电网企业项目可研经济性和合规性评价框架的应用研究——浙江省电力公司项目评价管理改革的实践

胡亦玺

电网企业项目可研经济性和合规性评价框架的应用研究
——浙江省电力公司项目评价管理改革的实践

胡亦玺

一、项目可研经济性与合规性评价内容

（一）新常态和信息化推动电力企业谋求发展新路径

1.经济新常态对电力企业投资领域原有做法形成严峻挑战

中国电力资产的快速发展，与中国改革开放同步，与面向国内与国外两个市场需要的经济结构和产业模式直接相关。1978年全国电力装机容量为5710万千瓦，2016年底全国电力装机容量16500万千瓦；电网的变电容量（35kv及以上）由1978年12500万KVA发展到2016年的63000万KVA，35kv及以上线路由1978年的23万Km发展到2016年175、6万Km，电网的建设已极大满足居民与工业用电的需要。然而，伴随着新常态经济的宏观形势，中国整体的产业布局发生变化，产能过剩情况逐步显现，原有铺设的电网所服务的产业经济正面临调速和“去产能”的总体形势。电力企业对电力资产的投资，以及对原有电力资产的运营维护，应该在新形势下作出调整。电力企业在投资领域应当树立新的社会责任观，即同时保障电网的运行与电力投资项目的经济效益，要求电力企业对未来的每一项投资，不论是资本性项目还是成本性项目，都要足够重视并充分考虑对公司创造价值能力的影响。

2.信息化为项目可研经济性和合规性评价提供基础和平台

从全球到全国再到电力行业，推进信息化的进程正不断加快，人、财、物要素也越来越趋向于一体化。财务集约化建设以来，国家电网公司不断创新思维，应用先进的信息化技术和管理理念，基本实现项目预算编制、需求提报、招标采购、合同签订、物资领用、服务确认、支付结算、竣工决算、工程审计和财务稽核的项目全生命周期在线管控。而大数据和云计算等先进技术为实现高效率、高质量的项目预算评价创造了条件，为进一步拓展项目预算管理在投资决策和项目选择中的积极作用，提供了一个很好的路径。

（二）电力行业面临市场化改革与自身管控改革的双重压力

1.电力集约化管理的新形势需要财务与业务的协同作用

电力企业“三集五大”的推行，要求电力企业在管理上实现集约化和精益化，推进人财物的一体化。国网公司在原有的项目预算管理领域，针对业务与财务的融合工作，已经作出了尝试和探索。但在项目预算管理过程中，仍然存在一些突出的问题，并未达到业务与财务的全面融合以及财务的全面覆盖。拓展项目可研评审的经济性与合规性的内容，财务部门自觉参与到项目可研评审的环节，正是在项目管理领域，对如何深化业务与财务的进一步融合作出的有益探索。

2.电力体制改革需要强化财务介入投资效益管理

电力体制改革促进电力企业向价值导向、效益导向转变，使电力企业的业务方式和组织类型向现代企业制度的要求迈进。因此，公司必须对资产价值、投资效益给予更多关注，突出绩效目标和风险意识。

在经济高速增长的环境下，原有投资管理对项目的评价和选择中，很少对项目的经济效益进行全面论证，这一做法无法实现对企业成本的有效管控，更无法实现对经济效益的全面提升。在投资管理领域全面考虑项目的经济效益，正是以现代公司的制度为目标，作为企业向市场化方向的转变的探索。而财务全面介入到项目管理的可研评审环节，在项目的选择阶段即对项目的经济性和财务合规性进行把关，保障了项目的经济性，把控了项目对公司价值创造能力的影响，适应了电力体制改革对公司注重经济效益、进行成本管控的要求。

3.项目可研评审的片面性必然要求严格审核经济性和财务合规性

尽管我们在投资决策中一再强调投资项目技术先进与经济合理，并通过可行性研究全面回答一个投资项目的经济与技术问题。但在以往的电力项目评审中，尤其是面广量大的成本性项目可研评审中，对经济性方面很重要的产出与效益缺少应有的关注，而且在财务对项目投资预算的后期介入中，普遍发现了一些人为作弊和业务性质表述错误，从而导致项目建设与以后运行中面临难以回避的棘手的合规性问题。以往审计发现部分项目投资收益不高、资本性和成本性支出混淆、分类交叉重叠，为避免此类问题，从项目选择的源头出发，强化对项目的经济性与合规性的把控就十分必要。

