我国残疾人集中就业扶持政策的演变与优化路径*——基于政策文本分析方法

高圆圆 范绍丰

我国残疾人集中就业扶持政策的演变与优化路径*
——基于政策文本分析方法

高圆圆 范绍丰

就业是民生之本，特别是对于残疾人而言，就业是回归社会的最佳途径。建国以来，残疾人集中就业扶持政策经历了“建立—发展—收缩—转型”四个演变阶段，具有从政府主导向社会化趋势演变的特点。当前我国仍处于残疾人就业方式变革和发展的关键时期，只有不断完善残疾人集中就业的方式，才能更好地确保其稳定就业。应通过建立健全多元主体参与扶持政策体系、确立科学的政策评估指标体系、优化政策组合、制定弹性的扶持政策及完善企业无障碍设施等措施，促进残疾人集中就业方式的可持续发展。

残疾人；集中就业；扶持政策；政策文本

集中就业一直是残疾人就业的主要形式。政府对集中使用残疾人的用人单位长期采取税收优惠等政策给予扶持，以保障其健康有序地运行。但是近年来，随着市场经济体制不断完善，企业间竞争越发激烈，政府对集中就业扶持政策不断调整，残疾人集中就业单位出现了运营困难等诸多问题，甚至面临关闭和停产的尴尬境地，吸纳残疾人就业的功能逐渐退化，残疾人集中就业前景面临巨大挑战。据统计，我国残疾人总人数有8502万人[1]，而2016年我国城乡持证残疾人就业人数为896.1万人，其中残疾人集中就业人数为23.9万人[2]。2016年，财政部、国家税务总局联合下发《关于促进残疾人就业增值税优惠政策的通知》（财税〔2016〕52号），同年民政部下发《关于做好取消福利企业资格认定事项有关工作的通知》，这些政策文件的主要内容是取消福利企业资格认定，调整税收优惠政策，标志着政府及相关部门对残疾人集中就业方式正在进行改革和优化。回顾和梳理我国残疾人集中就业扶持政策，分析其演变特点及发展趋势，有利于促进残疾人集中就业方式的良性发展。本文运用文本分析的方法，对建国以来残疾人集中就业扶持政策文本进行纵向梳理，分别从文本类型、发文主体、政策主题及演进阶段等维度进行分析，归纳扶持政策的演变特点，总结出我国残疾人集中就业扶持政策的若干规律，以期为我国集中就业扶持政策的改革和发展提出新的发展方向。

作者单位：贵州大学公共管理学院 贵阳 550025

1.文本获取的途径与频数统计

1.1 文本获取途径

残疾人集中就业扶持政策文本，主要是指由全国人大、中共中央、国务院以及各部委等政策发布主体为保障集中就业单位健康发展，促进残疾人集中就业而单独或联合颁布的法律、意见、办法和通知等体现中央政府指向性的文件。政策文本的获取途径主要是：（1）在国务院、财政部、国家税务总局、民政部等官网中的“政策信息”板块搜集与集中就业密切相关的政策文件。（2）以“残疾人集中就业”为关键词在中国知网、万方等数据库搜索相关学术论文，间接获取扶持集中就业形式发展的政策条款。（3）通过查阅与残疾人就业相关的学术著作获得的文本。通过梳理，获得与支持残疾人集中就业单位发展相关的有效文本样本34份，时间跨度为1957年到2017年，总计61年。

表1 文本类型统计表

1.2 政策文本的频数统计

1.2.1 以文本类型为基础的频数统计

从文本类型来看，1957 年以来出台的34 份国家层面的残疾人集中就业扶持政策，其文件类型主要为通知、公告、办法（见表1）。其中通知共有23份，占所有文件的67.65%，所占比例最大；剩余主要为报告、决定、方案、公告等形式（见表1）。而在立法文本中，例如《中华人民共和国残疾人保障法》《中华人民共和国就业促进法》《企业所得税法》及《残疾人就业条例》等法律法规文件中，较少涉及残疾人集中就业扶持政策。这说明我国关于残疾人集中就业扶持政策的文本类型主要为通知、公告、决定等政策文本，而具有法律效力的文件比较少。

