支持中小企业创新发展的财税政策研究

摘要：中小企业在我国国民经济中占有十分重要的地位，其能否通过创新实现转型升级，关系到我国是否能够成功地打造中国经济升级版。但中小企业相对脆弱，容易波动，在应对经济周期、经济转型方面的能力偏弱，主动创新意识不强，因此运用财税政策对其适度扶持和引导非常重要，目前财政部及各级财政部门均已制定出台了多项政策措施，但具体成效还有待检验。文章通过对苏州市和苏州市工业园区相关部门和中小企业的走访调研，深入分析苏州市运用财税政策支持中小企业创新发展的经验做法、成效和问题，并在此基础上，提出改进财税政策扶持中小企业创新的意见建议。

关键词：中小企业；创新发展；财税政策

中小企业是国家自主创新的重要组成部分，也是吸纳大量就业人口重要载体，对于我国推进大众创业、万众创新战略具有重要意义。与大企业相比，中小面临的竞争压力大，因此创新求存的动力也大，但新技术研发等创新活动需要的费用和面临的风险，通常是中小企业难以承受的。近年来各级财政积极支持中小企业创新发展，取得了一定的成效，同时也存在亟待改进的问题，值得我们加以重视。

一、 苏州市和工业园区中小企业创新发展的总体状况

苏州市拥有众多的创新型中小企业，曾连续两年获得“福布斯中国大陆创新能力城市”排行榜第一名，苏州工业园区注重引导新兴产业发展，纳米技术应用等三大新兴产业产值保持年均30%左右速度快速成长。2015年1月～9月，苏州市规模以上中小工业企业共9 720家，占全市规模以上工业企业的95.9%，其中小微工业企业8 081家。从产值看，全市规模以上中小工业完成总产值10 162亿元；从效益看，全市规模以上中小工业利税总额715亿元，利润总额476亿元。苏州工业园区R&D支出占其GDP比重达3.4%，已建成各种科技创新载体380万余平方米、国家级创新基地20余个、公共技术服务平台30个左右。每年新增科技项目约500个，累计拥有各类研发机构400个、国家高新技术企业630家；万人有效发明专利拥有量达74件，PCT国际专利申请180件。

总体来看，苏州市作为我国中小企业创新发展的先进地区，近年来通过大力实施创新驱动战略，新兴产业迅速壮大，创新主体加速集聚，创新集群基本形成。但同时也存在一些问题：苏州市近90%的高新技术产业产值由外资企业实现，具有自主知识产权的比重不高；苏州市中小企业规模较小，主要呈现集群式发展，大部分企业均处于产业链的中间端，产品需求有限，多数企业仍处于研发或小规模生产阶段，在规模、成长速度、参与竞争等方面优势不足，目前还缺乏在全国叫得响的本土高科技企业，与深圳等创新型城市相比仍有较大差距，产业结构还有待优化升级。

二、 苏州市财政扶持中小企业创新的经验做法及成效

目前，财政扶持中小企业创新发展主要分为直接扶持、政策扶持两种形式。直接扶持是财政以专项资金补助、奖励、贴息等形式将款项直接支付给企业，让企业直接受益的一种支持方法；政策扶持主要是通过税费、完善投融资环境、提高政府服务等方式，让企业间接受益的支持形式。苏州市和工业园区财政扶持中小企业创新工作中，主动作为，注重发挥政府的引导作用，以政策扶持为主，直接扶持为辅，将财政资金与金融政策相结合，形成了自身的特色。

