美国有毒有害大气污染物名录编修对我国的启示
2017-09-16李嘉琦左平春郑玉婷林军邹洪涛于洋环境保护部固体废物与化学品管理技术中心北京0009沈阳农业大学辽宁沈阳0866
李嘉琦,左平春,郑玉婷,林军,邹洪涛,于洋*.环境保护部固体废物与化学品管理技术中心,北京 0009 .沈阳农业大学,辽宁 沈阳 0866
美国有毒有害大气污染物名录编修对我国的启示
李嘉琦1,2,左平春1,2,郑玉婷1,林军1,邹洪涛2,于洋1*
1.环境保护部固体废物与化学品管理技术中心,北京 100029 2.沈阳农业大学,辽宁 沈阳 110866
美国是最早开展有毒有害大气污染物研究并实现了较好管控的国家之一,其健全的大气污染法律法规体系和控制技术全面、有效地实现了对有毒有害大气污染物的控制和治理,尤其是美国《清洁空气法》中提出的有关有毒有害大气污染物名录,按照科学与实际相结合的方法筛选出189种有毒有害污染物,通过污染源管理、最大可控限值等管理制度,有针对性地对大气中有毒有害污染物进行防控。研究该名录制定时污染物的筛选方法和名录发布后的行政管理措施等,建立具有中国特色的有毒有害大气污染物名录,将为我国大气环境的治理提供重要参考。
清洁空气法;大气污染防治;有毒有害;大气污染物名录;名录编修
空气是环境的重要介质之一,具有流动性大、产生危害范围广等特点,容易进入人体并造成健康危害。我国大气环境中有毒有害物质的污染形势与潜在风险不容乐观,尽管我国部分地区已着手将一些有毒有害大气污染物纳入行业排放标准,但是控制目标不明确,覆盖行业不全面,行业排放情况底数不清,相关建设项目环评、监测和排污许可等环境保护法律法规未能有效地做出调整,使大部分有毒有害污染物尚未进入环境准入、污染源日常监管和环境风险防范的法律法规中。
有毒有害大气污染物种类繁多、成分复杂、形态多样,严重威胁公众健康,影响社会和谐稳定,有毒有害大气污染物环境风险管控机制亟待加强。大气污染物名录管理实为环境管理的有效方式之一,我国《大气污染防治法》第七十八条要求国务院环境保护主管部门会同国务院卫生行政部门,根据大气污染物对公众健康和生态环境的危害和影响程度,公布有毒有害大气污染物名录,实行风险管理,但因为我国针对大气污染物治理措施及管理手段研究尚处于起步阶段,建立有毒有害大气污染物名录有一定困难,所以我国暂时还未开始实施这种名录管理制度。
美国是最早开始有毒有害大气污染物专项控制的国家之一,相关法律法规和技术方法体系较为完善。美国自《清洁空气法》(CleanAirAct,CAA)修订在第112章中提出有毒有害大气污染物名录后,又结合现有的排污许可证制度、源分类控制和最大可控限值等制度进行联合使用,以保障清洁的大气环境。笔者详细介绍了美国有毒有害大气污染物名录建立的方法及其修订过程,归纳总结名录中污染物的筛选方法以及为落实名录管理制度而采取的措施,以期为我国有毒有害大气污染物名录的建立与实施提供经验,同时为我国大气环境治理提供新的管理思路。
1 美国国家环境保护局大气污染物研究机构及《清洁空气法》概述
美国国家环境保护局(US EPA)是美国联邦政府的一个独立行政机构,主要负责维护自然环境和保护人类健康不受环境危害。US EPA对大气的环境保护投入的资源是最多的,由空气和辐射办公室(Office of Air and Radiation,OAR)负责实施。OAR主要从大气污染区域角度(室内与室外)结合产生大气污染的来源(固定源和移动源),依据《清洁空气法》实施大气环境管理,其下设4个业务二级办公室,分别为空气质量和有毒空气办公室(Office of Air Quality Planning and Standards,OAQPS)、温室气体办公室(Office of Atmospheric Programs,OAP)、汽车和空气质量办公室(Office of Transportation and Air Quality,OTAQ)、辐射和室内空气办公室(Office of Radiation and Indoor Air,ORIA)[1]。
2 美国有毒有害大气污染物名录的编制
2.1 名录编制依据
US EPA根据每年工业和联邦公共设施上报的有毒化学品排放和固体废物处置的数据编制清单,数据主要源自国家和地方毒性空气污染物清单(由国家和地方空气污染控制机构编制)、与US EPA毒性空气污染监管计划相关的数据库、US EPA有毒物质释放清单数据库、移动污染源评价,以及污染物排放因子和排放活动评价。
2.2 候选污染物的确定
经初步筛选,224种污染物作为候选污染物,这些污染物分别来源于以下3个以法律法规为基础的数据库:1)《美国超级基金修正与重新授权法》(SuperfundAmendmentsandReauthorizationAct,SARA)第313章[5],在生产、加工或使用过程中使用量达到公众享有知情权标准的300多种物质;2)《综合应急反应和赔偿责任法》(ComprehensiveEnvironmentalResponse,CompensationandLiabilityAct,CERCLA)第104章[6],被认定达到可报告数量的100多种物质;3)国家有毒有害大气污染物信息交换中心(National Air Toxics Information Clearinghouse,NATICH),已有1个或多个州对环境大气中浓度限值进行规定的化学物质[7]。