1.2.2 政策阶段与政策主题交互为基础的频数统计

从文本的主题来看，按照文本的时间顺序，可将我国残疾人集中就业扶持政策划分为四个阶段。在政策建立阶段（1957年—1978年），共发布2份关于支持集中就业发展为主题的政策文本。在计划经济时期，政府为鼓励福利生产单位的发展，在税收、贷款辅助及产、供、销等方面制定了强有力的保护和扶持政策，并将社会福利生产统一纳入地方计划。在政策发展阶段（1979年—1994年），共发布15份政策文本，主要内容为税收优惠政策。其中1990年《中华人民共和国残疾人保障法》中对保护和扶持残疾人集中就业单位发展的立法支持以及1994年我国实行增值税改革，使我国逐渐确立和完善了以税收优惠为主的集中就业扶持政策，但是扶持手段依然涉及贷款、原材料供应等方面。在政策收缩阶段（1995年—2010年），发布政策文本12份，其中有6份是关于税收优惠政策的规定。这一阶段的政策主题主要围绕集中就业单位运营机制的转变而有所变化。国家依旧采取税收优惠、贷款、政府采购等扶持手段，但支持力度较以往大大降低；加之政府采购的执行力度较低，导致大量民营福利单位纷纷停业、倒闭。在政策转型阶段（2011年至今），共发布政策文本5份。其中，2016年《财政部、国家税务总局〈关于促进残疾人就业增值税优惠政策〉的通知》（财税〔2016〕52号）及《关于发布〈促进残疾人就业增值税优惠政策管理办法〉的公告》（国家税务总局公告2016年第33号）进一步调整和规范了残疾人集中就业单位的税收优惠政策。同年，民政部发布了《关于做好取消福利企业资格认定事项有关工作的通知》（民发〔2016〕180号），取消福利企业资格认定，由主管税务机关按用人单位安置残疾人的人数，即征即退增值税，既简化了享受政策优惠程序，又扩大了享受税收优惠企业的范围。

1.2.3 以政策发布主体为基础的频数统计

从政策发布主体来看，残疾人集中就业扶持政策涉及的发文主体单位较多，且十分零散。为了文本统计上的方便，本文将发布政策相对较多的几个单位整理出来，对于原劳动部、原内务部、原供销合作社、国家计委、残工委等鲜有发文的单位一并归为其他（见表2）。从表2可以看出，除国务院批（转）发及联合发文外，单独制定扶持政策的部门多达7个，即全国人大、国务院、民政部、财政部、税务总局、中国人民银行、中国残联。在政策建立阶段，扶持政策体现为联合发布；在政策发展阶段，除联合发文以外，民政部在扶持政策制定中占据主要位置，单独发文4次，其次是税务总局；在政策收缩阶段，政策制定依然以联合发文为主，出现历年来最高值7次，其他发文单位颁布政策的整体数量减少；在政策转型阶段，联合发文数量急剧下降，减少为1次，发文整体数量进一步减少，只有民政部、税务总局、中国残联各发文1次。

表2 发文主体年度数量分布表

2.残疾人集中就业扶持政策演变进程

经过以上统计可知，在我国不同社会经济发展时期，政府相关部门对残疾人集中就业扶持政策是有差异的。以下从政策发布主体、发布内容、政策变化因素等方面对福利企业扶持政策进行梳理。

2.1 政策发布主体的演变特点

一是，发文主体主要是政府的民政部门和税务机关。财政部、中国人民银行、中国残联较少单独制定扶持政策，而民政部和税务总局在扶持政策制定中则居于主导地位。全国人大、国务院高权威层次的机关较少参与扶持政策的制定，只是在涉及残疾人事业的法律法规中较少提及针对残疾人集中就业单位的扶持政策，且大多法律条款仅涉及税收优惠，较少对政府优先采购、贷款等方面给予立法支持。

二是，扶持政策主体还具有政出多门或者联合发布的特点，即全国人大、国务院及各部委几乎都单独出台过针对残疾人集中就业单位的扶持政策。同时，以联合发文的形式制定扶持政策也是较为显著的特征。特别是在1995年—2008年间，联合发文数量占总体比例达到58.34%。这表明我国各部门间协调合作，提高资源利用效率，以政策协同共同支持残疾人集中就业单位发展的政策走向。

