新常态下乡镇机构改革的困境与对策

方国红

摘 要：乡镇机构改革作为我国行政体制改革中的重要而基础的一环，对于优化政府职能，引领经济社会发展新常态地位显著、意义重大。该文以安徽省绩溪县乡镇机构改革作为个案进行实证研究，管窥新时期乡镇机构改革存在的普遍问题，并在此基础上提出了贯彻落实十八届三中、四中、五中全会精神，建设法治政府和服务型政府的5项对策。

关键词：乡镇；机构改革；法治政府；服务型政府

中图分类号 D625 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）17-0003-03

在我国的行政机构改革体系中，乡镇机构改革是其中最基础、最关键的一环，是判断我国行政机构改革成效的重要指标之一。改革开放以来，在不同的国情和发展论断下我国的乡镇机构改革已历经多轮且成效显著，但由于面临的问题极为复杂多变，乡镇机构改革依然障碍重重。当前我国正处在经济社会发展的重要战略调整期，政府在引领经济社会发展新常态中的角色尤为关键，因此，对乡镇机构改革的研究便成为特别重要又非常紧迫的课题。

1 我国乡镇机构改革的历程与趋势

1.1 乡镇机构改革的基本历程 回顾建国后的改革发展史，我国的乡镇机构改革大致可以分为6个阶段。第一阶段（20世纪50年代初）：确定乡镇为基层政权组织；第二阶段（20世纪50年代末）：人民公社时期；第三阶段（20世纪80年代初）："社改乡”时期。人民公社解体，乡镇重新成为我国最基层的政权组织；第四阶段（1986—1997年）：撤并乡镇和县乡综合改革时期。重点解决简政放权、人员机构臃肿的问题；第五阶段（1998—2006年）：农村税费改革和农村综合改革。这一阶段主要是规范乡镇机构设置，减少机构和行政编制，提升乡镇公益服务；第六阶段（2009年之后）：深化乡镇机构改革。此次改革的核心是转变乡镇职能，路径是转变乡镇治理模式[1]。

1.2 新形势下乡镇机构改革的发展趋势 2009年1月，中央在下发的《深化乡镇机构改革的指导意见》中明确将乡镇的职能定位为"促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护社会稳定，推进基层民主、促进农村和谐”，乡镇职能的清晰定位为以后乡镇机构改革作了一个重要的铺垫。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，"必须切实转变政府职能、深化行政体制改革，创新行政管理方式、增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”，从此，乡镇机构改革的目标方向已经明确，那就是建设法治政府和服务型政府。

从以上乡镇机构改革的历程来看，一个趋势逐步显现，那就是我国乡镇机构改革的关键在于转变政府职能，以服务于社会主义市场经济建设和法治国家建设。从此，将乡镇机构改革引到正确的道路上。

2 以绩溪县为例探析乡镇机构改革存在的问题与原因

在全国乡镇机构改革的积极实践中，各地均不同程度的表现出地域性和差异化，但由于统一的法律依据和基本国情，我国的乡镇政权在组织机构、职能、改革过程中存在的问题具有很强的共性。因此，下面就以安徽省绩溪县的乡镇机构改革中存在的问题作为切入点来管窥全国乡镇机构改革之现状。

2.1 职能转变不明确 虽然在中央的文件中关于基层政府的职能已经有了一个明确的定位，但是由于长期的计划经济体制影响，很多乡镇领导干部在行政理念上还是没能从以管理控制为主转到以服务和引导为主上来。再加上目前的一些体制原因，上级政府对下级政府的掌控主要是通过各种政绩考核来完成，由此一来，乡镇政府干部很自然的就把主要精力及财力物力投入到政绩工程上，乡镇政府机构"谋利化”趋势明显，这与建设法治型和服务型政府的导向背道而驰。

2.2 机构设置不科学 从绩溪县来看，目前乡镇机构设置和乡镇职能履行之间都存在着突出的矛盾，一方面机构叠床架屋、人浮于事。机构多和冗员现象，不仅没有提高工作效率，反而造成办事推诿，效率低下，群众意见大。另一方面又同时存在乡镇职能“缺位”的现象。设了许多不该设的职位，管了不少不该管的事情，干部忙得团团转，可是应有的社会管理和公共服务职能却没有完全到位。

2.3 财政困境 税费改革后，乡镇政府财力下降，虽然中央制定了财政转移支付制度以化解地方财政缺口造成的乡镇基层政权运转失调，但由于财政转移的间接性、有限性和诸多不可控因素，税费改革对乡镇政府财力的正面影响在一定时期内还不能完全覆盖。此外，乡镇政府在权力运作上往往存在民主性缺陷，在缺乏有效监督和民主氛围的背景下，财政资源的浪费和不合理支出在所难免，乡镇财政往往陷入困境。

2.4 人员分流困难 首先，原有的乡镇机构组成人员复杂，清退难。在过去的某些体制下，通过关系进入乡镇府的人员占据一定的比例，这些关系户背景都较为复杂。另外，乡镇机构中还有不少合同制工人、退伍转业军人，這都决定了乡镇组成人员的复杂性，在清退上难度很大。其次，清退人员补偿安置难。清退人员必然涉及到经济补偿或就业安置问题，但乡镇政府财力和行政资源都十分有限，这些问题无法得到妥善和顺利地解决。

