我国公用事业民营化

叶佳琪

[摘 要]随着世界各国民营化改革浪潮的兴起，我国也开始了民营化改革的进程，但由于我国公用事业民营化改革起步较晚，随着探索过程的不断深入，出现了诸多难以避免的问题。本文主要根据十堰市公交改革以失败告终的案例，对其失败的内在缘由及我国公用事业民营化所面临的问题进行分析，从而思考在当前情形下，政府和企业应如何做出反应，以发挥自身的作用，从而促进我国公营事业民营化的良性发展。

[关键词]公用事业；民营化；政府监管；十堰公交改革；合同外包

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.14.108

[中图分类号]F299.2 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）14-0-02

2008年4月15日发生的十堰市公交全线停运事件，使该市70多万市民饱受了出行难之痛。当日下午，十堰市委、市政府宣布将该市公交集团公司的公交特许经营权收回，于是，按计划应实行18年而实际执行了5年的城市公交民营化改革从此拉下帷幕。

1 公用事业民营化的依据

1.1 公用民营化的优势

首先，公用事业民营化可以为公用事业的发展提供相应的资金支持，缓解了政府在这一方面存在资金缺口的问题，在一定程度上降低了政府的财政负担。其次，推行公用事业民营化有利于保证公用事业产品的提供，使消费者的多样化需求得到有效滿足，这不但可以起到维护社会稳定的作用，还能推动国民经济的增长。再次，公用事业民营化采用市场竞争机制，这一模式有利于防止出现政府垄断经营的现象，提高经营效能，增加资金的回报率，保证经济的稳步发展。最后，推动民营化也有利于政府实现职能的转变和优化升级，从而防止其出现缺位等问题。以十堰市为例，其在实行公交民营化后，由于企业加大投入，改善公交设施，优化其服务，因此，公交运营状况得到了有效改善。

1.2 国家出台鼓励政策

国家计委于2002年1月出台《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，明确表示要鼓励非国有经济参与服务业发展，同时允许其在外贸、教育、文化、公用事业、旅游、电信、金融、保险以及中介服务等行业的市场准入。同年，国家计委发布《外商投资产业指导》，将原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次修改为允许对外开放。

2 十堰公交改革失败的原因

2.1 效率与公平不对称

效率与公平不对称是导致十堰市公交民营化最终失败的首要原因。由公交司机孙东风2007年11月的工资清单可以得到，减去病事假、超油等各项开支，以及200元事故停车费，实际拿到的工资仅有11.62元。工资过低是公交司机罢工的主要原因。据悉，公交民营化后，员工平均月工资不足1 000元，比实行民营化前下降了1/5，在公交改制后，职工工资降低了20%，平均每月不到1 000元，司机加班不能拿双倍工资，缴纳的公积金、各类保险标准很低，病假期间公司不发工资，且病假超过7天每天要向公司交10元的管理费，公司经常以各种名义扣职工工资，比如，出事故后司机承担的责任较重，每月扣工资500元抵事故赔偿。总之，改制后，引起职工强烈批评的制度有很多，近于苛刻的制度剥夺了职工许多应得的权益，最终引发了司机的罢运。

2.2 政府的监管机制不健全

将公共事业民营化，使政府所扮演的角色也从“划桨人”变为“掌舵人”，政府所发挥的职能也相应地发生了转变，由自身生产并向公众供应公共产品的服务转变为主要承担监管的职能。而目前我国公共事业民营化尚处于探索阶段，我国市场经济的大环境也尚不稳定，所以在监督机制方面还有很多需要完善的地方。十堰公交停运事件，从另一方面反映了我国公共事业民营化进程中，出现的监管主体不明晰、监管职能未有效履行、监管机制有待提高等诸多问题。该市公交企业的员工曾在2005至2008年间，爆发过4次停运，而政府监管部门并未对此采取任何措施，也正是由于监管机制的欠缺，导致了最终的悲剧。

2.3 政府社会责任缺失

众所周知，公交作为公共服务领域的部分，政府有必要对其负责，即给予实行民营化的私营企业相应的公益性补助。而十堰市公交公司独自承担了这一职责，该公司提供诸如老年人免费乘车等公益性服务，服务免费高达8 000万元，政府并未对其提供任何资金补助。且由于油费上涨，公司仅油费这一方面就增加了不少成本，高额的费用使其不堪重负，经营也因此面临窘境。因此，政府社会责任的缺失，加速了其最终的失败。

