中国农村土地制度存在的问题与对策研究

杨芯毅

【摘 要】农村土地制度虽然在中国实施了近30年，并且取得了一定的成果，但是这一制度在实施过程中还存在一些问题和不足。主要表现在：农村土地闲置问题严重，土地所有权权能残缺，农民人均耕地逐步减少，农地使用权的运行不科学等方面的问题，本文在剖析这些问题的基础上，有的放矢地提出了加快启动农村土地制度改革督察工作，加快推进农村土地制度改革试点工作，加快解决农村土地闲置问题，依法保证农民土地承包经营权，加快启动民生改善工程的解决对策。

【关键词】农村土地；使用权；制度；问题；对策

一、我国农地制度存在的问题

1.农村土地閑置问题严重

随着城镇化进程的不断加快，农村住房闲置问题日益严重。农村住房大量闲置，不但造成了土地资源的严重浪费，而且严重阻碍了新农村的建设与规划，严重阻止了新农村建设的步伐；农村闲置房屋不但侵占了大量的耕地，而且影响了农村的社会环境；不但导致了土地资源的严重浪费，而且加剧了耕地短缺的社会矛盾；不但存在安全的隐患，而且为农村的卫生与防疫造成了死角；不但容易引发农村宅基的纠纷，而且造成左邻右舍关系的不和睦。总之，严重影响了农村建设的可持续发展。

2.土地所有权权能残缺

首先从集体角度看，许多乡镇没有集体经济组织，究竟谁是乡（镇）农村集体土地所有权代表不得而知；村民小组虽是基础，但没有法律地位、没有经济核算形式、没有办公地点，有的甚至连小组长也没有，遇事由各户联合推举一名代表来商谈。这就大大削弱了集体作为农地所有权主体的能力资格。其次从农民个体角度看，作为集体成员的农民个人，其对集体所有的土地原则上没有所有权，只有使用权，农民是以行使使用权来体现其作为集体成员的所有权的，但使用权和所有权毕竟是产权的不同权项，具有不同的权能，使用权不能代替所有权。现实中农民个体的使用权也是在所有权的权能行使范围内被保证行使的权利，权能行使具有一定的局限性；另外，农民的权利意识淡薄，法律法规又没有明确规定农民个体和集体在农地所有权方面的相关性，对农民个体来说所有权的归属不能给其带来什么“额外”的收益，所以客观上形成了农民对农地所有权的麻木不仁。这种具有“双重残缺”特征的农地所有权，客观上给乡镇集体经济组织、村民委员会或基层官员可乘之机，他们在行使土地征用、承包、流转以及机动地的处置中超越代理人的权力设定，规避代理人的义务履行和责任承担，违背集体作为农地所有者的意志搜取利益，造成事实上的农地所有权行使的不充分。

3.农民人均耕地逐步减少

近年来，随着城镇化、工业化的加速发展，中国人均耕地已减少到1.4亩，还不到世界平均水平的40%。为了保障粮食安全，中国实行了“最严格的土地管理制度”。土地是农民的生产资料，是发展农业的基础。中国人多地少，13亿人中有9亿生活在农村。因此，保护好耕地，特别是基本农田，关系到中国的国家安全，也关系着亿万农民的生计。虽然，在中国城市化的进程中，不可避免地要占用耕地，但是，如何在这个进程中，合理利用土地，充分保护农民的权益，是新农村建设面临的一个难题。

4.农地使用权的运行不科学

虽然现行的农地家庭承包制赋予农户（农民）较大的农地使用权，并且已构建的制度规范体现了以使用权为核心的制度趋向，但是现实中来自多方面的因素作用于农地承包关系，土地产权的制度设计自身又无法抵御外界作用力的干扰，导致那么土地使用权运行不科学。

二、促进农地产权制度科学变迁的对策

1.加快启动农村土地制度改革督察工作

加强改革督察是中央的明确部署，是国土资源部党组的要求，也是落实农村土地制度改革的重要任务，确保取得预期成效的重要方法，是《土地管理法》修法的重要支撑。各地区各部门要把抓改革落实摆到重要位置，更好发挥改革督察打通关节、疏通堵点、破除阻力、追效问责的作用，拓展改革督察工作广度深度。

