集中连片特困地区扶贫政策效果研究

付玲　朱洪波

摘要：集中连片特困地区贫困人口多，贫困程度深，扶贫开发工作难度大，贵州省武陵山区的脱贫致富问题牵动人心，文章在精准扶贫视角下研究集中连片特困地区扶贫政策效果，研究表明，整体令人满意，但是也存在一些亟待完善的之处。

关键词：连片特困地区，精准扶贫，贵州省武陵山区，政策效果

我国经过三十多年艰苦卓绝的扶贫开发，广大农村地区脱贫致富运动深入人心，扶贫政策效果令人振奋，但我们依然可以清楚地认识到，扶贫开发形势依旧严峻，特别是集中连片特困地区，贫困人口多，贫困程度深，扶贫开发工作难度大。贵州省境内包含三大集中连片特困地区。处理好贵州集中连片特困地区的脱贫致富问题是贵州老百姓过上小康生活的前提，才能切实推动贵州经济社会进步。

本文以贵州省武陵山区2010～2015年的数据为基础，重点解决：以贵州省武陵山区为代表的集中连片特困地区的贫困状况？通过这些年的努力，扶贫政策效果如何呢？为揭示以上谜底，本文拟在精准扶贫视角下分析贵州省武陵山区，通过对15个县区的统计数据分析，以呈现集中连片特困地区的贫困状况及扶贫政策效果。

一、精准扶贫理论

以中国扶贫发展实践和贫困的总体特征为基础，为了实现脱贫致富，实现“中国梦”，逐步形成了精准扶贫的基本框架。

精准扶贫是新常态下“实事求是”思想的具体体现，提倡各地依据本地实际，制定适用于本地的具体扶贫措施，针对不同地区的贫困环境、贫困农民的处境，使用有效的程序，实施有效的减贫目标识别、精确帮助、精确管理贫困问题，简言之，就是针对特定对象，特定手段来解决扶贫问题。精准扶贫政策，突出公民参与，强调贫困人口切实参与到扶贫项目中，能够直接有效得到财政支持、金融信贷等，政府、社会、企业和社会团体等各类主体直接与贫困户交流合作。

我国学者对“精准扶贫”研究众多，有从理论上研究其精准性的，有从实践中证实其有效性的，但是总体而言，目前，学者们对其理论研究较多。从理论上阐释精准扶贫，目前主要是从“从内涵、技术靶向、难点、工作机制、理论解析、对策与路径选择、现实挑战、博弈分析等方面研究精准扶贫”；从实践中证实其有效性，主要是以某一个案例或者理论视角来研究精准扶贫。

二、贵州省武陵山区现状

（一）研究对象与研究方法

武陵山地区的71个市区县位于湖北、贵州、重庆和湖南四个省市的毗邻地区，其中15区县位于贵州。

本文的研究对象是贵州省武陵山区，采用资料分析法，大量使用官方统计年鉴和官方发布的统计资料。贵州省武陵山区有15个国家级贫困县，这是贫困县最集中的地区，主要是喀斯特地貌，自然生态脆弱，总面积近3万平方千米，约占贵州省总面积的1/6，其中5个县在遵义市、2个区8个县归铜仁市。

2015年，贵州省武陵山地区总人口数为475万，占全省总人口的1/6，原住少数民族的民族种类与民族人数众多。2015年，贵州省武陵山区人均GDP为21780.50元，较2014年增长了13.71%，仅为全省平均水平的73%，地区生产总值为1076.81亿元，较2014年增长了14.05%。从数据显示可以看出，近年来贵州省武陵山区发展较好，但是没有改变其落后面貌，依然是贵州扶贫开发工作需要重点解决的集中区域之一。

（二）贫困现状

1. 贫困人口众多，贫困程度深

贵州省武陵山区有10个县为国家级重点贫困县，国家级重点贫困县数量是区域总县数的2/3，其余5县区均为省级重点贫困县。

截至2016 年年初，本区域共有1875个贫困村，按最新农村扶贫标准2300元，区域内农村贫困人口数量约为80万，在贵州省的农村贫困人口占1/6。区域内平均贫困发生率达到12.7%。