三是，联合发文数量达到历史顶峰后骤降，单独发文数量总体也呈减少趋势。随着按比例就业、自主创业等多种残疾人就业形式的不断发展，计划经济产物下的福利生产单位无法适应激烈的市场竞争，吸纳残疾人的功能衰退，加之半封闭的环境在一定程度上阻碍了残疾人融入社会，因此，近年来国家对集中就业的重视程度有所降低。

2.2 政策发布内容的演变特点

以时间发展为依据，对残疾人集中就业政策进行纵向比较。我们可以发现，政策发布内容随着时间推移产生了一些变化。这些变化主要是围绕税收优惠、贷款优惠、产供销计划等政策措施而展开（见表3）。

表3 新中国成立至今各项集中就业扶持政策变化情况

2.2.1 税收优惠的演变特点

从扶持对象上看，一是我国对符合享受税收优惠的残疾人集中就业单位的范围不断放宽。政策享受主体由民政部门、街道、乡镇举办的国营、集体企业扩展到由社会各种投资主体兴办的各类所有制内资企业，从而推动社会力量积极发展残疾人集中就业形式。二是逐步规范残疾人集中就业单位享受税收优惠的资格条件。如将安置“四残”人员扩大为包括智力残疾在内的残疾职工，必须为残疾职工购买五险，支付不低于当地最低工资标准的报酬以及具备基本的无障碍设施等。2016年新的税收优惠政策中，则取消了“具备安置残疾人上岗工作的基本设施”的规定。

从扶持内容上看，其一，我国对残疾人集中就业单位实行税收减免的税种逐渐减少。建国初期，我国对福利生产单位实行免征工商业税，即免征由税务部门负责征收的增值税、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城镇土地使用税、房产税、城市维护建设税、耕地占用税、土地增值税、车辆购置税、车船税、印花税、契税、烟叶税等16种税种。随着1994年和2007年的税制改革以及随后实行的营业税改增值税政策后，我国对于残疾人集中就业单位的税收优惠政策逐渐限定为增值税的减免。其二，税收优惠程度逐渐降低。改革开放前，我国对福利生产单位一律不征收工商税。改革开放以后，逐渐根据集中就业单位安置残疾人的比例确立税收减免额度。财税〔1994〕001号文件规定：安置“四残”人员在 35% 以上的企业，暂免征收企业所得税；达到 10% 以上不足35% 的，减半征收企业所得税。财税［2007］92号文件则统一了享受税收优惠的认定条件，企业实际安置的残疾人占职工总数的比例必须达到 25%以上，安置的每位残疾人每月可退还的增值税具体限额为当地最低工资的6倍，最高不超过3.5万元。以“补企业”到“补人头”为核心的税收优惠政策的转变[3]，使仅能维持生存的企业单位处于濒临停业的境地。到2016年，财税〔2016〕52号文件将实际安置的每位残疾人每年可退还的增值税或减征的营业税的具体限额按当地最低工资标准的6倍标准降低为4倍，同时取消了每人每年不超过3.5万元的规定[4]。可以看出，随着目前各地最低工资标准的不断提高，同财税［2007］92号文件退税标准相比，按新政策享受的退税额有所提高。但财税〔2008〕151 号文件和 2008 年新的《企业所得税法》规定，集中就业单位所享受的这部分退税和减税收入，也要按照企业所得征收 25% 的企业所得税，使得税收优惠程度较以往依然有较大幅度的下降[5]。