1. 完善政策扶持体系，优化投资服务环境。一是健全政策扶持体系。近年来先后制定出台了支持科技中小企业创新发展的政策性文件40余个，形成企业培育、产业促进、人才发展、投资融资、知识产权、科技服务等政策扶持体系，有力推动了科技发展。2015年，为提高政策实施的针对性和有效性，对各级政府和有关部门支持、鼓励中小企业发展的政策文件进行了梳理，从近200个政策文件中提取出有较大含金量和普惠性的14项条款及其具体操作程序，汇编成册、免费发放给了中小企业。二是建立公共服务平台体系。在全国率先设立了中小企业服务中心，成为全国首批“科技服务体系建设示范区”试点。围绕重点产业，建立了集知识普及、产权管理、信息查询、代理服务、评估教育等服务为一体的“一站式”公共服务平台。目前，苏州市已拥有各级各类公共服务星级平台近300家，其中国家中小企业公共服务示范平台达11家，省中小企业公共技术服务示范平台21家，省星级公共服务平台225家。三是促进建立产学研合作机制，实现“官产学研资介”良性互动。工业园区牵头设立产学研服务联盟，依托联盟建立产学研资源信息库，收录了包括新加坡国立大学、中科院苏州纳米所等在内的17家国内高校的300余项科研成果以及57位科研专家的相关产学研信息，目前已推动中小企业技术难题与高校对接150余项，促成技术成果转化75项，成为促进科研成果转化的新平台。

2. 突出“专、精、特、新”发展方向，发挥财政资金直接扶持的引导作用。为提升中小企业技术创新能力，着力培养一批单打冠军，苏州市建立了中小企业“专精特新”导向评价指标体系，并由市本级财政专门设立了规模达4 300万元的中小微企业发展专项资金，对专精特新企业进行扶持，鼓励中小企业专业化、精细化、特色化、创新化发展。评价指标共有22个，涵盖中小企业发展的各个方向，评价标准分为阶梯性的5个档次，实现定性与定量相结合，评审得分排名靠前的中小企业可获得市财政资金的直接扶持。通过“专精特新”导向评价系统中，苏州市财政不仅有效扶持了具有竞争力的创新型中小企业，还使得参评的各中小企业找准了定位，明确了差距和未来努力的发展方向，从而更好地引导中小企业专注核心业务，提高专业化生产能力；引导中小企业精细化生产，在细分市场中占据优势；引导中小企业采用独特工艺、技术、配方或原料，研制生产具有特色优势的产品；引导中小企业加强技术创新，形成新的竞争优势。

3. 实行税收普惠性支持，加强收费清理力度。一是落实好支持创业创新的各项税收优惠政策。坚持高新技术企业税收优惠，研发费加计扣除政策，2014年共计有800多家企业享受了以上政策，2015年落实各类科技政策为企业减免税收77.40亿元；对于科技孵化器给予免征营业税、房产税和城镇土地使用税政策，目前已累计集聚36家各具特色的云彩创新型孵化器，其中8家被科技部纳入国家级科技企业孵化器管理体系。二是做好中关村国家自主创新示范区相关试点政策的落地工作，并及时总结经验为国家决策提供参考。在企业转增股本个人所得税方面，共计受理了3户中小高新技术企业以未分配利润、盈余公积、资本公積向个人股东转增股本延期纳税备案，企业备案申请递延税款达到了400多万元，有力地支持了企业发展；在技术转让所得企业所得税方面，受理了6户企业的免税申请，涉及技术转让金额近2 000万元，免税金额达50多万元。三是建立和完善了涉企收费目录清单制度。据统计，2013年以年来为企业和社会减轻经济负担超过6.5亿元，多地涉企行政事业性收费总额显著下降，涉企行政事业性收费实现“零”投诉，取得了较好的社会效益。endprint