最终确定的224种化学物质名单由SARA和CERCLA的合集去除重复物质,再与NATICH数据库取交集得出。
2.3 确定有毒有害大气污染物名录
美国有毒有害大气污染物名录的制定以候选名单中的224种有毒有害大气污染物为基础,依照化学品分类筛选系统,对候选化学物质进行评分排序。
2.3.1 基于毒性特征分类筛选
污染物能引发癌症,或引起其他严重健康危害(严重或不可逆的发育或生殖作用、神经紊乱、致畸性、其他严重的慢性健康效应、不可逆的急性健康效应)。根据已经掌握的癌症研究成果,对美国45%现有物质的致癌性进行了定义和分类:1)A类为已知的人类致癌物;2)B类为可能性较大的人类致癌物;3)C类为潜在的人类致癌物;4)D类为没有证据表明具有致癌性的物质。
2.3.2 基于物质环境危害的筛选
从化学物质的危害性和暴露水平分别对其进行打分,分值的赋予没有指标分级标准,完全依靠专家的判断,评分为0~10分,在任何一方面的分值达到10分则该物质被考虑列入名录[8]。对有害大气污染物打分的依据:1)能导致严重疾病(如癌症、先天缺陷)甚至死亡;2)少量暴露即会引起毒害作用;3)对人体健康造成的影响不可逆;4)对人群的健康危害是多年长期暴露引起的,而不是数小时或数天暴露导致的急性健康影响;5)具有环境蓄积性,或在大气中长期滞留,或通过大气沉降在土壤中累积,或进入水体中可赋存;6)在环境中有生物累积作用;7)污染作用的不确定性较大;8)污染作用具有普遍性。
2.3.3 删除无需管控的物质,增加需要管控的物质
首先,删除SARA中已经去除的物质(二氧化钛),删除与其他化合物属于同一类组分的物质,如氰化氢;增加已列入《清洁空气法》第112章,但不包括在SARA第313章或CERCLA第104章中的物质。
其次,根据US EPA获得的毒性信息,删除低毒物质,如铜等;基于美国国家有毒有害大气污染物排放标准(NationalEmissionStandardsforHazardousAirPollutants,NESHAP)和NAAQS污染源标准中收集到的排放和健康数据,增加聚甲醛和矿物纤维,删除硝酸;基于美国农药生产情况,删除艾氏剂、三氯杀螨醇;基于SARA第313章和SARA第302章排放数据,删除丁醛;基于急性危险物质的修正过程,删除钡,增加钴和氧硫化碳;基于国家毒理学项目研究结果,增加致癌物质1,2-环氧丁烷。
最后,增加已经被纳入4个及其以上州环境大气标准中的污染物。
3 美国有毒有害大气污染物名录的修订
3.1 修订方法
CAA第112章规定,US EPA相关部门要定期修订有毒有害大气污染物名录,根据法律条例决定是否需要向名录增加或从名录中删除某些物质。社会团体或组织可以向US EPA提出申请,请求增加或删除某些大气污染物,申请者需提交有关该物质的全面信息,并说明申请的理由。根据CAA 第112章规定,提交的物质信息内容包括:1)该物质对健康和环境的全面影响,而不仅仅是排放、环境浓度和生物累积性等简单的数据;2)综合排放信息,包括污染物的排放峰值和年平均排放量;3)结合污染物的排放数据仔细识别该污染物对环境大气的影响以及在多介质中的迁移转化情况,通过标准方法评估邻近人群的暴露情况,得到污染物对环境和人类健康的风险数据[9]。
空气质量与标准办公室成立专家评审委员会对申请进行评审;专家评审委员会根据CAA第307章规定对提案进行公证严明的评议,并发布编修通知,向社会各方寻求对提案审核的技术支持和征求有关对该提案的其他意见;最终US EPA仔细研读反馈信息,结合提交的所有数据,经过讨论、投票,最终决定是否向名录中加入或从名录中删除该物质[10]。
3.2 修订过程及结果
截至2016年,该名录经过几次修订最终确定了187种污染物,删除了硫化氢等4种污染物。
硫化氢由于笔误等原因被无意添加到名录中。由于CAA第112章第r节中已对硫化氢意外事故排放进行了规定,且在本章第n节第5条中列出了对硫化氢的详细介绍,因此经上下两议院联合提议,总统批准后,于1991年删除[11]。
己内酰胺(caprolactam)于1996年被剔除。1993年,AlliedSignal股份有限公司、BASF公司和DSM化学品北美洲股份有限公司联合向US EPA提交材料,申请将己内酰胺从有毒有害大气污染物名录中删除。US EPA按规定公开发布了对己内酰胺的申请删除建议信息并向社会征求意见,综合考虑提交的信息和征集到的反馈,组织专家针对有疑义的信息集中讨论,查阅当时国家已经发布的相关环境法律及对各生产使用己内酰胺相关行业的规定,进一步考虑是否删除己内酰胺。AlliedSignal公司代表曾在讨论中表示,相关排放企业已经达成共识,如果能将己内酰胺从名录中删除,他们将同意安装有效的尾气控制装置以保证只排放极少量的己内酰胺。US EPA认为如果明文规定企业必须安装有效的尾气控制装置,即可满足CAA 112章中规定的对此类污染物的排放源制定控制标准。因此,US EPA决定将污染物排放控制措施写入到联邦强制性操作许可制度,以此要求排放己内酰胺的设备在几年内必须安装有效的尾气控制装置,或更换更有效的工艺设备。此外,AlliedSignal公司还承诺建立顾问小组,以促进市民社区交流的方式使公众接受己内酰胺的删除和排放量的减少。最终,经过多方面的试点试验,US EPA召开公开审理听证会,发布了将己内酰胺从名单中删除决议[12]。