2.2.2 贷款优惠的演变特点

从表3可以看出，计划经济时期政府虽然明文规定对福利生产单位给予贷款支持，但并未明确指出贷款的详细事宜，比如贷款额度、贷款利率等等。改革开放以后，国家陆续通过一些文件，对残疾人集中就业单位的贷款优惠做出较为详细的规定。民福发[1992]1号文件指出，从1991年开始，每年由中募委资助1000万元用于集中就业单位技改贷款的贴息，同时还给予残疾人集中就业单位按中国人民银行贷款利率下调20%的优惠。但是因该时期出现较多假冒福利单位骗取国家贷款优惠的事件，国家随即对贷款方面进行了严格管理。为促进城镇下岗人员、就业困难人员就业创业，2002年我国开始实施小额担保贷款，后根据《残疾人就业条例》的相关规定，将小额担保贷款范围增加到集中安置残疾人就业的单位，全国大部分省市地区都相继出台了小额担保贷款实施办法。比如湖北、湖南、河南、贵州等地规定，集中安置残疾人就业的福利型单位，可以向经办金融机构申请额度在20万元以内的小额担保贷款，两年之内用残疾人就业保障金50%贴息。但是，无论是技改贷款还是小额担保贷款，都只覆盖到城市的残疾人集中就业单位。为推动农村残疾人就业，2008年，中国残联下发《关于康复扶贫贷款管理体制改革的通知》（残联发〔2008〕13号），规定对于集中安置残疾人就业企业的项目贷款按年利率3%给予贴息。2011年，中国残联、国务院扶贫办、财政部等部门联合发布《关于进一步完善康复扶贫贷款和贴息资金管理有关政策的通知》（残联发〔2011〕6号），进一步提高了康复扶贫项目贷款的贴息力度，将原3%提高到按年利率5%给予贴息[6]。

2.2.3 政府采购的演变特点

我国残疾人集中就业单位享受政府采购的政策在2007年国务院通过的《残疾人就业条例》中才得以确立。《残疾人就业条例》第十八条规定，在同等条件下，政府应当优先购买集中使用残疾人的用人单位的产品或者服务[7]。全国部分省市地区根据《残疾人就业条例》的规定，相继制定享受政府优先采购的办法。比如福建省比照之前出台的中小企业相关优惠政策，政府采购政策主要涉及残疾人集中就业单位的界定、低价中标法时的价格扣除、综合评标法的加分幅度等内容[8]。浙江省宁波市在残疾人就业相关实施意见中增加了优先采购残疾人集中就业单位产品和服务的条款。上海市规定，残疾人集中就业单位在政府采购招投标评分体系中给予加分照顾。但是，在中央层面发布的政策文件中，只有《残疾人就业条例》有明确规定。在2009年至2017年中，没有进一步颁发相关政策文本，而且政府采购的相关政策文本中，如《政府采购管理暂行办法》等，并没有与残疾人集中就业单位优惠政策相关的明确规定。

2.2.4 产供销计划的演变特点

1957年，内务部、国家经委、商业部、供销合作总社等部门联合发布《关于解决烈属、军属、残废军人、贫民生产原料困难问题的联合通知》，规定地方各有关部门在原材料、产品销售方面对福利生产单位给予支持，并将社会福利生产统一纳入地方计划。到了60年代中期，产、供、销、劳动工资等也纳入计划轨道[9]。1979年，国家计委、民政部联合下发《关于切实安排好民政部门社会福利生产单位产供销计划的通知》，又一次提出要将福利生产单位的产供销纳入地方计划，各地有关部门要同民政部门协作安排好福利生产单位的生产，产供销存在困难的福利生产单位要改产。可以看出，在产供销方面，政府对民政部门所属的福利生产单位给予了极大支持。社会主义市场经济体制逐渐确立以后，改制后的福利企业在生产、原材料、销售等方面实行自主安排，国家减轻了对残疾人集中就业单位产供销方面的支持力度，仅有部分政策如《残疾人就业条例》（以下简称《条例》）第十七条规定，在生产、经营、技术、资金、物资、场地使用等方面给予残疾人集中就业单位扶持。但是，各省市相关部门根据《条例》也出台了产供销方面的政策，比如上海市民政局、财政局等部门联合下发了《关于扶持本市福利企业专产专营的意见》（以下简称《意见》），《意见》对国有企业在生产、经营方面帮扶残疾人集中就业单位做出了规定，并进行专产专营方面的扶持[10]。

第三,合理利用市场机制。十八大以来,中国在生态文明建设上所采取的措施主要体现在全方位加强了政府监管。生态文明建设的内涵是实现经济和环境保护协调发展,而要实现经济和环境发展的双赢,仅依靠政府的行政推动和监管加强还远远不够,需要建立完善的市场机制和激励机制[注]李萌:《突出三大导向,深化生态文明体制改革》,《环境经济》,2018年第5期,第22页。 ,但是中国当前在这方面的工作有待加强,这也是未来生态文明体制改革的重点之一。

