制度安排的影响下，地方政府的理性人角色得到进一步强化；再者是对其予以规范成为新世纪后的重要走向。

关键词：地方政府；理性人；释放；强化；规范

改革开放以来，我国行政管理改革经过了三个主要阶段，即从改革初期突破高度集权体制束缚的简政放权，到为适应向市场经济体制转轨的政府职能转变，再到为建设服务型政府进行的政府管理模式的转变。这一改革进程取得了明显成效，但也存在着很多问题。事实上，改革举措能否落到实处收到实效以确保政府合理履行职能、切实提高社会管理和公共服务质量，与一个因素直接有关，就是地方政府寻求自身利益最大化的理性人角色。地方政府作为理性人通常是在既定的制度约束下，考虑各种可能的影响因素，作出理性选择，以求最大化自身利益。这种特性也可称为地方理性，其核心是追求自身利益最大化。地方政府的这种理性人角色直接影响着政府如何作为以及政府职能的实际发挥。它不仅是解释以往改革经验无法绕开的因素，而且还将继续对今后的改革产生持续的影响，因而有必要对其发展变化进行集中系统地分析。这既有助于深化对中国式改革经验的认识，同时对推进行政管理改革也具有重要的启示意义。

一、 地方政府理性人角色的释放

托克维尔（1996）在对各国政治制度比较研究的基础上区分了两个概念——政府集权与行政集权，若将关乎所有国民利益的事情的领导权集中于同一权威，就是政府集权；若将只与部分民众利益有关的地方性事务也置于同一权威之下，就是行政集权，反之，就是行政分权。依此区分，改革开放前的中国很大程度上是政府集权和行政集权的合一。当时的地方政府既无独立的财政利益，也无可控的社会资源，在权力和利益方面均处于中央的从属地位（文政，2008：141）。在这种集权背景下，地方政府的理性人角色处于抑制状态。改革开放后，中央与地方的权力和利益分配格局进行了重要调整，两者的实际角色发生巨大变化。在这种变化中，从1978年～1993年，地方政府被抑制的理性人特性得到全面的释放。

这一时期改革的突出特点是以分权为导向，以政策为主导进行权力下放。表现之一是作为当时经济体制改革突破口的财政体制改革扩大了地方政府的财权。1980年2月，国务院颁发《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，从此改变了传统高度集中（统收统支）的做法，建立起财政包干体制。地方政府逐步获得了比较多的财政权力，并且能保留更多来自当地的财政收入。地方政府从而可以直接从当地的经济发展中获得利益，因此产生了很大的积极性谋划推动地方经济的发展。表现之二是经济权力的下放，物资调配权、投资审批权等都程度不同地由中央下放到地方。1984年10月，国务院颁布《关于改革计划体制的若干暂行规定》，明文规定提高地方政府在投资项目审批方面的决策权。1987年3月，国务院又进一步放宽投资审批权，简化审批程序。仅从内资项目的审批权限看，国家计委审批的生产建设项目和改造项目的限额，1985年以前为1 000万元以上，1985年提高到3 000万元以上，1987年对能源、交通、原材料工业项目审批限额提高到5 000万元以上（汪玉凯，1998：75）。至于其他非生产性项目，能自行解决的原则上皆由省市区自行审批。权力下放使地方政府拥有了相对自主的经济决策权，获得了更多的政策和非政策手段来引导和干预地方经济。在财政分權和行政分权的激励下，这一时期的地方政府开始成为追求岁入最大化的理性人。