乙二醇单丁醚(ethylene glycol monobutyl ether)和甲乙酮(methyl ethyl ketone)分别于2004年和2005年被剔除[14]。
学校的特色化发展首先体现在课程的特色化上,特色课程建设是提升学校办学品质的必由之路,是学校内涵式发展的核心内容。
4 有毒有害大气污染物名录与控制对策的衔接
为降低主要有毒有害大气污染物的排放量,US EPA采取了一系列具体控制措施,包括建立完善的行业标准体系,制定移动源淘汰法规,发布最佳控制技术,开展残余风险评估以完善环境标准,建立面源管理措施等(图1)。
图1 美国有毒有害大气污染物管理体系构架Fig.1 The flame of the HAPs control in USA
4.1 健康效应手册
名录中有毒有害大气污染物对健康影响的详细信息按物质名称分别编制成册,即《健康效应手册》(HealthEffectsNotebook)[15]。手册针对每种物质提出了健康影响和行业暴露情况,简明地介绍了相关污染物的基本信息并指明了信息出处,由此作为该污染物危害潜力评估的基础资料。污染物基本信息包括危害概述、环境暴露及暴露评估、理化性质和生产使用信息。危害概述总结了该污染物的主要健康危害;环境暴露包含了人类可能接触该污染物方式,如通过饮用水和进食等,但更注重通过呼吸方式进入人体的污染物。
《健康效应手册》虽然易懂实用,却不是US EPA发布的约束性条文,是对公众普及有毒有害大气污染物相关知识的工具,是为让公众了解更多的有毒有害大气污染物信息。
4.2 源控制
为了控制名录中的有毒有害大气污染物,US EPA对产生这些物质的工业源和商业源进行控制,发布了覆盖80多类工业源的控制标准,包括化学工厂、炼油厂、炼钢厂等大型源,以及干洗、商业消毒、电镀、二次熔炼等小型源,制定了源清单(source category)[16],最初源清单于1992年6月16日发布,通过这些标准的制定,每年排放到大气中的有毒有害物质减少约1 500万t;针对移动源(如汽车)和室内空气的有毒化学物质,US EPA和地方政府(如加利福尼亚州)及其他联邦机构,开展了减少苯、甲苯等移动源有毒有害大气污染物的排放工作,加强了家庭、学校室内环境有毒有害物质的控制;此外,US EPA还提出了“无毒空气的实施方案”(TakingToxicsOutoftheAir)。
4.3 最大可控限值
根据CAA针对每类排放源采取最大可控技术(maximum achievable control technology,MACT)的要求,对源控制中的80多类工业排放设定了有毒有害大气污染物的排放限值。对于新源,排放标准应不低于同类污染源中采用最大可控技术所能达到的控制水平;对于现有源,同类污染源有30家以上时,排放标准应达到控制水平最好的12%的现有源所能达到的平均水平。
设置MACT标准分以下2步:1)MACT基底建立,基于污染物当前达到的水平而建立,暂不考虑成本消费;2)US EPA在已经开展的工作基础之上,需要考虑成本等其他影响因素,适当对其做进一步调整[17]。
4.4 毒性评估
为了突出重点,US EPA从187种有毒有害大气污染物中选择了对健康影响最大的33种[18],每3年开展1次全国性评估工作,称为“国家大气毒性评估”(NationalAirToxicsAssessment)项目,从慢性致癌和非致癌危害的角度,评估这些有毒有害大气污染物的暴露和风险[19]。美国有毒有害大气污染物风险评估(NATA)是基于风险评估模型和污染物普查结果,评估地区和国家水平上的健康风险,US EPA基于1996年、1999年、2002年和2005年的年排放数据,分别完成了4次有毒有害大气污染物的评估。其中,第1次(1996年)针对33种有毒有害大气污染物,第2次(1999年)针对177种有毒有害大气污染物,第3次(2002年)针对180种有毒有害大气污染物,第4次(2005年)针对177种有毒有害大气污染物。2011年,US EPA公开了2005年开展评估的全部数据[20]。从2004—2008年美国出版的《行业绩效报告》(SectorPerformanceReport)来看,有12类行业对美国环境和经济均具有重要影响,分别是水泥制造业、化工业、高等院校、建筑业、食品饮料制造业、木材加工、钢铁、金属制造、石油天然气、油漆涂料、港口、船舶制造及维修。通过这种定期的风险评估工作,为管理决策和设定优先管理领域提供了技术和数据支持。