2.3 政策阶段的变化因素

自新中国成立后残疾人集中就业扶持政策经历的每个阶段，其政策的内容均发生一定的变化，而变化的主要因素是我国经济体制的变革。当然，这也与残疾人各类就业单位规模的扩大，乃至其他就业方式的发展有关。但是，主要因素在于经济体制变革所带来的政府部门与集中就业单位之间关系的变化。一方面，政府从行政化管理转变为市场化监管；另一方面，政府从包揽所有生产经济活动转变为提供税收扶持。

在计划经济时期，集中就业扶持政策主要是以行政化管理为主。在这个阶段，国家和政府对经济活动采取直接指令性行政管理方式，统包统揽，实行垄断式经营。因此，残疾人集中就业单位作为由政府直接管理的经济体，日常经营活动主要是执行政府既定的生产计划。因此，政府对福利生产单位采取了较为全面的扶持措施，包括税收、贷款、产供销等优惠政策，而以市场经济为基础的政府采购形式此时尚未出现（见表3）。在这一时期，由于国家和政府对残疾人集中就业单位给予较大的支持，特别是在产供销、税收优惠两项政策方面，福利生产单位得到迅速的发展。截止到1994年，我国共有福利企业6万家，安置残疾职工达90.9万人[11]。

从1995年开始，社会主义市场经济体制逐渐确立，国家对经济活动不再实行直接干预，它强调市场机制在资源配置中的基础地位，政府采购形式在部分地区开始试点。2002年《政府采购法》的出台标志着我国政府采购制度体系初步形成。随后，政府除税收、贷款和产供销扶持外，还增加了政府优先采购以扶持福利企业发展。但这一时期，由于受亚洲金融危机和我国宏观经济调控的影响，我国经济增长速度放缓，国内有效需求不足，改制后的福利生产单位经营遇到严重困难。因此，尽管残疾人集中就业单位在税收、贷款、政府采购、产供销方面享受一定的优惠，但由于扶持水平不高、可操作性不强等因素，导致扶持政策未能形成合力，难以改变福利生产单位衰退的趋势。到2010年，福利企业仅存2.2万家[12]，仅相当于1994年的36.67%。

进入新世纪的第二个十年，集中就业扶持政策迎来了政策转型。2011年起，国家的残疾人集中就业资格单位扶持政策主要是以税收优惠为主，其他扶持手段相对弱化。而以2016年取消福利企业资格认定为标志，政府部门调整配套实施残疾人集中就业政策，进一步完善残疾人就业政策。2016年10月，为了响应财政部、国家税务总局提出的“调整残疾人集中就业单位的税收优惠政策”，民政部发布了《关于做好取消福利企业资格认定事项有关工作的通知》（民发〔2016〕180号），取消福利企业资格认定。由主管税务机关按用人单位安置残疾人的人数，即征即退增值税，既简化了享受政策优惠的程序，又扩大了享受税收优惠企业的范围。

3.残疾人集中就业扶持政策演变特点

通过对集中就业扶持政策主题、政策内容和变化因素进行分析，可以发现，在演变过程中存在着较显著的变化特点。一是扶持政策主体主要是政府机关和相关社会团体，二是政策内容是以税收优惠为主和其他政策替换形成的政策组合，三是政府不断推动残疾人集中就业单位的社会化发展。

3.1 政府主导政策为主

作为公共政策的公共法权主体，政府在公共政策的制定和实施过程中起着决定性的作用。政府部门根据国内经济发展形势，通过自上而下的形式出台残疾人集中就业扶持政策。在计划经济时期，国家直接干预经济生活，通过制定税收、贷款、产供销计划等政策，对福利生产单位实行严密的指令性计划。在市场经济环境中,公共政策制定过程本质上是多元利益主体之间的利益博弈过程，这种博弈体现在公众与政府以及利益诉求不尽相同的公众团体之间[13]。因此，当政府扶持政策力度减轻后，不少民营的残疾人集中就业单位纷纷宣布退出市场。但由于我国传统的政治文化环境，政府在扶持政策的制定与执行过程中始终占据主导地位，慈善组织、基金会等社会力量较少主动对残疾人集中就业单位给予支持，残疾人集中就业单位在扶持政策中更多地处于被动接受的地位。

