浅议平台公司政府性债务置换会计处理

王盾

摘要：为缓解地方政府债务压力，2015年陆续开始，中央给予各省一定的置换债券额度，用以置换当年到期及其他高息债务。文章从地方性债务概念着手，分析了地方性债务置换的背景及意义，以及当期政府性债务置换后平台公司会计处理现状及存在的问题，并针对这些现状提出如何完善政府性债务置换会计处理对策，以期通过相关的会计处理来完善政府性债务置换的工作。

关键词：政府性债务置换；会计处理；平台公司

一、引言

2008年金融危机爆发后，地方政府通过成立融资平台公司来筹集资金支持城镇基础设施建设，有效的缓解了地方政府资金压力，快速推动了城镇化进程，增加了经济活力。但是，随着平台公司举借债务的规模不断增大，且举借的债务多为短期、高利率的债务，而对应的却是无收益的公益性资产，平台公司为偿还债务和支付债务利息，陷入了借新债还旧债循环模式，导致政府性债务总量巨大，地方政府系统性风险增大。为缓解地方政府财政支出压力、让地方政府腾出更多的资金用于城镇建设、优化债务结构及化解债务和稳增长的关系，财政部批复3万亿存量债务置换额度，并于2015年3月和6月分别下达1万亿额度至各省财政厅。政府性债务置换后，平台公司如何进行会计处理备受关注，因政府性债务置换会计处理细则尚未制定及相关制度的不明确，给政府性债务置换后续处理带来了难度。

二、政府性债务置换相关概述

（一）什么是政府性债务

政府性债务是指地方机关事业单位及地方政府专门成立的平台公司为提供公益性基础设施建设借入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务。政府性债务包括政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府负有一定救助责任的债务，在三类债务中只有一类债务即政府负有偿还责任的债务纳入债务置换范畴。

（二）政府性债务置换概念及意义

政府性债务置换是指地方政府通过发行政府债券置换通过融资平台公司在银行等金融机构取得的存量贷款，即在财政部甄别存量债务的基础上，将期限短、利率高、有风险的债务置换为期限长、利率低、较安全的债务。

开展政府性债务置换工作意义重大，一方面对地方政府而言，能减轻地方政府偿债压力和节约利息支出，有效缓解了存量债务风险，城镇基础设施建设资金得到保障；另一方面对银行等金融机构而言，政府性债务置换后银行等金融机构持有的政府债券可以直接在市场上交易，大大提高了流动性，不良贷款和信贷风险显著降低，银行等金融机构整体资产质量得到改善。

三、目前平台公司政府性债务置换会计处理现状

根据财政部于2014年印发的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知（财预〔2014〕351号）中明确：“按照权责利相一致的原则，同步将相应的资产、收入或权利等一并劃转给同级财政，并签订资产划转协议”以及财政部颁布的《关于印发<地方政府性债务风险分类处置指南>的通知》（财预〔2016〕152号）中规定：“凡债权人同意按照国家有关存量地方政府债务依法转化为政府债券的要求，在规定期限内将相关债务置换为政府债券的，地方政府不得拒绝相关偿还义务转移。但从目前各平台公司的账务处理情况来看，平台公司在收到债务置换资金后，其对应的资产并未划转给地方政府，而是暂挂在其他应付款和专项应付款等负债往来科目，主要原因有如下三个方面。

（一）政府性债务置换会计处理无相关操作细则

虽财政部和各省财政厅对政府性债务置换下达了相关文件，这些文件给平台公司在进行政府性债务置换工作时提供了指南和政府性债务置换账务处理方式提供了方向，但对如何进行资产划转等会计处理并没有相关操作细则。

（二）地方政府和平台公司对划转的资产存在分歧

政府性债务置换的债务只能是一类债务，而一类债务从资金投向看，主要对应的是市政建设、交通运输、环境保护等公益性设施项目，在进行资产划转时，平台公司认为划转的资产应该就是道路设施和公园等这些公益性基础设施，但是地方政府认为通过发行政府债券代平台公司偿还债务后，需要平台公司划转有收益的经营性资产而不是无收益的公益性资产，并且如果接收这些无收益的公益性资产后地方政府需要支付大量的资金进行后续管理和维护，将加大财政负担。因此，双方对资产划转方案存在分歧，各自站在自身的利益角度考虑问题，没有达成一致意见。