4. 创新政府金融扶持体系，着力解决中小企业融资难题。一是推动设立企业转贷资金池。为切实降低中小微企业融资成本，保障实体经济资金正常运转，苏州市下属张家港市率先设立市级企业转贷资金池，目前已为中小企业办理转贷业务累计1 084笔，金额达202亿元，部分缓解了中小微企业融资“难、贵、慢”问题。二是设立基金实行股权投资引导。针对种子期、初创期科技企业，成立了规模6亿元的创投引导基金，通过基金参股、跟进投资等方式，重点面向苏州市范围内战略性新兴产业领域内的民营企业、初创期企业及成长性中小企业和科技企业，鼓励社会资本支持中小企业科技创新。在基金参股方面，2014年～2015年，引导基金通过参股3支子基金，总规模达到3.9亿元；在跟进投资方面，引导基金累计支持直接投资176家园区科技创业企业，总额3.08亿元。三是通过债权形式支持创新创业企业。从2007年起，工业园区设立统贷平台，为园区初创期企业提供不超100万元的贷款，目前统贷平台累计支持企业超过600多家，累计放贷超7.4亿元，在贷余额1.2亿元左右。2012年，设立新兴产业融资风险补偿资金池，通过风险补偿专项资金与银行合作，为科技型中小企业融资提供信用保障并获取银行融资。截止2015年8月底，已累计帮助超500家园区科技型中小企业获得贷款14.73亿元，目前在贷余额超6亿元。探索设立了政策性科贷公司，注册资本2亿元，专注于为处于种子期、初创期的园区科技型中小微企业提供贷款、投资、担保等综合金融服务。四是鼓励发展股权投资行业和融资担保行业，为中小企业创新发展提供支撑。凭借良好的产业基础条件、配套环境以及发展创新型、服务型经济的产业导向，股权投资机构在园区进一步集聚，投资规模继续扩大。截至2015年11月末，園区有股权投资机构477家，注册（认缴）资本总额超800亿元。苏州市融资性担保机构47家，2015年1月～9月共为577家中小微企业新提供了271亿元的融资性担保，在保余额260亿元，在保户数3 274家。

三、 目前财政扶持中小企业创新发展存在的主要问题

虽然苏州市和工业园区中小企业发展较好，财政支持中小企业创新取得了一定成效，但与中小企业创新需求相比，还存在以下亟需解决的问题：

一是财政支持力度总体仍然偏弱。从苏州工业园区来看，尽管近年来虽然各级财政支持中小企业发展投入呈不断上升趋势，但是占财政支出的比重还是不大，2015年1月～10月用于支持企业科技发展资金支出近6.4亿元，仅占园区公共预算支出的4%左右，相对于园区众多中小企业技术创新的内在需求而言，难以适应其发展的实际需要。

二是各类优惠政策过繁过多导致落实力度不够。部分企业反映存在着“三多三不多”的情况，知道有很多优惠政策，但能分得清类别、说得清有哪些政策自己企业可以享受和已经享受的企业家不多；对照政策文件以为能享受的有很多，但能充分了解政策的执行部门及其程序、具体要求的企业家也不多；企业经营管理人员中分别知道各类优惠政策的人有很多，但能够全面掌握、积极协调和主动争取落实的人不多。

三是相关财税政策还不能适应中小企业创新发展需要。例如，创新型企业研发费用占比高，轻资产重人才，增值税可抵扣额不多，企业税负较重，社会保险缴纳高，拖累了发展速度；有些企业也反映，中关村自主创新示范区相关政策在推广其他创新示范区过程中，没有普惠性，适应性不强，有关优惠政策能够享受到的企业不多。

四是政府采购作用发挥不明显。尽管国家出台的政府采购政策提出要加强对小微企业发展的支持，但目前我国政府采购规模仍然较小，且对中小企业采购份额缺少刚性约束等。

五是支持中小企业创新的整体环境还不够完善。在调研中，部分企业对创新顾虑比较大，普遍反映有“三怕”：一怕成果被偷，二怕人才被挖，三怕创新产品没市场。有的中小企业研发费用占用流动资金较多，导致资金链普遍比较紧张，而金融机构风险容忍度低、追责严，不愿意为中小企业发展“雪中送炭”，无法满足企业创新发展的融资需求。

四、 政策及建议

为支持我国中小企业自主创新发展，建议运用财税政策加大扶持力度的总体思路为：进一步转变政府职能，利用税收减免、政府采购等措施增强支持中小企业创新的普惠性和有效性，切实调整财政资金由无偿支持转为间接扶持，充分发挥财政资金的引导和撬动作用，引入社会资本投资，运用市场化的机制来对有潜力、创新能力强的中小企业实现精准扶持。

