从“取消公务员双休”反思公务员休息制度的完善

党正

【摘要】取消公务员双休是对公务员休息权的侵害，要保障公务员的休息权，即完善公务员的休息制度，必须从源头进行治理——先完善《公务员法》，再由各地方、各部门根据其具体情况对休息权进行细化规定。文章认为在相关法律制定之前，可以以《劳动法》的相关规定作为参照，来保证公务员休息权，做到有法可依。对公务员身份的双重性进行区分，保证公务员救济方式的多样性，并对公务员的休息方式进行完善，保证公务员休息时间的充足。

【关键词】公务员制度；制度完善；休息权

2016年7月9日，河北唐山市丰润区委办公室、丰润区政府办公室联合下发通知，决定从7月1日起，集中一個月时间开展城区环境秩序暨重点通道沿线环境综合整治集中攻坚行动，一律取消双休日休假。该事件一出，引发社会舆论对公务员休息权问题的广泛关注，笔者试图从该行为性质出发，阐述公务员休息制度的重要性，分析公务员休息权屡遭侵犯的原因，并最终为公务员休息制度的完善提出建议。

一、对主流观点的分析

从目前来看，大致有三种观点，侵权说、不侵权说以及充分理由说。

（一）侵权说

该观点可根据依据不同分为两类，一类依据为《劳动法》，另一类依据为《公务员法》。

1.以《劳动法》为依据

根据《劳动法》第36条“国家实行劳动者每日工作时间不超过八小时、平均每周工作时间不超过四十四小时的工时制度”而取消双休会使公务员的工作时间超出此规定，因此侵权。

但从《劳动法》的规定来看公务员并不适用，如《劳动法》第2条规定，“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法”。而公务员是指“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”，显然不能纳入到《劳动法》的保障范围。

2.以《公务员法》为依据

华南理工大学法学院夏正林教授持此观点。他认为个别地方政府发文取消公务员双休日是违法的。因为根据《公务员法》第76条第2款的规定，公务员享有正常休假的权利，除非有特殊情况，如《突发事件应对法》中规定的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。结合《国务院关于修改<国务院关于职工工作时间的规定>的决定》中的规定“国家机关、事业单位实行统一的工作时间，星期六和星期日为周休息日”可知双休日是公务员的正常休息日。

（二）不侵权说

中国人民大学法学院杨建顺教授持此观点，他认为，公务员并不能适用《劳动法》，按照《公务员法》第76条第2款的规定“公务员实行国家规定的工时制度，按照国家规定享受休假。公务员在法定工作日之外加班的，应当给予相应的补休”，如果在法定休息日加班的，事后能够给予相应的补休，就没有违法性。

笔者认为这种说法辩解无力且有违常理。其一，《公务员法》中确实规定了补休，但目的在于对公务员的休息权被占用及时进行补偿，而不是占用休息日的正当理由。如果因此而作为占用公务员休息的依据，必然与《公务员法》的精神背道而驰i其二，双休日本就是一周中最适合休息的日期，如果双休日都可以被占用，要用什么时间来进行补休？

（三）充分理由说

部分网友持此观点，认为公务员的职位具有特殊性，在必要的时候让渡出一些个人的权利也是公共利益的需要，当然这种让渡不是无止境的，必须要有充足的理由。

公务员岗位具有特殊性是人尽皆知的事实，但特殊是否一定要与“让渡权利”挂钩是个值得探讨的问题。理由的“充足”与否无法进行核实，更没有一个既定的标准可供参照，倘若如此为之，导致的结果将是行政机关预先定下取消双休日的方案，再寻找理由，既损害公务员的休息权，又助长官僚主义作风。公务员如不顾身体而忘我工作，长此以往，会积劳成疾，不仅会加重社会所要支付的医疗费用，也损害公务员应有休息权利。

二、对公务员休息制度的反思

（一）保护缺乏依据

《公务员法》第76条第2款规定：“公务员实行国家规定的工时制度，按照国家规定享受休假。公务员在法定工作日之外加班的，应当给予相应的补休”。与公务员相对应的“国家规定”，只有《国务院关于修改<国务院关于职工工作时间的规定>的决定》中的规定“国家机关、事业单位实行统一的工作时间，星期六和星期日为周休息日”，该规定仅仅是对公务员具有双休权利的泛泛规定，并没有对其他休息权进行规定，且没有规定相应的处罚办法以及权利受到侵犯的时候该采取何种方式来进行救济。没有保障的权利是不完整的权利，公务员休息权的维护缺乏法律上的依据，是其权利屡遭侵犯的根源。

