进境集装箱检疫工作思考与建议

钟丽红+孟磊

随着经济全球化的深入发展，跨国货物交易、人员交流日益频繁，由之产生的国门生物安全及卫生安全面临着严峻挑战。其中，作为国际贸易的主要交通工具，集装箱在给人们带来极大便利的同时，也可能“随身”携带了一些疫情疫病，给人民群众身体健康与生命安全带来极大威胁。因此，对进境集装箱进行检疫，就成为很多国家的共识。

虽然我国国门安全面临着日益复杂的形势，但我国进境集装箱检疫工作起步比较晚，在一定程度上还存在着与现实状况不完全适应的现象。本文就从这些现象出发，进行简单的分析，并提出相应的解决对策。

一、我国进境集装箱检疫工作中存在的问题

1.认识不够到位。进出口企业和民众普遍高度重视进口商品的质量安全及检验，但往往对检疫工作尤其是进境集装箱检疫重视不够。“三检合一”已将近20年，但许多人直至今日还将“出入境检验检疫局”称作“商检局”，仅仅从这一称呼上，就可以看出他们的“厚此薄彼”，即对商品质量的重视与检疫的轻视。

2.法律不够健全。涉及到进境集装箱检疫的法律主要包括：1992年施行的《中华人民共和国进出境动植物检疫法》（以下简称进出境动植物检疫法）、1987年施行并经2007年修订的《中华人民共和国国境卫生检疫法》（以下简称国境卫生检疫法）等由全国人大常委會通过的法律以及其他行政法规、部门规章。这些法律对保障进境集装箱动植物安全与卫生安全起到了很好的保障作用，但是其不足之处也日益显现。例如，进出境动植物检疫法对于来自动植物疫区，未经检疫合格而擅自入境，且未引起重大动植物疫区的进境集装箱缺乏必要的行政处罚措施。再如，国境卫生检疫法实施细则中规定的，对违法行为可以处以警告或100元以上5000以下的罚款，也就意味着，对同一违法行为既可以不罚款又可以罚款，而罚款额度竟然相差50倍，将行政处罚的基准设置的过于宽泛，容易引起自由裁量权的不当使用，构成不合理行政。

3.流程不够优化。根据国境卫生检疫法的规定，入境的交通工具和人员，必须在最先到达的国境口岸的指定地点接受检疫。而进出境动植物检疫法，对于应当接受检疫的进境集装箱则没有“必须在最先到达的国境口岸的指定地点接受检疫”的明确规定。考虑到我国口岸设置的实际情况，这就很可能出现进境集装箱在最先到达的国境口岸接受卫生检疫，而在二线口岸接受动植物检疫的情况。这一方面会造成企业成本上升，不利于通关便利化；另一方面也会造成检验检疫机构之间职责划分不清，既可能造成行政资源的浪费也可能为动植物疫情扩散埋下隐患。

4.责任不够明确。这里的责任问题，指的是当进境集装箱出现不符合国家规定的情况时，应当由哪位货主来负责。由于进出口业务的多样化，一些小型或数量较少的货物的进口商为了节省成本，往往会与其他货主的货物共同使用同一集装箱，而且有时候不同货物中有些是法检货物，有些则不是，假如该进境集装箱的检疫不符合国家要求，该由谁负责任？是由某一个或几个法检货物的货主负责还是由全体货主共同负责？他们的责任是按份还是连带承担？责任不清晰，就容易造成货主互相推诿，既对检验检疫工作人员的工作带来较大干扰，又容易对国门公共安全造成保障不力。

二、做好进境集装箱检疫工作的几点建议

1.转变观念，提高认识。要站在国家战略安全的高度深刻认识做好进境集装箱检疫工作的重大意义，要把做好进境集装箱检疫工作当作一场没有硝烟的战争来严阵以待。近年来，外来有害生物入侵风险越来越多样化，无论是种类还是数量都呈现出新特征，其中一系列案例警示我们，入境集装箱作为携带疫情疫病的重要载体，很容易造成极大危害。我们对进境集装箱携带有害生物问题绝不能掉以轻心、麻痹大意，哪怕是进境空箱。进境集装箱检疫的作用不可或缺、地位不可替代，必须引起高度重视。

2.完善法律，依法行政。一方面要及时对现行的法律进行检查、修订。我国的进出境动植物检疫法、进出境动植物检疫法实施条例分别于1992年、1997年施行以来，从未进行任何修订，而自从2001年我国加入世界贸易组织以后，我国的对外贸易环境与往日有了极大的不同。因此，为了积极适应进境集装箱检疫工作的新形势，就必须与时俱进、适时适度地修改有关法律。在修订法律的过程中，尤其要注意行政处罚与刑事处罚的界限与衔接，要做到处罚与违法程度相一致；另一方面，要出台具体的自由裁量权实施规则，并向社会公开，做到合理行政。国家质检总局虽然在2010年公布了《质量监督检验检疫行政处罚裁量权适用规则》，但某些下属机构并未按照该规则要求，制定行政处罚裁量基准或者虽然制定了但并未向社会公开。建议有权进行行政处罚的机关都应当制定罚款细则，并将有关处罚的“计算规则”向社会公开。通过公开，可以减少行政复议或行政诉讼，实现法律效果与社会效果的统一。

3.优化流程，提质增效。通过优化检疫流程，来提高工作效率、保证工作质量。建议明确入境集装箱的动植物检疫也要在最先到达的口岸进行，这既能既能有效地提高通关便利化的水平，又能保证疫情疫病拒之于国门之外，也与检验检疫通关一体化的要求相适应。同时，可以对进境集装箱检疫也采用风险管理，对于常态下来自于低风险国家或地区的集装箱采取相应的便利措施。

4.明确责任，守护国门。进境集装箱违反检疫规定的，能够确定具体责任人的，由其负责；不能确定具体责任人的，由集装箱内货物的所有货主共同负责。这一方面是为了更好地保护公共利益不受侵犯，确保国门公共安全；另一方面也是为了节约行政成本，减少推诿扯皮现象。同时，应当明确，所有货主或部分货主共同负责的，他们应当是承担连带责任，即行政机关既可以要求共同责任人也可以要求其中一部分责任人履行义务，这也是基于最大限度保护国门安全的考虑。endprint