统一监管视角下的农民资金互助组织监管研究

顾陈杰+辛晶晶+黎敏

【摘要】农民资金互助组织主要包括银监会试点的农村资金互助社和地方政府推动的农民资金互助社两大类，其中农村资金互助社因监管过严发展缓慢，农民资金互助社因野蛮生长风险频发。本文对农民资金互助组织的发展现状、存在问题进行了分析，并提出了规范发展的对策建议。

【关键词】农村资金互助社 农民资金互助社 资金互助组织

农民资金互助组织主要包括银监会试点的农村资金互助社和地方政府推动的农民资金互助社两大类，其中农村资金互助社因监管过严发展缓慢，农民资金互助社因野蛮生长风险频发。本文拟对农民资金互助组织的发展现状、存在问题进行分析，并提出了规范发展的对策建议。

一、农民资金互助组织发展现状

我国农民資金互助组织主要包括银监会试点的农村资金互助社和地方政府推动的农民资金互助社（含农民专业合作社内部建立的资金互助部）两大类。

（一）农村资金互助社

2006年12月，银监会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策若干意见》（银监发〔2006〕90号），首次提出要在农村地区设立村镇银行、资金互助社等新型农村金融机构，以解决农村金融支持薄弱的系列问题。2007年，银监会先后印发了《农村资金互助社管理暂行规定》（银监发〔2007〕7号）和《农村资金互助社示范章程》（银监办发〔2007〕51号），将农村资金互助社明确定性为社区互助性银行业金融机构，由银监部门实行属地监管，并对农村资金互助社的设立条件、社员和股权管理、组织机构、经营管理、监督管理等方面作出详细规定。

根据《农村资金互助社管理暂行规定》第六十六条规定，只有中西部、东北和海南省的县以下（含县级）地区，以及其他省（自治区、直辖市）的国定贫困县和省定贫困县（含县级）以下地区可以设立农村资金互助社，江苏等东部农村地区只能“望洋兴叹”。此外，即使在中西部、东北、海南等试点地区，由于监管部门在高管任职、经营场所、业务规则等方面军参照商业银行设定严格监管标准，导致农村资金互助社经营成本较高、经营发展困难。以全国首家农村资金互助社吉林省梨树县闫家村百信资金互助社为例，该社资金来源少、业务发展慢，基本处于“冬眠”状态，经营面临困难。加上银监部门对试点地区农村资金互助社进行“计划管理”、“总量控制”，农村资金互助社一直发展缓慢。据银监会统计，自2012年5月23日批准设立最后一家山西稷山县稷峰镇益民农村资金互助社后，全国未再设立新的农村资金互助社。截至2017年6月末，全国农村资金互助社仅48家。

（二）农民资金互助社

由于《农村资金互助社管理暂行规定》试点范围有限，试点地区农村资金互助社准入、监管过严，一些地方开始“另辟蹊径”，以《农业合作社法》和中央三农政策为依据，推动发展农民资金互助社。

在地方政府推动和农村金融需求的双重推动下，农民资金互助社发展迅速。截至2017年6月末，仅江苏盐城一地，就有163家在盐城市农工办登记在册的农民资金互助社，远远超过了银监会批准成立的农村资金互助社全国总数。此外，盐城当地还有大量尚未履行备案手续、脱离政府监管的农民资金互助社。此类组织与银监会批准的农村资金互助社仅有一字之差，业务模式也完全相同，多以民办非企业单位的形式在民政部门注册，或以专业合作社的形式在工商部门注册，但由于未取得银监会金融业务许可证，被称为“山寨”资金互助社。

二、农村资金互助社与农民资金互助社的比较分析

（一）差异性

农村资金互助社与农民资金互助社相比，在监管模式、法律依据、组织性质上都有明显差异。农村资金互助社是由银监会依据《农村资金互助社管理暂行规定》和《农村资金互助社示范章程》批准设立并负责监管，性质属于社区互助性银行业金融机构，社员存款受《存款保险条例》保护。而农民资金互助社主要由地方政府以《农业合作社法》、中央三农政策和地方政府红头文件为依据批准设立，并指定部门（农工办、金融办、供销社等）负责监管，没有规章以上法律法规的明确授权。农民资金互助社组织性质也比较复杂，除“三无”资金互助社外，主要有在工商部门登记注册的合作社法人和在民政部门登记注册的社团性法人两大类。