贵州省武陵山区位于鄂渝湘贵四省市的接壤区域，偏远山区，与各省市的中心城市距离较远，远离政治经济中心，基础设施建设不足，交通运输滞后，与外界的交流开放程度低，加上区域内大部分农民的文化程度在小学初中，等靠要思想严重，基本生活的维持有困难，贫困程度深。

2. 基础设施不完善

该地区的交通基础设施体系不完备，还没有构成主要道路交通运输网络，水利设施建设不足，无法减轻自然灾害带来的严重后果，也不能为农村农业发展提供有效支持，电力通信设施落后，部分地区没有通信信号，甚至有些地区至今还未通电。因为区域基础设施极端不完备，导致物资运输成本高，地区整体开放度偏低，严重阻碍区域经济发展。

3. 经济发展落后，特色产业发育程度低

区域经济发展落后，2015年贵州省武陵山区的地区人均GDP为21780.50元，仅为全省平均水平的72.75%。由于该地区位于高海拔，极端天气频发，地质灾害多发地区，水土流失和沙化严重，土壤贫瘠，人均耕地少，农民生产依赖天气，加上农民的环保意识较差，环境污染问题长期存在，导致可耕地面积持续降低，山地农业面积和产量萎缩。缺少具备显著地域特色的企业、产品和品牌，产业基础薄弱，产品缺乏核心竞争力，产业链不完整、延伸性差，所生产出来的物品产业链和价值链处于底端，尚未形成具有核心市场的产业与产品。

4. 民生事业发展严重不足

科学、卫生、文化、教育等涉及国家软实力方面的投入不足，软硬件建設极度滞后，远远跟不上社会发展需要。人均科学、卫生、文化、教育、社会保障等支出占财政总支出比例低。缺乏支柱产业，就业岗位少，城乡居民本地就业率低，劳动人口大量流失。

三、精准扶贫视角下扶贫政策效果分析

（一）贫困人口减少

2010年，超过204万农村贫困人口生活在此区域。2013年贵州省武陵山区的精准扶贫政策实施以来，农村贫困人口总体呈下降趋势，据贵州省统计局公布的数据显示，2015年年底贵州省武陵山区的农村贫困人口减少为80.49万人，在过去的五年时间里，在政府、村民和社会各界人士的努力之下，农村贫困人口总量减少了123.51万人。endprint

2015年，贵州省武陵山区地区贫困发生率为12.7%，比全省平均水平低1.3%；全省贫困发生率比2014年降低4.0%，本区域内平均贫困发生率比2014年降低同比下降4.9%，本区域贫困发生率同比增长情况， 比全省发展情况相对较好。

（二）公路交通基础设施建设整体发展

区域总面积近3万平方千米，2010年时，区域公路网总里程仅2.6万千米，玉屏是15个县仅有通高速公路的县，湄潭、万山、松桃等7个县——遵义市3个县，铜仁市2县2区——交通主干道是二级及以上公路。行政村通畅率只有21.4%，低于贵州省平均水平10.4%。

贵州省武陵山区的交通发展滞后表现在各个层面，其中最关键的是公路基础设施。“要致富，先修路”，在精准扶贫政策实施的几年时间里，各县把握了这一主要矛盾，集中精力于公路基础设施建设。到2015年年底，本地区所有区县均通二级以上公路，所有乡镇和行政村95%以上通过沥青（水泥）道。共建成的8条高速公路，均是全省县县通高速公路项目，思南县、道真县、德江县、沿河县、松桃县、务川县和正安县等七个县建成对外运输的高速公路，进入了交通大发展时期，改变贵州省武陵山区仅有一条高速公路的局面。

（三）各项民生事业发展快速

通过精准扶贫政策的实施，贵州省武陵山区各项民生事业发展快速。适龄儿童入学率，初中入学率，就读普通高校的学生人数、普通中学的学生数、小学的学生数，中学专任教师数，都有所改善。2010年～2015年，学龄儿童入学率增长了3%、小学生升学率增长了1.6%，普通高校就读人数增长了2.66万。

