优化地方政府债务风险的对策探讨

荣琪

【摘要】近年来，全国各地的经济飞速发展，各项基础建设愈加完善，地方政府在扶植地方经济发展方面投入了大量的人力、物力和财力，同时也初见成效。但随之而来的，是地方政府逐年增加的举债规模和日益加重的偿债压力。本文立足于债务形成的原因，分析债务存在的风险，并据此提出相应的对策。

【关键词】地方政府债务 债务风险优化债务

地方政府债务是地方政府为了实现政府行为或目标按照约定条件以债务人的身份向债权人承担的行为义务。根据责任的不同，可以分为负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及一些其他相关债务，而这三类债务中风险最大的就是属于其他相关债务的一些地方融资平台公司的债务。要想将风险控制在可控范围内，究其源头十分有必要。

一、政府债务存在的风险

（一）政府信用岌岌可危

随着高速发展的经济，全国各地的政府都在大力推进城市基础设施的建设，面对需要投入的大量资金和即将到期的大量债务，许多地方政府采取了举借更多新债务的方式，有的地区债务占了财政收入的60%以上，这种债务率已经到了危险的边缘，一旦债务到期时无法及时偿还，就会造成一系列的社会风险。

面对这种局面，地方政府又会转向当地融资平台求助，以成立融资平台公司的形式再次进行变相的举债行为，或者将无力偿还的债务推给上级政府，这不仅会给当地经济发展带来不利的影响，最终会导致政府的信用彻底崩塌，造成社会的不稳定。

（二）债务相关信息透明度较低

上文中提到了地方政府举债的两种形式，一是由省级以上政府统一招标借债然后分配到下面的各级政府，这种形式其实还是类似于正常的财政预算发放，是由上级政府统筹计算后在可控范围内举借的债务，可用说这类债务的各项信息都是公开化、透明化的显性负债，风险也比较低。但是，这种负债规模比较小，依旧难以补足地方政府的资金需求缺口。

二是由地方政府自己成立融资平台公司，在资金有缺口时，以融资平台的名义向外部借债融资，这种形式的负债就相对来说比较隐匿，政府往往是巧立名目、遮遮掩掩。虽然，融资平台的存在，在一定程度上能夠缓解政府资金缺口的压力，变相地在扩大内需、拉动经济增长方面起到了一定的作用。但是，这种负债并没有纳入到政府的财政预算中，存在透明度低、规范性不足的缺陷。甚至有一些地方政府通过多家融资平台向多家商业银行进行贷款，形成了既隐蔽又复杂的多头举债。大部分情况下债权人无法了解清楚哪些贷款是政府的、哪些是融资平台的，对融资平台的负债情况也是一知半解，过度、盲目信任融资平台的偿债能力。由此引发的隐匿债务会避开监督管理的眼睛，游离在预算外，风险很高。

（三）债务资金的使用缺乏有效监督机制

地方政府的债务资金不在一般预算支出内，就制度而言缺少相应的监督管理机制，对一些投资项目并没有经过严谨和科学的可行性、收益性论证。地方财政部门在资金的使用过程中扮演的角色更多的是“出纳”，在债务资金的使用是否合理、负债率是否过高、能否维持财政收入的可持续性等方面十分被动，缺乏“话语权”。

另外，债务资金使用的效率比较低。大部分债务资金被用于城市的基础设施建设，再加上地方政府追求的GDP增长、形象工程和政绩工程，债务资金根本没有进行合理的使用分配，导致的现状就是资金回笼困难大、项目回报率低、投资总额大。客观上增加了政府的举债成本，也提高了债务逾期的可能性，造成了无法偿还债务的巨大风险。

二、化地方政府债务风险的建议

（一）让地方政府债务“阳光化”

地方政府债务的显性部分是由省级以上政府统一发行地方债，地方政府真正的资金缺口无法得到补足，才会另辟蹊径去寻求融资平台的融资手段来解决资金缺口问题，最终形成债务被隐匿遮盖的情况。因此，应该考虑将地方政府发行债券的限制逐渐放开，留出一条正规的举债渠道给地方政府，让债务“阳光化”。

公众以及企业能够明确了解地方政府的资产以及负债情况，对是否要为地方债买单有一个清晰的选择，而不是盲目地错信，这在很大程度上避免了逾期债务的出现。当然，地方债并非毫无限制的大量发行，可以同时出台与之相制衡的措施，例如《预算法》和《担保法》的修改和完善。另外，可以对地方政府的负债率拟定一个标准，建立一个政府破产制度，从法律上明确地方政府的债务人责任，提高地方政府对负债率的重视。

（二）建立财权与事权配套的权力制度

在我国目前各级政府财权与事权分配明显不合理的现状下，很难从根本上解决地方政府债务引发的风险问题。因此，应该着手建立一个财权与事权相匹配的制度体系，明确各级政府应当承担的事务性指出责任，并根据这个责任划分相应的财权。另外，在一定程度上给予地方政府一定的财政自主权，让其可用根据自身的情况进行具体的自主支配。最后，在分税制的基础上考虑适当增加地方税收的税种和比例，从资金的源头上解决财政收入的问题，从而达到对地方政府债务风险进行事前控制的目的。

（三）健全对政府的绩效考核机制

现行的政府和政府官员的绩效考核制度主要分为业务指标和经济指标，都是过度关注经济利益和总量的增长，并没有涉及债务方面的考核指标。也正是因为这种具有导向性的考核制度，使得地方政府投入大量资金拉升GDP，把大部分的注意力放在了投资、建设上，忽略了大量举债可能带来的风险。

首先，健全目前的考核制度十分有必要，在关注经济总量增长的同时，也应该将其他指标纳入考核中，例如新增债务率以及累积债务总额等指标，形成一套不比较全面科学的绩效考核机制，迫使政府官员们重视大量举债带来的风险并提高债务资金的使用效率。其次，应该建立考核结果公示制度，不仅是在内部范围内传递，还要在大众平台进行公开，保证经济增长与负债增长等信息在公众面前透明化。最后，健全相关的问责制度，对于不顾负债率的增长带来的风险，一味举债搞项目投资的政府官员应该予以问责追求其责任。

（四）对债务资金进行规范管理和监督

将长期游离于监管之外的债务资金纳入预算管理的范畴，提高当地财政部门对资金使用的“知悉权”和“话语权”。首先，要以制度的形式对债务的收支进行严格的锁定，跟踪监管债务资金的去向，从源头堵住资金流失的漏洞。其次，通过将债务纳入预算编制以及国库集中支付管理，防止资金被无效、低效使用滚出更多新的债务，控制和避免不合理的心债务发生。最后，严密把控债务资金流向和使用的用途，确保债务资金用于社会资本难以承担的公益性、基础性社会建设支出，不得用于补足地方财政的预算平衡。有了规范的资金监管机制，高效运用旧债务、严格控制新债务，将地方政府债务可能带来的风险控制在均衡发展的范围内。

参考文献

[1]翟翊先.当前中国地方政府债务管理机制优化策略浅探[J].经济研究导刊.2015.（4）.

[2]陈涤非.关于地方政府性债务管理有关问题的思考[J].金融纵横.2015.（7）.

[3]邱欢.地方政府或有债务风险及对策研究[J].天津经济.2017.（3）.endprint