（二）同一性

农村资金互助社与农民资金互助社的差异源于监管制度不同，但事实上两者均从事农民资金互助业务，在业务宗旨和运作原理上存在同一性。

一是宗旨相同。农村资金互助社与农民资金互助社都是通过资金互助模式提高社员财产性收益，解决农民融资难题，促进金融包容。二是运作原理相同。农村资金互助社与农民资金互助社均通过集体组织内农民自愿入股组成，以吸收社员存款、接受社会捐赠资金等作为资金来源，集中社员闲散资金向有融资需求的社员提供融资服务，互助社由社员自主管理，自负盈亏。

可见，农民资金互助社是在银监会监管框架下农村资金互助社准入、监管制度不尽合理的背景下，为满足农民信贷需求，缓解农村金融服务供给不足的产物。农民资金互助组织与农村资金互助社两者存在本质上的一致性、运作模式的同一性，对两者统一监管是农村合作金融规范化发展的必然要求，也是完善农村金融组织体系的应有之义。

三、“山寨”农民资金互助社风险多发亟待规范

（一）资金投向“非农”领域风险多发

农民资金互助社设立宗旨和监管目标都是为社员提供农业生产经营服务，但从近几年爆发的风险事件看，资金投向远远超出“互助”的范畴，“非农”经营倾向明显。如河北省元氏县北诸乡潘石农民专业合作社吸收股金600多万，将大部分资金用于煤厂、煤炭运输等投资，后来受煤炭行业下行影响投资无法收回、发生严重兑付危机。

（二）农民资金互助社内部管理不科学

一是合规操作意识淡薄。农民资金互助社普遍缺乏合理有效的金融业务操作流程。贷款调查、审批、发放缺乏应有的程序，往往由社员简单评议或理事长个人（主要是企业主、能人大户等）决定，对于所发放的贷款也没有合理的准备金和风险拨备，甚至资金都存储在高管个人账户上，存在较大的资金风险和道德风险。endprint

二是内控制度不健全。部分农民资金互助社没有贷款发放审批制度、财务报表等内控制度，或者虽然根据监管要求建立了制度，但只用于应付检查并不实际执行。实际操作中，高管贷款审批权过大，容易滋生给关系户贷款的关联交易，风险隐患多。

三是高杠杆率抗风险能力差。农民资金互助社主要以自有资金开展业务，但由于在注册资本、资本充足率等方面监管要求较低，导致农民资金互助社的杠杆率过高，抵抗不良贷款和流动性风险能力较弱。

（三）资金来源脱离互助范围涉嫌违法

部分农民资金互助社为扩大经营规模，入社门槛非常低，甚至没有实行社员制，容许非社员存入活期互助金、定活两便互助金，违反了《商业银行法》、《银行业监督管理法》中有关未经银行监管机构批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等银行业金融机构的业务活动的规定，涉嫌非法从事金融业务，情节严重的还可能涉及非法经营或非法吸收公众存款的刑事犯罪，给当地金融安全和社会稳定埋下隐患。

（四）地方政府无法可依难以有效监管

目前国家层面尚未制定法律、行政法规或地方性法规对农民资金互助社的准入和监管作出明确规定，地方政府取缔未经批准擅自营业的农民资金互助社的法律依据不足，导致部分资金互助社处于监管空白，为农村合作金融留下了风险隐患。

与此同时，地方政府红头文件规定的责令限期整改、约见谈话、停业整顿等监管措施，也缺乏充足法律依据。如《江苏省盐城市农民资金互助合作社试点监督管理办法（试行）》（盐办〔2010〕4号）第五十六条规定，“农民资金互助合作社违反有关法律、法规，有下列行为之一，除有关部门依法查处外，市、县（市、区）农村合作经济经营管理部门应责令其改正，对其停止试点，提交民政部门给予停业整顿、取消登记处罚”，不符合《行政处罚法》规章以下的规范性文件不得设定行政处罚的规定，且“取消登记处罚”也不属于法定的行政处罚种类，面临较大的行政法律风险。实践中为避免行政涉诉风险，地方政府不愿采取此类监管措施，监管有效性大打折扣。

（五）风险多发恶化地方金融生态

部分农民资金互助社网点装修刻意模仿银行或农信社，造成和银行同属正规金融机构的假象，地方政府对此多采取默许态度。一旦此类互助社发生风险事件，农民的“股金”得不到偿付，不仅使农民对互助社本身失去信任，更会对政府和整个金融行业失去信任，地方金融生态急剧恶化。事实上，2014年震惊全国的盐城射阳农商行挤兑事件，起因就是当地群众多次因“山寨”资金互助社倒闭遭受资金损失，对金融机构“谈倒闭色变”，最终被“射阳农商行要倒闭”的谣言所迷惑，集中前往射阳农商行进行取款造成挤兑。尽管人民银行南京分行及时处置、科学应对，成功化解了此次挤兑事件，但该事件对当地金融生态的负面影响至今未能彻底消除。