二、主要管理做法

（二）国网指导意见的核心要点

国网公司在2015年制定印发了《国家电网公司关于进一步深化项目可研经济性与财务合规性评价工作的通知》（国家电网财〔2015〕536号），《指导意见》作为附件同时发布，从而为电力企业投资评价提供了新的工作标准。这一系列的评价措施创新探索，明确了各部门在可研评审中的定位和职责，财务部门负责组织在项目储备中深化应用《指导意见》，业务部门负责组织可研报告编制，经研院(所)则负责评审。可研评审需要财务、业务部门和经研院相互配合，协同发挥作用。

表1 调研的四个途径及536号文件的适用性

《指导意见》分为总则、细则、附则和参考表样四部分。

总则阐述了可研经济性和财务合规性评价的背景、范围、原则、总体要求和基本内容。其中，经济性和合规性的内涵得到了明确，即在可研经济性方面，应确保纳入储备的项目符合公司投入产出要求，兼顾社会效益和经济效益，项目投资效益指标评价客观合理；在财务合规性方面，应确保纳入储备的项目符合国家财经法规和公司财务制度要求，项目投资估算合理、取费标准和依据充分、设备材料价格公允、没有虚列成本现象等。

细则按13类项目分别列举了每类项目的适用范围、制度依据、资料完整性、项目财务合规性、项目可研经济性和其他方面的审核要点。适用范围明确了评审要点的约束对象。制度依据分为国家法规和公司制度两个层面，国家法规主要有会计准则、税法条例,公司制度多为国网公司发布的对某类项目的管理办法或实施细则、定额文件。在审核要点方面，合规性涉及到审核是否包含其他类别项目、是否存在分拆立项、是否存在不合理频繁改造、是否准确划分资本性与成本性支出、其他费用支出是否合理、拆旧物资数量及处理方案是否合适等内容，经济性要点大多提及要审核经济效益和投入成本两方面，重点给出投入成本可与市场价值、同类项目、历史成本或标准成本比较的建议，此外有些项目还要关注费用计列工程量、费用编制和相关定额套用情况。

总的来看，《指导意见》对可研经济性和合规性评审提出了明确而具体的工作要求，尤其是提供了具有指导意义的详细评审要点和具体参照指标，为开展项目可研经济性与合规性评价提供了较完整的业务指导，对目前项目可研评审工作是一种完善提高，并在制度上为财务业务在投资决策与项目选择环节协同作用提供了保障。

（二）浙江试点与《指导意见》的适用性检验

浙江公司构建了以依法合规为根本、以提升效益为导向、以能力建设为抓手的“五位一体”项目可研财务评价工作体系。以全面开展试点工作的台州公司为重点了解对象展开了深入调研，同时对项目预算管理工作基础较好的温州和宁波两家市公司进行了座谈研讨。为了使反馈意见更有代表性，设计了调查问卷，重点关注《指导意见》中评审要点的必要性、可得性。最后，查阅了按照《指导意见》要求编制的可研报告，以检验《指导意见》的适用性。

表1（仅以此电网基建项目为例）总结了通过四个渠道测试了解536号文件适用性的过程与结果。四个渠道分别从不同的角度探讨了536号文件的适用性问题，试点经验的总结从台州试点设计的指标体系出发，解决536号文件的评价要点在制度设计上能否获得理论认同的问题；访谈则是各部门人员从可研评审的实际情况出发，介绍536号文件评价要点的执行情况；研报告作为实际可研评审工作的记录证据，可验证记录了文件的执行和体现情况；而问卷调查则是综合了上述两个问题，既考察536号文件规定的评价要点是否科学合理，又关注这些要点能否在应用中落到实处。

表1中的 “是否适用”一列，得出了536号文中的99条要点是否通过调研检验的结论，“是”代表该要点可行，“否”代表该要点还需要改进，统计表明，有36条要点可以直接推广，有63条要点还需要讨论和论证。对要点适用性的分析可以从必要性和可得性两个角度进行。

从评价要点的必要性角度，对试点经验和问卷调查的结论比较分析后发现，台州试点和被调查单位取得了“大部分要点都必要”的共识，但普遍认为“投资能力与投资规模匹配性”、“投入产出是否经济”、“不同方案间的经济性比较”等项目经济性评价要点存在数据获取难度大、测算有难度的问题，是不必要的。