（三）平台公司难以区分置换的政府性债务对应的资产

财政部于2014年印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知（财预〔2014〕351号），要求各级地方政府做好存量债务纳入预算管理清理甄别工作，各审计署针对地方政府上报的政府债务按照“见账、见人、见物、逐笔、逐项审核”，确认置换的政府性债务金额。平台公司置换政府性债务后，却无法将政府性债务置换对应的资产划转给地方政府，因为政府性债务融资流入的资金到达平台公司后便进入资金池统筹使用，并未一一对应到相应的代建基础设施项目中去，在进行资产划转时，平台公司无法区分每笔政府性债务对应的是哪笔资产。

四、完善平台公司政府性债务置换会计处理对策

政府性债务置换工作的开展在缓解地方政府债务压力，减少系统性风险，推动城镇化进程等方面起到了积极作用，但在债务置换后由于政策的不明确和平台公司自身因素等原因一直未进行有效的会计处理，影响平台公司财务信息准确度。因此，如何完善政府性债务置换会计处理至关重要，主要有如下对策：

（一）完善政府性债务置换会计处理操作细则

财政部和各级地方政府对政府性债务置换下发了相关文件，明确规定对政府性债务置换后应将债务对应的资产划转给地方政府，但对资产划转的具体操作细则未明确，导致大量应划转地方政府的资产滞留平台公司。因此，各级地方政府应根据自身的实际情况，在遵循相关制度和准则的前提下，完善对政府性债务置换后资产如何划转给地方政府的操作细则，给平台公司在进行债务置换后如何会计处理提供指南。endprint

（二）正确划分平台公司政府性债务和自营债务所对应的资产

平台公司在进行资产划转时很难区分政府性债务和公司自营债务对应的资产，债务置换后资产划转难度大。因此平台公司应在地方政府甄别认定公司债务是政府性债务并纳入预算管理后，确认每笔债务对应的资产，对一时间难以区分政府性债务和自营债务所对应的资产的，应采取适当的会计处理方式予以匹配。

（三）积极与地方政府沟通，确认政府性债务置换资产划转方案

因相关文件对政府性债务置换资产划转的具体处理没有明确，平台公司应抓住契机，积极与地方政府沟通，确认政府性债务置换资产划转方案，以达到优化债务结构、做实公司资产的目的。一般来说，平台公司有如下三种资产划转方案。

1. 划转无形资产至地方政府。平台公司成立之初为支持城镇基础设施建设需不断融资，往往需要做大资产规模，降低资产负债率，地方政府从平台公司融资因素考虑，将大量的土地注资到平台公司，增加平台公司实收资本和资本公积，壮大了平台公司资产规模和给融资提供了充足的抵押物。从短期来看，无形资产的注入快速解决了融资的问题，但实際上注入的土地并未真正划拨到平台公司，没有实物资产对应，并且无形资产每年摊销金额对利润造成直接影响。因此，平台公司应借助此次债务置换契机积极与地方政府沟通，将注入的不实无形资产划转到地方政府，以解决出资不实的历史遗留问题。

2. 划转存货至地方政府。平台公司行使城镇基础设施建设代建职能，对基础设施建设的支出通常先归集到成本科目下，在出具报表时重分类至资产负债表存货科目。因此，平台公司可借助此次债务置换契机将基础设施形成的存货划转至地方政府，以做实公司资产，为转型轻装上阵。

3. 划转固定资产至地方政府。平台公司是由地方政府出资设立并行使地方政府部分职能的功能性公司，长期以来政企未分开，实行“两块牌子、一套人马”运作模式，导致平台公司账上固定资产权属不清，入账的固定资产并未实际拥有所有权和管理权。因此，平台公司可将这部分固定资产划转至地方政府，以解决固定资产不实问题。

五、结语

在当前经济下行压力加大、地方财政收入增速持续放缓的现状下，政府性债务置换是稳增长、防风险的重要举措，有利于保障在建项目融资和资金链不断裂，降低利息负担，化解债务与稳增长的关系。平台公司应在存量债务甄别确认纳入预算管理后，积极配合地方政府开展债务置换工作，做好相关的会计处理，优化债务结构，为平台公司下一步市场化和实体化转型打好基础。

参考文献：

[1]詹向阳、郑艳文.地方政府债务置换影响[J].中国金融，2015（10）.

[2]杨志锦.万亿债券置换“平衡术” [J].21世纪经济报道，2015（05）.

（作者单位：长沙经济技术开发集团有限公司）endprint