地方政府不仅越来越像一个经济理性人，同时也是一个政治理性人。因为他们不单纯是获取经济收益最大化，也在寻求政治利益最大化。地方官员既是“经济参与人”，关注经济利益，同时也是“政治参与人”，关注职务晋升和政治收益，既为财税和利润而竞争，也在官场上为晋升而竞争（周黎安，2007）。经济收益和政治利益实则是关联在一起的。在以经济建设为中心的政策和制度安排下，发展经济就是最大的政绩。地方政府如果推动了地方经济发展，政绩也就上去了，官员升迁机会自然就大了。一个更实在的体现是，中央对地方政府进行政绩考核时高度关注的是经济指标的完成情况，政治意图融入进经济指标。对地方政府的绩效考核标准由制度文本中的综合指标常常是变成了实际操作中单一的经济增长指标。在干部考核体系中，GDP的权重甚至大到对晋升是“一票否决”。围绕GDP增长进行的晋升锦标赛让地方官员对本地区经济负责的同时，也使得他们动用各种资源和方式想方设法去获得经济发展，从而实现自身利益最大化。

不难发现，无论是从制度规定还是从实践运作层面看，以权力下放为主的分权化改革大大增强了地方政府的自主性，地方政府的利益主体角色和地位已然突显。因此，地方政府能够理性地规定和追求他们自己的利益，同时也在追求独立的决策并进而积极地去影响中央的决策。无论是追求财政收入最大化，还是追求地方经济发展，亦或是追求政绩，这些行为均显示，地方政府被抑制的理性人特性全面释放出来，它是在作为一个利益主体去行动，而且在对各种政策和非政策的资源进行理性选择，寻求利益最大化成为其主要的行为动力。

二、 地方政府理性人角色的强化

1994年全面推行分税制改革，这是中央与地方之间财权和事权的又一次重新分配。改革的主要内容是建立中央税收和地方税收体系，按照中央与地方政府的事权划分确定各级财政支出范围，并实行中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。此后又进行了所得税收入中央与地方分享比例调整、推进公共财政体系建设、营改增税收划分调整等一系列调整，这些都是对分税制的延续和拓展，财政分配的基本框架没有变化。分税制最直接的效果是中央财力逐步占了主导地位。中央财政收入占全国财政收入的比例1994年提高到55.7%，接下来的几年这个比例有所下降，但从1999年直到2010年，一直都在50%以上。与此同时，中央向地方的转移支付资金不断增加。1994年的转移支付在地方本级支出中的比重为12. 6%，到2004年上升到30%，中西部地区更高达45.2%和52.9%（渠敬东、周飞舟、应星，2009）。1998年～2012年间，各省区市的财政自给率都未能达到财政收支完全自给自足，或多或少都要依赖中央的转移支付（薛凤珍，2014）。近几年中央对地方财政转移支付规模继续逐年增加，2013年是42 973.18亿元，2014年是46 509.49亿元，2015年是50 078.65亿元，2016年达到52 573.86亿元。这些数据同时也表明了分税制改革的另一个后果，即地方财政相对减小，中央有钱了，地方缺钱了，其对中央财政转移支付形成了高度依赖。endprint

分税制改革调整了财权事权在中央与地方之间的分布格局，增强了中央的宏观调控能力，它实际上是在财政收入分配方面的集权。但这一集权没有改变已经形成的地方利益主体的性质以及地方利益的事实。而且，在“中央有钱，地方缺钱”的收支环境下，地方政府的利益主体意识反而是被强化了。这与分税制框架下中央对地方转移支付采取的一种运作和管理方式即项目制直接有关。项目制指的是中央部门掌控的财政转移资金以项目的方式下拨各级政府。在项目制的运行中，项目的下放采取了自上而下的行政配置和自下而上的竞争相结合的方式。中央掌握着项目的配置权，由其主导设定项目，各地方政府通过竞争获取项目。多争多得，少争少得，只等不争可能就得不到任何项目。为了“多得”，地方政府动用了各种正式、非正式的渠道、手段和社会资源，在项目运作中尽量加入更多自身的意图，从而获取更多的利益和自主权力。