US EPA还专门针对汞提出了大气控制策略,开展了“汞和大气有毒污染物标准”(MercuryandAirToxicsStandards,MATS)项目研究工作,并针对公众健康,分别制定了对城市有毒有害大气污染物暴露评估和风险评价导则,这也是1990年修改CAA后,联邦政府第一次针对新的排放源(CAA sections 111)和已规定的有毒有害大气污染物(CAA sections 112)提出了控制有毒有害大气污染物的标准限值。让公众更加了解有毒有害大气污染物,防范其对健康造成的影响[21]。
虽然美国对有毒有害大气污染物标准设定起步很早,但最后实施管理还只是近几年的事。2012年2月16日,在经过漫长的程序后,US EPA发布了煤炉、油炉电力生产等化石燃料发电行业有毒有害大气污染物的国家排放标准,但这些标准仅适用于生产电力的企业[22]。
5 对我国大气污染物优先控制名录管理的启示
近年来,我国大气污染形势十分严峻,突出表现为以重污染天气过程为表征的高浓度细颗粒物(PM2.5)污染日益严重;夏秋季节光化学烟雾污染发生频繁。同时,以“毒跑道”事件为代表的我国有毒有害大气污染物环境污染事件时有发生,严重威胁群众健康,有毒有害大气污染物风险管理控制机制亟待加强。有毒有害大气污染物的环境管理是当前大气污染防治工作的重中之重,为保障人民群众健康安全,深度改善大气环境质量,逐步削减大气毒性,尽快研究编制有毒有害大气污染物名录,将有利于推动有毒有害大气污染物风险防控,加快相关排放标准和监测方法的完善、技术导则的出台、管理政策的制订等一系列工作,为全面构建我国有毒有害大气污染物管理体系奠定基础。
目前,我国环境保护相关法律正处于发展阶段,尚有许多法律条文的规定还未落实。《中华人民共和国大气污染防治法》和《大气污染防治行动计划》等有关文件都提出建立我国有毒有害气体污染物名录的要求,我国虽有《国家危险废物名录》《危险化学品名录》《中国严格限制进出口的有毒化学品目录》《水中优先控制污染物黑名单》和《国家污染物环境健康风险名录》等名录,但还没有发布类似于CAA中HAPs名录的管理制度,对有毒有害大气污染物控制管理不系统。我国的国情与美国不同,美国HAPs名录的建立方式不能完全照搬照抄,更不能生搬硬套地直接将其引用。
5.1 名录的筛选与建立
对于我国的有毒有害大气污染物名录管理,还未形成像美国那样有多个系统的污染物数据库,因此,为满足当前环境管理需要,近期我国应结合现阶段的化学品生产使用情况,评估相关化学品对环境和人类健康的影响,总结科学可行的方法,并采取能够同时考虑多个筛选因素的筛选方法,如综合评分法。该方法是以风险评估理论为基础,同时对暴露情况和人类健康加权赋分,利用优先度矩阵筛选出优先级别高的污染物,再对各污染物进行风险评估,筛选出高风险、高暴露和高关注度的物质。按照美国的经验,我国首先需根据各行业建立化学品生产使用数据库,调查监测各行业排放污染物种类并建立相关数据库。可以通过国家化学品网络登记平台企业自行提交、相关管理部门审核的方式,也可以通过污染源普查的方式,借助国家污染物管理专项工作实施完成,以此来完善对我国污染物排放总体水平的分析,进一步研究我国各污染物环境赋存情况,有助于日后的环境、健康风险评估,为有毒有害大气污染物名录的建立提供最基础的数据支撑。进而结合科学的综合评分法和我国污染物的基础数据,制定我国特色的有毒有害大气污染物名录。
5.2 名录的更新与评估
名录发布后应根据实际情况动态更新,根据生产工艺的进步和筛选技术的更新,不断将需要控制的物质纳入名录中,或根据技术的淘汰从名录中删除某些行业特征污染物。
5.3 名录中有毒有害大气污染物的控制
我国有毒有害大气污染物名录的发布可以从污染物管理角度引导相关行业排放标准的出台和修订,结合污染物环境准入、化学品风险评价以及环境应急等多方面化学品及污染环境管理手段,逐步解决我国大气中有毒有害化学物质污染问题,保障群众的健康安全,改善环境空气质量。届时,还需借鉴美国风险源辨识、健康效应手册等经验,总结每种有毒有害大气污染物的属性、危害、生产使用行业和必要的毒性信息,形成污染物基本信息公示材料,并在国家权威环境保护部门网站上发布,使生产企业和人民群众对有毒有害大气污染物有一定的了解和认识;在加大对企业污染源制定排放标准等环境管理制度的同时,还需加大有毒有害大气污染物的公众宣传教育,以提高人民群众对有毒有害大气污染物的认识,使其注重环境监督和举报,形成“国家制定污染源管理制度,人民群众监督”的有效反馈机制,使有毒有害大气污染物名录成为人民群众追求清洁空气和蓝天白云必不可少的利器,共同努力营造企业健康发展,人民健康生活的美好环境。
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[6] US EPA.US comprehensive environmental response,compensation,and liability act 104(CERCLA 104)[A].Washington DC:US EPA,1986.