1. 积极转变政府职能，营造良好创新环境。一是整合政府资源，简化审批权限，规范流程服务。针对中小企业较为集中的需求和问题，各地政府部门可通过设立“一站式服务”大厅等方式，使各项服务流程更为简洁、便利、高效，并建立企业走访联系机制，深入了解企业发展需求，为企业解决问题提供针对性的举措。二是充分发挥中小企业创新主体作用。政府部门应努力破除阻碍中小企业发展的体制束缚，并利用自身的政策制定与市场监管职能，鼓励和引导中小企业以市场为导向，充分发挥自身创新的主动性与创造性。三是搭建资源对接平台和信息共享平台。努力构建“政府类平台引领、民营平台共同参与”的平台网络体系，围绕中小企业在融资、政策、技术、市场等方面的需求，利用政府所掌握的信息优势将政府、科研机构、金融机构、社会中介机构等服务资源整合起来，帮助企业能够以更小的资金成本享受专业化服务，并促进科研成果转化。四是完善知识产权保护和创新人才培养机制。

2. 加强税收优惠支持，降低企业负担。一是汇总整合中小企业税收优惠政策，将各部门出台的重复、细小、散落政策进行有机合并，对于行之有效的税收优惠政策，可研究提升法律层级，形成对精准扶持中小企业发展的税收优惠法规。二是根据中小企业创新规律，在不同领域和不同阶段，综合利用免税抵扣、允许设备加速折旧等多种税收优惠措施，提高政策扶持的针对性和有效性，全方位、多层次促进中小企业的发展。例如，对部分研发费用予以免税或抵扣，鼓励其增加科技开发投入。三是统筹考虑国家、企业、个人负担能力与社会保障水平，适当降低中小企业的社会保险费率。endprint

3. 调整财政资金支持方式，充分发挥引导性和撬动性作用。财政资金支持中小企业创新发展，不能是直接式、无偿式的投入，而应该是杠杆性、引导性投入，否则会产生对民间资本的挤出与替代，且可持续性不强。因此，要转变观念，尊重市场经济运行机制，改变政府大包大揽的做法，充分发挥企业主体和市场机制对资源配置的决定性作用，减少政府对资源的直接配置和对微观事务的过度参与。积极创新财政支持方式和投入方式，通过股权合作、财政补贴、财政贴息以及采取创业投资引导基金、产业投资基金等市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，发挥财政资金撬动社会资本的杠杆作用，支持重点产业和新兴产业的中小企业发展。从而实现少量的财政资金，带动更多的社会资本投入，起到“四两拨千斤”的效果。另外，基金的市场化运作模式更加有利于发现有潜力、有前途、创新能力强的中小企业，实现精准扶持，提高财政支持中小企业创新的收益。

4. 落實政府采购政策，确保发挥实效。一是进一步细化中小企业参与政府采购的形式与份额。美国小企业管理局为帮助小企业在政府采购计划中获得合理份额的商品和劳务合同，研究采取了“拆散购买”、“搁置购买”及提供“能力认证证书”等多种措施。我国可借鉴相应做法，对于大型企业政府采购项目，要求分包商中有一定比例的中小企业；根据政府采购项目金额大小，设置一定的梯度，并明确中小企业在各类梯度中的参与形式与份额。二是加大对中小企业参与政府采购的倾斜力度。对于创新型的中小企业，在其报价与大企业一致或略高的情况下，应优先采购中小企业提供的产品和服务，增强政府购买服务中小企业参与的保障措施。三是完善政府采购法规法律，保障和提高中小企业政府采购合同的可获得性，增强政策落实力度。

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作者简介：方兴（1983-），男，汉族，安徽省池州市人，中国人民大学经济学院博士生，研究方向为马克思主义经济学、财政制度改革。

收稿日期：2017-08-10。endprint