项目掌控在中央部门手中，为了更好地实现垂直监控，确保项目资金的使用效率和效益，发放项目的中央部门要求一事一项，项目要沿着“条线”下放。这种做法只能说是中央部门的优选策略，并不一定是地方政府的最优选择。作为“条块”行政序列中“块块”的地方政府考虑的是综合运用，期望的是协同效应、规模效益。地区经济社会发展是一个有机联系的整体，“一事一项”在地方政府看来是分割的碎片化的做法，达不到最大化自身利益的效果。所以，它的理性选择就是将争取到的项目根据自身意图进行二次捆绑或打包。所谓“打包”，就是把各种项目融合或捆绑成一种综合工程，使之可以利用财政项目政策来动员使用方的资源，借项目之势，实现地方发展战略和规划（折晓叶、陈婴婴，2011）。比如，各地兴办的工业、技术园区等正是此类手段。这些手段用意很明确，就是要通过项目的综合实现自身利益最大化。除了围绕项目本身做工作外，地方政府也在充分利用项目的平台效应开展经济协作，吸纳体制外的投资。项目提供了一个商业资本和经济实体参与的平台。借此平台，地方政府更有效地进行着多种形式的招商引资，这既助推了项目的完成，又增加了税收，从而将项目关联收益最大化。

在项目制的运作中，无论上级部门意图如何，地方政府采取了不同的应对策略，它不是一个被动的执行者，而是一个主动的行动者。无论是项目的捆绑打包、目标替换，还是吸纳投资，都是地方政府在制度刺激下借项目资源主动寻求收益最大化的理性化行为。换言之，项目制的制度设置进一步强化了地方政府寻求自身利益最大化的理性人角色。

三、 地方政府理性人角色的规范

地方政府按照理性人的逻辑进行的一系列行为有可能产生积极影响，也有可能产生消极影响。一种消极的影响是个体理性会导致社会整体资源的损失。从国家层面而言，每一个地方政府都是一个个体行动者。如果他们都是按理性人行事，即根据自己的利益取向和理性选择去争取中央资源，在总量一定的情形下，有的能争取到，有的就争取不到。但是竞争让彼此都付出了行政成本，这就使得总体行政成本水涨船高。因此，每一个地方政府的理性选择行为最终会带来社会整体层面上的资源浪费。另一种消极影响是，不加约束的理性容易导致地方政府为达其自利目的滥用行政权力，产生寻租、暗箱操作、选择性执行等问题。鉴于这些消极影响，在地方理性不断强化的过程中，对其予以规范和约束，引导其发挥正能量成为新世纪后的重要走向。

表现之一是在政府职能和权责方面持续进行的政策性安排。2003年10月，《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。属于全国性和跨省的事务由中央管理，属于面向本行政区域的地方性事务由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要分清主次责任”。2008年2月，《关于深化行政管理体制改革的意见》提出“要加快政府职能转变，合理界定政府部门职能，明确部门责任，确保权责一致”。2013年11月通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则明确指出：“全面正确履行政府职能。推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。这些规定进一步厘清了中央与地方的权责关系。地方政府的理性人行为逻辑有了更明确、更合理的框定，即地方政府必须在该由其介入的领域和事务中运用其理性，发挥其能动性，从而对防止地方理性不加约束地滥用起到了规范作用。但是也应该看到，现实中的政府职能转变尚未到位，仍然存在权界不明、权责不清、监管不力等问题。解决这些问题，需要沿着全面深化改革的路径进一步完善制度设置，健全长效机制，做实政策执行，使地方理性在清晰明确的制度约束下发挥其作用。

表现之二是国家治理在制度运作层面出现的技术治理逻辑的推行。新时期的国家治理融入了越来越多的技术治理逻辑，以图通过程序技术的运用实现规范化的目标管理和过程控制，增强治理的可操作性和实效性。一方面，近十余年来，在项目制的实施范圍与规模不断扩大的同时，项目制的技术化和规范程度不断提高。从项目的设立、申请立项，到审核批准，再到具体实施的各个环节都设有标准化、技术化的具体规定，并引入专家评估系统以增强其专业性和科学性，整体构成了完备的项目运行流程。比如在项目设立的第一环节，通常就会由中央部委发布明确的项目指南书，其中对项目目的、内容、立项条件、申报程序、资金规模和分配方式、责任划分以及组织实施、监管验收等皆作出了细致严密的操作性很强的规定。从技术的角度看，项目制的实施愈趋专业化、精细化、规范化。