图1 项目可研评价完整体系图

表2 十一类项目的价值创造评价维度适用表

两个渠道的结论的差异可归结为两类：一是根据各单位的实际情况简化了的规定，以避免重复规定，如台州试点未要求审核生产大修项目的计列工程量和费用编制，而问卷的回答认为该要点是必要的；再如问卷中认为教育培训类项目一般列为成本性支出，所以无需再审核资本性和成本性支出的划分是否准确，而台州仍保留了该要点。二是参与问卷调查的一些单位未能意识到评价要点的重要性，或是从自身利益出发，认为自己难以做到的要点就是不必要的，如非生产技改项目中审核经济效益和投入成本合理性的要点、固定资产零购的超标准购置问题和教育培训项目的经济效益审核要点。

从评价要点的可得性角度，访谈、问卷调查和文档资料一致认为有两种情况的指标是不可得的：第一种如生产大修、非生产大修、生产技改、非生产技改等成本类项目的经济效益评价方面，现有的问卷调查、访谈以及可研报告当中都未出现量化的指标，说明经济效益很难选取可操作的量化指标；第二种，如财务合规性中“审核项目是否存在分拆立项”指标的衡量上，实地访谈以及问卷和可研报告中，并未出现明确的衡量标准，可能在实际评审时较多地依赖了评审人员的能力。

“可得性”不一致的原因也有两种表现：第一，在问卷中认为数据不可得，而可研报告中有所体现，如小型基建项目的“审核投入成本是否合理”，这归结为部分单位对该指标的认识程度不够；第二，问卷认为数据可得，而可研报告中未明确体现，如非生产技改的“审核是否包含其他类别项目”以及“审核是否存在分拆立项”，这是由于可研报告对文件遵循度不高或对评审人员素质要求较高导致的。

通过对四个渠道的总结分析，得到对国网文件的适用性总结与结论：对国网文件要点设置的必要性与可得性得到肯定评价的指标，无需继续改进；适用性的改进方面，主要有：第一，在经济性指标方面，拓展经济效益的内涵，增加对社会效益和管理效益的综合考量；第二，对每一类项目，出具对经济效益可操作的评价要点与量化指标；第三，针对主要根据自身经验人为判断项目类型、费用划分等要点，出台统一参考标准；第四，在国网文件的落实方面，应当提高文件的遵循程度，完善可研报告的编制工作。

（三）可研经济性和合规性评价体系完整框架的构建

通过试点、访谈、问卷调查和可研报告比较分析，全面了解《指导意见》在具体执行中的难点与分歧所在；同时也发现了536号文有关经济性与合规性评价内容要点和具体指标，在各业务类别项目评审中存在资料数据难以取得或计算等影响具体实施等不足，从而为理论与实务两个层次全面完善536号文奠定了基础。

项目可研评审体系的完整框架应当如图1所示，首先，分为经济合理性、合规性与技术可行性三个大类；其次，经济合理性从效益与成本两方面考量，合规性包含法律与产业政策的合规与财务合规性，财务合规性又从舞弊和价值计量两方面评价。最后，提出了效益、成本、舞弊和价值计量的具体评价要点。

表3 经济性和合规性评价指标体系

1.更准确和完整地定义经济性与合规性

在电改的背景下，能够给企业未来带来收入、创造准许收益的才是有效资产，因此可研评审中对形成或维护资产的项目把关就需着眼于对企业未来价值创造能力与风险的影响，而不仅仅关注在资产形成时点的计量是否准确规范。

经济性评价的基本涵义是项目对公司创造价值能力的整体与局部影响，应完整体现经济性的投入与全部产出这两个方面。但目前对项目经济性评价主要是把投入与电网运行质量与效率作比较，忽视了投入与电网运行结果产出的电量、收入、利润、现金流量和成本等比较。

合规性评价的完整涵义是指项目对公司创造价值过程带来的风险，包括法律法规层面的合规和财务层面的合规。而财务层面的合规，往往对以后企业创造价值能力的正常发挥带来不利影响即风险。目前业务部门主导的可研评审主要关注法律法规遵循程度，忽视了项目对企业后续创造价值过程带来的风险。

现行的可研经济性和合规性评价的工作从思想认识到实际做法都还局限在财务核算的规范和准确的层次，公司价值最大化目标在项目评价过程未能得到应有的体现，资源有效利用与经营能力发挥得到最佳效果在投资决策的初始环节未能得到应有的体现。弥补目前可研评审的明显不足，就构成了可研经济性和合规性评价的完整框架。