3.2 扶持政策以税收减免为主

税收优惠、贷款、政府采购等形式的政策组合构成了我国残疾人集中就业扶持政策的基本内容。税收政策居于首要地位，国家从建国以来一直通过减免税的优惠形式保证残疾人集中就业单位的健康运行。但近年来税收优惠程度较以往有所降低，且在专项贷款、政府采购等方面的扶持力度还不够。目前的残疾人集中就业单位多为劳动密集型小微企业，存在设备陈旧、产品质量较低等问题，严重影响了残疾人集中就业规模的扩大。

3.3 社会化程度逐渐加强

随着按比例就业和残疾人自主创业形式的不断完善，集中就业形式在残疾人就业模式中的作用逐渐降低，按比例就业形式和残疾人创业越来越符合当前残疾人就业的发展趋势，政府对福利生产单位由计划经济时代的直接管理转变为自主经营、自负盈亏机制下的社会化管理。2016年，政府将福利企业转型为安置残疾人就业的单位，明确了其“企业”定位，社会化程度进一步加强。

4.残疾人集中就业扶持政策的优化路径

4.1 建立多元主体参与扶持政策体系

积极建立健全政府、社会组织、残疾职工等多元主体参与对残疾人集中就业单位的扶持机制，推动责任主体间的协同治理，实现参与共治。政府在多元参与模式中处于主导地位，必须进一步明确政府主体责任，加大对残疾人集中就业单位的支持力度。慈善机构、基金会等社会组织为其提供物质、资金、技术人员等方面的资助。社会培训机构定期对企业管理人员和残疾职工开展提高职业素质的培训。残疾职工要通过自身努力提升劳动技能，提高适应工作环境的能力，增强对企业的认同感和归属感。

4.2 优化政策组合

一是政策制定部门之间要完善信息共享机制，加强各扶持政策之间的衔接，使政策形成合力，促进集中就业单位的发展。二是拓展扶持手段，打破仅限于税收优惠、贷款等政策扶持工具的格局，在财政补贴、政府采购、专项资金等方面给予残疾人集中就业单位支持。三是借鉴国外税收政策，在直接减免税外，适当引入提取特别准备金、投资抵免、再投资退税等税收优惠形式。四是提高政策优惠水平，建立残疾人集中就业单位退税额的自然增长机制，并在其他税费如城建税、资源税等方面予以适当减免。

4.3 制定弹性扶持政策

新的税收优惠政策将每月可退还的增值税具体限额以当地月最低工资标准的4倍确定。由于当前地域、城乡之间存在差距，各个地区的最低工资标准也有所区别。比如2016年，上海市的最低工资标准为2190元，经济较为落后的地区如昆明为1570元，相差620元。因而不同地区的残疾人集中就业单位获得的退税额将有所差别，影响了扶持政策的公平性。建议改变全国同一标准的退税工作办法，根据地区经济发展间的不平衡，有区别、有倾斜地制定差异化扶持政策。对于一些生产效益较好的企业，应给予产业转型升级方面的扶持政策，促进其由劳动密集型产业向知识密集型产业转型。

4.4 确立科学的扶持政策评估指标体系

公共政策评估体系是由政策评估主体、评估客体、评估标准、评估方法等要素组合而成。目前，在残疾人集中就业扶持政策评估体系中，政府处于垄断地位，使政策效果的公正性大为降低。有必要引入第三方机构（第三部门、社会团体等），改变单一政策评估主体的局面，以企业的年收入、资产总额、产业规模、安置残疾人人数等作为政策评估指标， 采用价值评估、数理统计等多种评估方法，在分析残疾人集中就业扶持政策效果的基础上，提出完善的解决对策，促进扶持政策逐渐走向科学合理。