2.5 监督制度不健全 对行政权进行监督是减少政府行为失误，确保行政高效运行的必要环节。但从某种程度上讲，当前我国乡镇机构很多地方依然存在严重的"人治”现象，行政监督流于形式。首先，国家行政监督体系延伸到乡镇出现了断层。乡镇基层政权监督机构设置长期处于缺位状态，即便有，也大都是一个虚设的机构。其次，缺乏自上而下的群众监督机制。再次，乡镇机构的领导者的自身素质普遍不高，缺少一种自我监督意识，也缺少一种自觉接受监督的意识。

3 新常态下乡镇机构改革的对策建议

3.1 进一步厘清职能定位 依据当前的社会发展方向和改革目标，乡镇政府职能的转变应由行政管控型向服务型和引导型转变，减少行政干预，加强监管和服务，即“放管服”结合。乡镇政府的职能应定位在"发展经济、社会管理、公共服务、维护稳定”上。所以，乡镇机构改革应紧紧围绕发展市场经济这个中心，构建社会共治共享的社会管理和服务模式，把工作重点放在政策引导、提供服务、营造发展环境和维护社会稳定上，进一步加强社会管理和公共服务，努力建设以人为本的服务型政府，促进农村经济发展和社会和谐稳定[2]。endprint

3.2 进一步优化机构设置和人员配备 乡镇工作具有综合性、执行性、基层性和繁杂性等特点。因此要按照"精简、统一、效能”的指导原则，尽量在机构设置上减少层级、拓展层面、强化综合，以提高行政效率和职能履行。同时乡镇机构设置应当灵活变通，根据实际情况分为必设机构和选设机构，或者只设岗位不设机构。在乡镇行政和事业编制上要因地制宜，综合考虑行政区域、辖区人口、财政收入等因素，按照"只减不增”原则实行总量控制。特别是在乡镇领导职数的配备上，要尽量避免"官多兵少”的窘境，可在乡镇多设置非领导职数。同时要加强乡镇人大和纪委的机构建设和人员配备，保证其能依法履行监督和执纪职责[3]。

3.3 进一步拓宽渠道解决人员分流 一方面，加强乡镇工作人员的思想教育和观念引导，改变"官本位”思想和“铁饭碗”观念，使他们放下思想包袱投入到创业创新的大潮中去。对下海创业的干部职工，可以在工商税费和政策支持上适当给予倾斜作为激励。另一方面，为被分流人员创造良好的再就业环境。例如可开设多层次多类型的就业技能和经营管理培训班，设立就业帮扶和促进组织等，为被分流人员创业就业解决后顾之忧。总之，要多管齐下鼓励乡镇机构人员积极参与到市场经济竞争中去，实现人员分流与创业创新的齐头并进。

3.4 进一步深化财政体制改革 首先，面对县财政收入总量少、内生动力不足和现有县乡财政管理体制造成的收入与支出长年"倒挂”、乡镇缺乏有效财政激励政策的现实窘境，要加快建立以"适度均衡、确保运转，维护既得、激励发展，立足财力、适度增长”为原则，实行"收入激励型支出包干”的县乡财政新体制，即：划分县乡收支范围，保障乡镇支出基数，创新收入考核机制，推行增收提成激励。其次，对于乡镇政府普遍存在的一些历史债务问题，要区别对待，有效化解。特别是那些与农村公益性事业和基础设施项目相关的债务，应考虑由县级以上财政出资消化。[4]此外，应建立严格规范的乡镇财政支出范围、程序，全面推行乡镇财务定期和及时公开相结合的工作机制。

3.5 进一步深入推进依法行政 依法行政是建设法治政府和服务型政府的必然要求，也是政府行使公权力必须坚守的底线。推进乡镇机构改革必须严格坚持依法行政。一是真正做到“法定职责必须为”“法无授权不可为”，让法治理念、法治精神真正融入到每一个政府工作人员的思想、工作和行为中去。二是继续深入推进简政放权，加快建立权力清单、责任清单和负面清单。让政府权力规范运作，让市场主体的权利和自由得到充分保障。三是严格规范公正文明执法，遵守行政执法程序，规范执法自由裁量权，提高执法队伍素质。四是全面推进党务和政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。五是完善公共服务体系建设。创新乡镇政府经济社会管理方式，强化乡镇政府的主导作用，积极引入市场机制，鼓励和支持各种社会公益组织和农村合作经济组织以及各市场主体积极参与公共服务的供给，满足群众多样化的服务需求，奋力实现基本公共服务的均等化和全覆盖。

4 结语

乡镇机构改革作为行政体制改革的重要部分，其改革的成功与否关系到行政体制改革的成败。建设法治政府和服务型政府，适应了国际行政改革的潮流，符合我国当代乡镇改革的实际，是全面建成小康、全面深化改革、全面推进依法治国的必然要求。在进行乡镇机构改革时，要牢牢抓住乡镇机构执行性和服务"三农”这两大职能，上下联动，以一往无前的魄力，采取强有力措施，切实加快政府职能转变，推动权力结构和利益结构的重新调整，努力形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

参考文献

[1]张新光.论中国乡镇改革25年[J].中国行政管理，2005（10）：16-19.

[2]金太军等.乡镇机构改革挑战与对策[M].广州：广东人民出版社，2010.

[3]王高峰，邢妍，严红.我國乡镇政府职能转变问题探讨[J].中共山西省直机关党校学报，2010（3）.

[4]杨志.全部免征农业税后乡镇机构改革的难点和对策分析[J].甘肃农业，2006（11）. （责编：徐焕斗）endprint