（二）权利缺乏救济

公务员隶属于公务员系统管理，尤其是政府机关，直接听命于上级机关。上级的命令若是对公民发出，就是行政行为，公民完全可以“法无明文规定不可为”为由进行行政复议或者行政诉讼，要求作出行政行为的机关举出事实根据和法律依据，对其权利进行维护。而公务员属于内部人员，上级行政机关的命令对公务员而言属于内部行为，公务员不属于行政相对人，也就不可以提起诉讼，不可以进行行政复议，只能向上级机关进行申诉。

（三）社会事务繁重

公务员是社会权利的实际行使者，而社会事务纷繁复杂，昼夜不停而又瞬息万变，日常事务不及时处理将“积少成多”，紧急事务不及时应对更是会“坐失良机”，因此才有“行政贵乎神速”之说。于是才有公务员“应当牺牲个人时间”为“公益”的幻觉存在，某些机关创立公务员“5+2”“白加黑”的工作模式也就不足为怪。

三、公务员休息制度的完善

（一）法律依据的完善

法律依据是公务员休息权的根本保证，更是公务员进行救济的依据所在。笔者认为法律依据的完善至少应包含三个部分

1.《公务员法》的完善

《公务员法》作为公务员管理的专用法律，居然没有对公务员的休息制度作出详细规定，实在是制度的缺失，有违《公务员法》保障公务员权利的精神。笔者认为，《公务员法》应当将公务员的休息制度纳入规定范围，该部分应如《劳动法》一般，对公务员的工作时间、最低休息时间、加班时间、加班补偿等作出统一规定，使公务员的休息权有据可循，有法可依。但因为各行政部门业务强度不同，工作时间对应的任务量大小不同，该部分又不宜规定过细，以免僵化，对公务员的工作开展形成阻碍。应做到既能与《宪法》对休息权的原则性规定呼应，又能为下位法制定详细规定提供法律依据和支持。endprint

2.相关法规、规章的完善

公务员系统庞大而复杂，涉及到的部门更是数不胜数，业务千差万别，甚至一个大部门下的小部门之间负责的业务都截然不同，因此详细的规定必须在具体的地域、具体的部门中进行规定。行政法规应对《公务员法》中的休息權作出细化规定，作为地方性法规、规章的制定依据，层层细化，最终达到既保障公务员休息权的目的，又具备一定的灵活性，不至于对公务员正常工作的开展造成负面影响。

3.过渡期法律依据的借鉴

《公务员法》的修订非一朝一夕可以完成，相关法规、规章的细化则需要更久的时间。这段真空期如果没有合适的填补，公务员的休息权依然得不到保障。笔者建议以《劳动法》的相关规定作为借鉴。因为《劳动法》对劳动者进行保护的法律精神和原则，应该对各种工作岗位上的劳动者都有指导意义。从本质上讲，公务员在国家机关工作，也是劳动的提供者，且主要是脑力劳动，这与劳动者中较高层次的管理人员、科研人员等具有相似的工作性质，因此参照适用《劳动法》的相关规定并没有原则上的不可。

（二）救济方式的完善

1.内部人员

（1）上级命令未违反相关法律、法规、规章，未违反该部门的内部规定，那么无论是否侵害到公务员的合法权利，都应被视为内部行为，公务员对应的身份为国家机关内部人员，对该行为不服的救济方式为申诉，而不能提起行政复议或者行政诉讼；

（2）上级命令未违反相关法律、法规、规章，但违反该部门的内部规定，侵犯到公务员的合法权利，应视为内部行为，而公务员对应的身份为国家机关内部人员，对该行为不服的救济方式依然为申诉。

2.行政相对人

上级命令违反相关法律、法规、规章，则无论其是否违反该部门的内部规定，只要侵害到公务员的合法权利，都应视为行政行为，公务员对应的身份为行政相对人，对该行为不服的救济方式为提起行政复议或者行政诉讼。

区分公务员身份的双重性具有重要意义，如果不论上级命令的违法与否，一律按照内部行为要求公务员进行申诉，将问题消化在系统内部，势必会掩盖上级命令的违法性，助长上级机关权利的任性和态度的恣意，最终导致公务员系统绕过法律规定而无所忌惮。

四、结语

公务员的休息制度完善不但关乎公务员身体、精神的健康状况，还关乎着公务员工作效率、工作态度以及工作成果的优劣。公务员是社会事务处理的直接承担者，担负着社会管理的直接任务，代表着一个社会的精神气象。然而公务员也是普通人，在我们关注劳动者合法权利的同时，也不应忽略对公务员合法权利的关注，只有完善公务员的休息制度，保障公务员的休息权利，社会才能运行的更加顺畅，我国的法制建设才会更加健全。endprint