要坚持以问题导向来督察，（1）督察改革试点的总体部署，看看地方组织领导是否健全，基础工作是否扎实；（2）督察改革试点的总体进展、成效，根据改革的目标和时间表、路线图，看看配套制度是否及时出台、抓紧落实，相关改革任务是否配套跟进，政策衔接是否顺畅；（3）对“三块地”制度改革各自的进展情况进行督察，按照好、中、差的标准分别进行评判。

在监察的过程中，要重点抓好以下几个环节：（1）贯彻中央精神，全面准确把握中办国办《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》、试点实施细则、中央有关部门制定的政策文件及试点实施方案；（2）扎实落实部党组及“责任落实年”活动的要求，压实改革责任，推动改革落地生效；（3）深入摸清实际情况，通过讲座交流、问卷调查、查阅资料、查看现场等多种方式，深入实际、深入基层，一竿子插到底；（4）写好督察报告，要达到有情况、有问题、有分析、有建议“四有”要求；（5）注意学习借鉴、比较分析；（6）注意督察纪律，加强廉洁自律，切实落实中央八项规定精神和有关纪律要求。

2.加快推进农村土地制度改革试点工作

为加快统筹推进农村土地制度改革试点工作，要成立督导调研组，并实地查看各个项目试点的地块，与部分镇（村）村民和用地企业代表开展座谈，听取市政府及财政、人社等相关部门，关于统筹推进土地征收和集体经营性建设用地入市两项改革试点工作的进展介绍，并就现阶段改革成果进行总结与提炼。对于推进进度不快和试点政策延续性不明确等问题要及时解决。

在改革试点工作中，要大胆试、大胆闯，在土地征收和集体经营性建设用地入市两个方面要进行调查摸底。特别是在规范完善土地征收程序、多元保障被征地农民合法权益等方面获取经验。要全面分析试点工作利弊、提炼总结改革成果，组织开展交叉督察、深入推进试点工作总结评估的重要基础。在推进工作中，应当保持良好的工作作风，亲力亲为抓好统筹，积极主动参与改革，将试点工作与耕地保护、规划管控、用途管制等日常工作紧密结合，平衡好土地征收和集体经营性建设用地入市两项改革之间的范围边界，协调好增值收益的调节与分配，确保统筹稳妥推进改革试点工作，为下一步完善修法积累实践基础。

3.加快解决农村土地闲置问题

面对农村日益严重的土地闲置问题，依法依规解决好农村大量的房屋闲置问题，科学应用有限的土地资源，对于提升农村土地资源的利用率，解决当前我国土地越来越少的问题，对于加快新农村的建设具有重要意义。科学地解决农村土地闲置问题，加大对于各种形式的违法农村房屋的回收力度。例如：进城落户农民的房屋，建筑面积超标的房屋，一户多宅的房屋，不在宅基地规划范围内建造的房屋，长时间无人居住有危险的房屋，在闲置宅基地上自行建造的房屋等等。

4.依法保证农民土地承包经营权

做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是国家、省、市的重要决策与工作要求，是深化农村土地使用制度改革的重要措施，是维护那么合法权益的科学途径，更是加快发展现代农业、推进城乡一体化的必然选择，事关广大农民群众的切身利益，事关农村改革发展与全局的稳定，是一件势在必行的大事。

推进确权工作要坚持确保稳定、依法治理、因地制宜、尊重民意等原则，强化组织劳动，广泛宣传发动，科学引导那么转变观念，主动参与确权，“确实权、颁铁证”，确保确权登记颁证工作目标任务的顺利完成。采取“确权确股到户”的方式，通过确权颁证，将依法保护农民土地承包经营权，推动农村土地承包管理的规范化与科学化。

5.加快启动民生改善工程

省地政府或部门要制定切实可行的被征地农民社会保障的相关文件，将被征地农民纳入基本生活或养老保障的范围之中，积极筹集被征地农民养老保障基金。加快新农村建设改善民生工程的实施与落实。

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