2.4 政府缺乏诚信机制

诚信是政府获得民众认可度的重要因素，而十堰市政府在公交实行民营化的过程中，并未恪守承诺，也没有履行“减免原先公交车承包金”等众多诺言。这也是导致最终公交公司员工停运的重要因素。此外，在第4次停运事件爆发后，政府立即停止公交民营化，将其收回国有的草率举动，在很大程度上损害了自己的形象，使其诚信度和公信度大大降低。

3 公用事业民营化的相关建议

3.1 建立健全公共服务民营化的相关法律体系

十堰市公交民营化失败的重要原因之一在于其法律规范资源匮乏。由于我国公共事业民营化进程尚处于不成熟的阶段，与此相应的法律法规也极其匮乏，目前与民营化相关的法律法规少之又少。因此，要完善与民营化配套的法律体系，政府就必须从民众和承包私营企业的角度出发，兼顾民众和私营企业双方的利益，以公共事业民营化的实际情况为基础，充分考虑民营化进程中的各方面问题，从理论到实践，从公众到私营企业，建立一套完整的且具有操作性的法律法规。通过完善立法，一方面可以在很大程度上降低寻租现象出现的可能性，从而减少腐败的几率；另一方面，在一定程度上可有效避免政府随意干预的情况发生。

3.2 改善公共服务民营化的竞争机制

提高公共事业民营化就必须保证有效的竞争机制。因此，政府在实行公交民营化的过程中，因在初期阶段应多方面掌握符合承包公交服务条件的私营企业，全方位考虑，统筹全局，从而选择出最佳承包商，这不仅有利于提高公共服务民营化的质量，还可以便于政府对突发情况及时做出反应，有备无患，例如，如果私营企业发生了违反合同协议的情况，政府可以在第一时间内做出第二选择，即用其他符合条件的企业承包公共服务。

3.3 加强政府诚信约束机制

十堰市公交民营化失败的很大原因在于政府不恪守承诺，“甩手政府”使民营企业受损，最终矛盾激化，因此，政府的诚信度在民营化过程中具有至关重要的作用。公共服务民营化的过程，从另一个角度看就是政府与私营企业以等同的身份地位签订合同的过程，所以合约双方的行为具有关键性作用。由于公共服务通常耗资多、收益低且成本回收慢，如果政府放任不管，就会使企业面临巨大的资金挑战，从而使公共服务民营化陷入困境。由此可见，政府必须遵守承诺，严格履行诺言，同时，政府还应依法执行自身的职能，明确自身的责任，扮演好“掌舵人”的角色。除此之外，政府还应建立明确的奖惩制度，对那些未有效提供公共服务的企业予以适当的惩罚，充分提高民营化的水平，进一步提高政府的诚信力和公信力，树立良好的政府形象。

3.4 完善政府的监管机制

在公共服务民营化的进程中，政府最重要的责任在于监管职能，这要求政府不能对由私营企业承包的公共服务置之不理，完全由私营企业独立负责。由于私营企业的本质是盈利而非公益，私营企业的最终目标与公共服务“公益”的本质属性产生了冲突，因此，民营化过程存在风险。所以，在推进民营化的过程中，政府应当重视对私营企业的监督和管理。政府作为“掌舵人”，应当努力协调私营企业的盈利性与公共服务公益性之间的关系，进一步推动公共事业民营化的可持续发展。

4 结 语

公用事业民营化，是当今中国面临的新挑战，一方面，可以有效缓解资金短缺，改善公共服务的质量；另一方面，也有利于增强我国公共事业运行机制的活力。但在其推行的过程中，政府应当正确发挥自身的职能，把握好“掌舵人”的角色，以真正发挥公共事业民营化的优势。

主要参考文献

[1]ES Savas.Privatizing the Public Sector ：How to Shrink Government[M].Chatham，NJ：Chatham House Publishers，1982.

[2][美]约瑟夫·斯蒂格里兹.政府经济学[M].曾强，译.北京：春秋出版社，1988.endprint