四、对策建议

本文认为，促进农民资金互助组织健康发展，应当平衡好发展与监管之间的关系，既要合理适度监管、放宽市场准入，又要避免监管套利、防范金融风险。就农村资金互助社与农民资金互助社而言，应当坚持“同类业务、同类监管”的监管理念，消除监管套利空间，合理设定监管标准，促进农民资金互助组织规范发展。

（一）合理适度监管，杜绝监管套利

建议银监会修订《农村资金互助社管理暂行规定》，扩大农村资金互助社的试点范围，放宽行业准入门槛，鼓励发展立足社区、服务农业、风险可控的农民资金互助组织，提高金融包容水平。该办法应确立行为监管理念，以互助金融合作为基点，尊重社员自治管理，拓宽业务范围，构建与其业务特征适应的适度有限监管框架，将农民资金互助社纳入银监会监管框架，对农村资金互助社与农民资金互助社实行统一监管。

（二）加强因势利导，及时分类处置

建议由银监会牵头，地方政府配合，开展农民资金互助社分类处置专项行动。一是对违规经营、风险突出和脱离监管的“三无”资金互助社坚决取缔。二是引导运作规范、运营良好的农民资金互助社申请转型为农村资金互助社。三是对运作规范、风险可控但转型农村资金互助社确有困难的农民资金互助社，引导其转型为农村投融资信息P2P中介平台和农村信用信息服务平台，充分发挥立足社区、了解社区、对借款人充分了解的信息优势。

（三）创新监管机制，明确监管责任

由于银监会在县一级没有分支机构，难以对远在乡镇和农村的农村资金互助社进行有效监管，一旦未来大量的农民资金互助社转型为农村资金互助社，银监部门更是“有心无力”、“鞭长莫及”。建议参考小额贷款公司监管经验，一方面明确银监会负责制定农民资金互助组织的统一监管标准，另一方面将日常监管职责交由地方政府和人民银行县域分支机构，充分发挥地方政府属地监管优势和人民银行县支行专业监管优势，优化监管资源配置，明确监管责任，实现常态化、专业化的属地监管。

（四）借鉴国际经验，促进金融包容

发展农村金融，提升金融包容水平历来都是各国政府共同努力的目标，世界银行、国际金融包容性联盟（AFI）等主要国际组织也不断致力于提高发展中国家的农村金融水平。在探索适合我国国情的农民资金互助组织监管道路时，我们要放眼国际，主动学习借鉴国际社会农村金融发展的成功经验，如秘鲁大力发展农村储蓄信贷机构和农村小额贷款公司EDPYME，畅通非银行金融机构转型银行的通道，加大农村地区金融服务供给的成功经验，因地制宜，取长补短，进一步提升金融包容水平。

参考文献

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[3]谢勇模.《是市场准入，还是计划准入？——全国11家农村资金互助社的背景调查》[J].《银行家》，2009，（9）：114-117页.

[4]数据来源：银监会网站“金融许可证查询”：http：//xukezheng.cbrc.gov.cn/ilicence/licence/licenceQuery.jsp.

[5]数据来源：中国人民银行盐城市中心支行.

[6]2009年，江苏省出台《江苏省农民专业合作社条例》，该条例“附则”中明确规定“农民从事与农业生产经营服务有关的劳务合作、资金互助合作，以及消费合作，可以参照本条例的规定，依法设立农民专业合作社”，尝试以地方性法规赋予农民资金互助社合法地位，具有一定的积极意义，但该《条例》并未对从事资金互助合作的农民专业合作社准入和监管作出具体规定.

[7]财新网.周学东代表：尽快出台《非存款类放贷组织条例》规范民间金融[EB/OL].http：//topics.caixin.com/2015-03-06/10078902 5.html，2015年3月6日.

[8]张德峰.《论农村资金互助社的政府有限监管》[J].《现代法学》，2012，（6）：126-135页.

[9]周梅丽，王佳，顾陈杰.《秘鲁小微金融监管实践对我国的启示》[J].《华北金融》，2014，（12）：54-57页.

作者简介：顾陈杰（1988-），男，江苏启东人，中国人民银行扬州市中心支行，西南政法大学法律硕士，经济师，研究方向：互联网金融、金融包容；辛晶晶（1987-），女，河南南陽人，中国人民银行常州市中心支行，苏州大学法律硕士，助理经济师，研究方向：普惠金融；黎敏（1988—），女，湖南浏阳人，扬州市烟草专卖局，高级专卖管理师，法国艾克斯马赛大学欧盟商法硕士，研究方向：商法。endprint