另一方面，项目制所依托的科层制在常规化的行政过程中也在不断完善技术化的治理。作为现代政府组织的基本架构，科层制设定了一套纵向等级结构，它将治理目标按层级结构自上而下逐次递解，严格依循标准化的程序和规章制度进行专业化分工与协作。其在我国行政管理实践中的一个具体化体现是目标责任制。目标责任制是通过将行政目标按照政府层级逐级分解为各种指标，并划定相应责任，同时给出标准化、统一化的考核方式，对政府行为进行科学管理。进入新世纪以来，目标责任制在实施中逐渐改变了过去分解指标粗略化、单一化的做法，不断增加量化指标的比重，指标设置越来越细化具体，构成越来越多样化。随着创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展理念的提出和落实，在经济指标之外，逐步加入了公共服务指标、社会稳定指标、生态指标等。同时，在管理方式上，改变了以往只重结果不重过程的粗放式管理，不断强化对指标完成过程的管理，要求执行方式和手段必须依法合规。否则，无论是出现指标没有完成的情况，还是出现行政过程的违规，都有可能受到严厉的问责。随着近几年中央对问责的高度关注和重视，问责的做法也将进一步程序化、常态化。综上不难发现，技术治理的逻辑正逐渐成为当下治理行为的内核逻辑。这种治理逻辑可从目标、过程、监督等环节尽可能地对地方政府寻求自身利益最大化的理性行为进行规范，力求将其引导和限制在一个有规可循、可管可控、合理表达自主利益的范围之内。

四、 结语

作为理性的行动者，地方政府总是在想方设法地寻求自身利益最大化。不过，在不同的制度环境下，这种理性人角色呈现的状态各有不同，从历时角度看，其呈现出一种从释放、强化到规范的演变趋势。首先是在改革开放初期，权力下放的分权化改革使地方政府的理性人角色从传统计划经济体制下的抑制状态中全面释放；1994年后，受分税制及相应制度安排的影响，地方政府的理性人角色进一步强化；进入新世纪后，它逐渐受到了来自政策层面和技术治理层面的规范。由此也可看出，地方政府的行为都是在制度约束下的理性选择结果。在最大化自身利益的动机支配下，不同的制度会促发不同的行为。强调GDP的制度安排使得地方政府的理性选择是经营企业或经营土地，攫取财政收入和经济收益，在这个过程中，“理性”的滥用还有可能助长地方本位主义，导致地区间恶性竞争、重复建设、大搞政绩工程等诸多问题。强调公共服务的制度安排则会使地方政府将“理性”用于追求公共产品的提供和公共服务质量的改善。简言之，善用地方政府的理性人角色，确保其“理性”不滥用，必须有健全的制度加以引导和规范，举措得当，便可发挥其正能量，进而有助于规范地方政府行为，促其合理履行政府职责。

参考文献：

[1] 托克维尔.论美国的民主（上卷）[M].董国良，译.北京：商务印书馆，1996.

[2] 汪玉凯.中国行政体制改革20年[M].郑州：中州古籍出版社，1998.

[3] 周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007，（7）：36-50.

[4] 渠敬东，周飞舟，应星.从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学，2009，（6）：104-127.

基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金项目“特色学科争创一流计划项目”（项目号：17ZY011）。

作者简介：马红光（1981-），男，汉族，山东省济宁市人，北京大学社会学博士，中国劳动关系学院工会学院讲师，研究方向为组织行为与行政管理。

收稿日期：2017-08-12。endprint