农村义务教育阶段的“学校营养午餐改善计划”在贵州省武陵山区得到了有效执行，超过70万名农村中小学生受益于此计划；新农保和新农合的参保人数众多，基本达到“全体参保”，基本完成“全民保险”任务；农村居民最低生活保障标准已达到每人每年2000元，超过475万人口受益于此。

（四）农业结构调整初见成效

2015年，贵州省武陵山区建成了商品蔬菜基地、有机蔬菜种植基地、茶园基地、生态养殖基地、烤烟基地、生态畜牧养殖基地、生态农牧示范园。这些大型农业基地建设，促进了农业结构优化调整，总而言之，贵州省武陵山区的农业结构调整初见成效，扶贫开发工作成果巨大。尤其是遵义市政府2015年共投入扶贫资金近8亿元，实施扶贫项目947个，贫困农民人均纯收入同比增加率高于15%。

（五）扶贫资金的脱贫目标未能预期实现

因为相关工作部门没有完全做到精准识别和精准帮扶，导致存在扶贫资金分配方式和扶贫资金不足投入等问题，导致国家为扶贫开发所投入资金的脱贫目标未能预期实现，影响扶贫政策实施和扶贫预期效果的实现。

扶貧资金配置方式存在瑕疵，贫困家庭和贫困户在扶贫资金分配方面未得到充分重视，导致扶贫资金的脱贫致富目标未能预期实现。目前，“竞争入围”是争取得到贫困项目和扶贫资金的主要方式，通常情况下，贫困县市发展越落后，就更加缺乏获得贫困项目和扶贫资金的条件和基础设施等，“竞争入围”的竞争力和概率就越低。换句话说，目前“竞争入围”的扶贫资金配置方式，导致急需扶贫的贫困乡镇、贫困家庭和贫困人口争取到的扶贫项目和扶贫资金占总扶贫项目和扶贫资金比例低甚至不占比例，然而，大量的扶贫项目和扶贫资金被非贫困乡镇、非贫困家庭和非贫困人口侵占，这与扶贫资金的脱贫致富目标背道而驰。

扶贫资金投入过低，扶贫项目的补贴不够，这使贫困人口在获得项目支持方面举步维艰。扶贫资金投入过低，难以集中全力办大事，在某些行业， 对减缓贫穷和发展基础设施建设就显得心有余而力不足了，影响扶贫政策实施和扶贫预期效果的实现；扶贫项目的补贴太少，贫困家庭或者贫困人口的资金有限，即使得到扶贫项目，对他们来说“巨额的”资金投入也是一项沉重的负担，贫困家庭和贫困人口很少甚至几乎没有获得扶贫项目的机会。

四、结论

自精准扶贫政策实施以来，中国的扶贫开发任务带来新希望，扶贫政策效果明显。人均生产总值与农民人均纯收入增加，贫困人口减少，农村基础设施发展，农业结构调整取得一定成效。但也可以清醒地认识到，扶贫政策存在一些亟待完善的地方：因为相关工作部门没有完全做到精准识别和精准帮扶，导致存在扶贫资金分配方式和扶贫资金不足投入等问题，扶贫资金的脱贫目标未能预期实现。

参考文献：

[1]杜志雄，詹琳.实施精准扶贫新战略的难题和破解之道[J].中国发展观察，2015（08）.

[2]陈厚义.贵州连片特困区经济社会发展的对比研究[J].贵州社会科学，2012（10）.

[3]Armando Barrientos，David Hulme，Andrew Shepherd.Can Social Protection Tackle Chronic Poverty？[J]. The European Journal of Development Research，2005.

[4]孙璐.扶贫项目绩效评估研究——基于精准扶贫的视角[D].中国农业大学，2015（06）.

（作者单位：付玲，贵州大学；朱洪波，贵阳中医学院）endprint