4.5 完善残疾人集中就业单位无障碍设施

无障碍设施是增强残疾职工融入工作环境的重要工具。以往政府将无障碍设施作为政策优惠的资格条件，这促进了残疾职工的岗位流动，但增加了企业的用工成本。财税〔2016〕52号文件则取消了具备无障碍设施的规定，这意味着今后残疾人集中就业单位可以减少无障碍设施的投入，增加了残疾人职工在工作中面临行动不便等障碍的可能性，阻碍了残疾人就业能力的提高。因此，应该由政府出资为企业进行无障碍环境改造，给残疾人集中就业单位发放无障碍环境改造补贴，并将其列入政府财政预算，促进企业积极地为残疾职工创造更便利的工作环境。

[1]2010年末全国残疾人总数及各类、不同残疾等级人数,中国残疾人联合会网站.http://www.cdpf.org.cn/sjzx/cjrgk/201206/t20120626_387581.shtml,2012-06-26.

[2]中国残疾人联合会.2016年中国残疾人事业发展统计公报.http://www.cdpf.org.cn/zcwj/zxwj/201703/t20170331_587445.shtml,2016-04-01.

[3]黄淑敏.福利企业在残疾人就业中的作用分析.社会工作,2007(1):30—32.

[4]国家税务总局.关于促进残疾人就业增值税优惠政策的通知.http://www.chinatax.gov.cn/n810341/n810755/c2138740/content.html,2016-05-05.

[5]刘菁.时立荣.从税制改革看我国福利企业税收优惠政策.新疆大学学报(哲学·人文社会科学版)，2014（3）:36.

[6]关于进一步完善康复扶贫贷款和贴息资金管理有关政策的通知.中国残疾人联合会网站.http://www.cdpf.org.cn/zcwj/zxwj/201110/t20111027_38449.shtml,2011-10-27.

[7]残疾人就业条例.http://www.gov.cn/flfg/2007-03/05/content_542693.htm,2007-03-05.

[8]肖珏.政采“阳光”何时普照福利企业.中国财经报，2010-09-15.

[9]杨立雄.中国福利企业发展研究.中国经济问题,2009(4):49.

[10]市政府办公厅转发市民政局等关于扶持本市福利企业专产专营意见.http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw11494/nw12331/nw12343/nw29399/u26aw31303.html,2012-03-30.

[11]1994年民政事业发展统计报告,http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/200801/200801000094239.shtml,1995-01-04.

[12]2010年民政事业发展统计报告,http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201106/20110600161364.shtml,2011-06-10.

[13]王洛忠.我国转型期公共政策过程中的公民参与研究.中国行政管理,2005(8):86—88.

Evolution and Development Trend of Supporting Policies of Collective Employment for the Disabled in China: Based on the Policy Text Analysis Method

GAO Yuan-yuan, FAN Shao-feng

Employment has a vital influence on the people's livelihood.Especially for the disabled, employment has an important effect on returning to society and realizing social integration as soon as possible.Since the foundation of the People's Republic of China, the concentrated employment for the disabled have been the main form of employment.Supporting policies of Collective Employment has experienced four stages, "establishment—development—contraction—transformation".It is characterized by the transformation from government dominance to socialization.At present, China is still in a critical period of reform and development of the employment mode of the disabled.It is necessary to constantly improve the centralized employment mode of the disabled so as to ensure the stable employment.In order to provide the easy access to the sustainable development of the centralized employment system for the disabled, the government needs to establish and improve the policy system of multi subjects' participation, build a scientific policy evaluation index system, optimize policy combinations, formulate flexible support policies, and promote the accessibility facilities of enterprises.

Disabled people; Collective employment; Supporting policies; Policy texts

C913.69

A

2095-0810(2017)27-0049-08

国家社科基金青年项目“开发性福利对残疾人就业能力的作用机制研究”（14CSH053）；教育部人文社会科学基金青年项目“我国残疾儿童福利制度评估与转型研究——基于培育残疾儿童参与社会能力的视角” （12YJC630052）；贵州省教育厅人文社会科学研究项目“积极福利视角下残疾人居家就业的困境及对策研究”（2017ssd05）

高圆圆 副教授 硕士生导师；研究方向：社会保障理论与政策

范绍丰 硕士研究生；研究方向：社会保障理论与政策