2.增加两项基本原则，明确经济性与合规性评价的基本前提

财财财财财经经经经经务务务务务济性济性济性济性济性合合合合合性性性性性规规规规规价价价价价效成舞值效成舞值效成舞值效成舞值效成舞值益本弊计益本弊计益本弊计益本弊计益本弊计量量量量量1 678912345671234561234567812345678123456 0审审流项核核量目项项增效目目加益的效倍与审益数效产审核审益与、非固审出核审项审核审信与项产售生定营研审核，营核审目核审项审拆核息产审目审审出电审产资销究核是是关销是核效是核目核旧是化出核效审核核审是量核产项开性拆否否注技否项益否项经是（否建，比审是益核零审是核否增是大零目发旧准存售改准目与准目费否或准设核审否审审审是合加审审否项关较核否与审拟购修购物确在电拆确投产确投预存报确注不审是审存产投核更项投是核存核核核否理倍核核存目增费资划超量旧划资出划资算在）划成同审核否核在出入是新目入否是在投是是包，数投是在投加用数分标增物分中是分中须重物分本方核相包是不，成否资是成包否不入否否含关或入否不资倍计量资准加资资其否资其符复资资节案费关含否合关本存产否本含存合成存存固注单成存合估数列及本、倍数本他合本他合立数本约之用定其分理注是在的全是其在理本在在定收位本在理算等工处性超数量性费理性费标项量性否他分频是重分资入投是分频是倍间编额他拆频成否分数部指程理支规和及支用，支用准或及支数的制套类立繁本合拆量为合类拆繁否复拆产增资否拆繁否标量方出格单处出支关出支并产处出、经用别项修节理立是资理别立改合立立零加新合立改合案与购位理与出注与出且生理与现济项理约项否本项项造理项项购倍增理项造理是成置投方成是售成是计数方成金性目的倍合性目的支数年的否本资资案本否电本否算据案本流情数理支情出、限情合性产增是性合量性合准壁是性况成指况量况指出适支加否支理增支理确垒否支增标本标出的合出加出合出加节中使适倍适倍约的用数数倍一年、数个限、或售指电现多标量金个

在必要性、实用性、融合性和前瞻性四项原则基础上，建议加上有效资产原则和自由裁量原则。

“有效资产”在电改之后将贯穿于电网企业的全流程，电改方案及对策中还界定了有效资产的不同级别。有效资产级别越高，从有效资产到准许收入和准许收益的转化率就越高，与企业价值创造的能力和结果也就越相关。因此，建议将13类项目中的资产和有效资产级别对应起来，作为识别项目优先次序的依据。

自由裁量原则赋予基层单位一定的自主选择权，能够根据企业现实状况或是相关规定简化或丰富评审要点，使可研经济性和合规性评审能够因时而变、因地制宜，具有灵活性和适应性。

3.对经济性增加七个可选维度

对现有的经济性评审补充的关键要点在于，立项时应考虑项目对企业未来价值创造能力的影响，即考虑实施该项目后，企业将来的若干年内，平均每年可以节约多少成本？可以增加多少收入？可以增加多少利润？电量销售会增加多少？可以增加多少现金流量？以及资产的更新改造对资产可使用年限延长了多久？对于确实无法用财务指标计量的项目，可以考虑项目的实施减少以后公司人财物占用规模的量化表示。

由于资本性项目在经济增速放缓后也必然减量，且决策权限层级较高，对于地市公司来说，波及范围广、影响数额大的成本性项目是可研评审的主要内容。因此，从公司价值创造能力的七个侧面逐一判断去除了资本性项目（电网基建、小型基建）后11类项目适用的评价维度，适用情况如下表所示，打勾表明适用。

评价维度需要量化指标才能精确判断和比较，针对前述七个维度设立了简化的倍数指标和单位效能指标。为方便理解和操作，这七个指标都是

财财财经经经经务务务济性济性济性济合合合性性性性规规规价价效成舞值效成舞效成舞值效成益本弊计益本弊益本弊计益本量量11 7891234123456713456 01审核项审目核追效项审是加益评目位核否投与估效投审股符资审产被益管股教权合前核资核出投与理权育节是投公已投，资产咨投培约否资司控入审关审单审审出询资训的准项战股产核注审核位审核核，人审确目略的出项成审审核投是核是项关财核费划是目追情目本审核核投资否投否目注项效否标加况列物项用分节核相是入主存入包列单目占目计资益符、投，支约费关否成体在成含支位投用是列本与合主资关的倍用定重本是影本其内投入等否工性产国营后注标数编额复是否响是他容资成指必程支出家业持利准、制套立否符股否类是节本标要量出法务股润是单用项合合权合别否约律方比增否中性与位理规投理项合的的成法向例加合投定资目理人一本规和原倍规资的财个性和本则数增风物或支产单上指加险占多出业位不标的事用政发应个使项指策展降用标需低年要限、单

正指标，数值越大越好。

电网网络经济特征决定了对单个资产设备或项目的效益评价可行性和适用性都较差，并且支撑以上指标计算的售电量、成本等数据分散于众多系统之中，按照传统的项目评价方式需要花费大量的时间在原始数据收集以及数据的分摊处理上。浙江公司从电网运行特性出发，以资产组为基本载体引导项目立项方向，充分应用营、配、调、财一体化信息，综合资产的组织、设备、电能、停电、价值、投入等多维度信息，建立分析评价模型，通过历史数据预测项目实施后对应资产组的经济效益指标，切实提升项目效益衡量的可行性和可操作性。

4.将合规性分为“舞弊”和“价值计量”两个类别

从合规性来看，项目应该符合国家的财经法规和公司的财务制度。这两种约束性要求中，如果是“评价项目的性质是否正确”，可以归纳为对舞弊风险的关注；如果是“评价项目相关的金额确定是否合理准确”，可以归纳为对价值计量风险的关注。如此，对于不同项目的合规性的评价要点就纳入了“项目是存在舞弊风险还是价值计量风险”的分析框架，便于评审人员的理解和把握。

5.经济性和合规性评价的完整框架

通过领会《指导意见》和相关文件精神，在总结试点经验。台州、温州和宁波三地访谈，问卷调查反馈和文档资料对评价体系的要点增删、指标细化和指导观念的启发后，结合经济性和合规性对价值创造能力和风险影响的分析框架，对《指导意见》做了如下三点修订：

一是在指导思想上，增加有效资产原则和自由裁量两项基本原则。

二是在经济性和合规性的分类上，将经济性评价分成“效益”和“成本”两个类别，以表明价值创造的表现形式包括经济效益、管理效益等多种内涵；将合规性评价分成“舞弊”和“价值计量”两个类别，以明确影响价值创造的风险种类。

三是在具体要点上，增加成本节约倍数等7个维度的指标以供衡量“效益”，并删除不必要的评价要点。

三、提高项目可研经济性与合规性评价工作实效的积极效应

（一）为储备项目的出库赋予优先次序标签提供客观排列原则

拓展项目的可研经济性与合规性的评审，就是在项目评价过程中全面考虑项目的经济性和合规性的内容，综合衡量项目后期产出的经济效益与社会效益，即项目对企业价值创造能力的影响，以及财务合规性当中对企业价值创造能力的风险衡量。这种在项目入库之前对经济性与合规性的全面考量，能够合理而有依据地对后期出库的项目，按照对公司价值创造能力大小的先后顺序进行适当排序，在保障电网坚强和电网服务质量的基础上，尽可能选择有利于实现公司价值最大化的项目。

（二）将为投资管理过程中财务的全覆盖创造有利条件

在宏观经济转型背景下，投资管理、投资规划是电网企业进行价值创造和企业转型的抓手。而财务通过参与项目的可研评审，为财务能够参与到投资规划的全过程，以及实现业财融合，找到了恰当的角色和工作内容。项目的选取和后期施行是投资的重要内容，参与项目可研评审可以为财务全面参与投资规划的制定和投资综合计划打好基础。同时，财务部门通过完善可研评审的经济性与合规性指标体系，全面参与项目入库阶段的可研评审，为拓展与业务部门的融合工作提出了范例，增加了财务对投资过程的覆盖范围，有助于对项目的信息实现全方面了解与管理。项目预算管理平台的建设，为实现财务对投资过程的全覆盖创造了有利的条件。

（三）为整个电网企业价值管理机制与模式创新积累经验

电网企业作为与国计民生息息相关的企业，面对新常态下的种种挑战和变化，理应探讨价值管理的新机制和模式，重新构造企业竞争力的基础。投资管理领域的创新是探索中一个良好的切入点。在投资管理的项目储备管理环节，从项目评审过程入手，拓展项目评审经济性与合规性要求，可以全面提升项目对公司价值创造能力的影响，控制项目创造价值过程的风险。

可以说，这一探索为整个电网企业如何进行管理创新、如何谋求价值管理机制、如何在新的宏观环境下再造管理流程、发掘新的增长点、优化管理和精益化管理，提供了一条可行的路径。试点的已有探索，也为这种投资领域的价值管理机制与模式的创新积累了宝贵经验。

作者单位：浙江省电力公司