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[21] US Enforcement Response Policy.Mercury and air toxics standard (MATS)[SOL].(2012-06-21)[2016-10-23] https:www.epa.govenforcementenforcement-response-policy-mercury-and-air-toxics-standard-mats.
[22] US EPA.National emission standards for hazardous air pollutants from coal- and oil-fired electric utility steam generating units and standards of performance for fossil-fuel-fired electric utility,industrial-commercial-institutional,and small industrial-commercial-institutional steam generating units-final rule:77FR 9303 [R].Washington DC:US EPA,2012.□
The enlightenment of cataloging of hazardous air pollutants of the United States
LI Jiaqi1,2, ZUO Pingchun1,2, ZHENG Yuting1,LIN Jun1, ZOU Hongtao2, YU Yang1
1.Solid Waste and Chemicals Management Center, Ministry of Environmental Protection of the People′s Republic of China, Beijing 100029, China 2.Shenyang Agriculture University, Shenyang 110866, China
The United States is one of the first countries to carry out study on hazardous air pollutants (HAPs). It has perfect systems of laws, regulations and technical methods, having achieved a comprehensive and effective control and management of hazardous pollutants in the air. In particular, the United StatesCleanAirActproposes to establish the list of HAPs and 189 HAPs have been screened out based on the scientific and practical methods. The HAPs are targeted for the prevention and control through management instruments of pollution source management and maximum achievable control limits. The methods of screening the HAPs in the cataloging and the administrative measures for the implementation of the list can provide experience for China to establish its own list of toxic and hazardous air pollutants, so as to provide important basis for air pollution control in the country.
CleanAirAct; air pollution prevention and control; hazardous; list of air pollutants; cataloguing
2017-01-12
李嘉琦(1992—),男,硕士,主要从事环境保护及污染防治工作,lijiaqi@mepscc.cn
*通信作者:于洋(1982—),男,高级工程师,博士,主要从事环境保护及污染防治工作,yuyang@mepscc.cn
1674-991X(2017)05-0615-06
10.3969j.issn.1674-991X.2017.05.085
李嘉琦,左平春,郑玉婷,等.美国有毒有害大气污染物名录编修对我国的启示[J].环境工程技术学报,2017,7(5):615-620.
LI J Q, ZUO P C, ZHENG Y T, et al.The enlightenment of cataloging of hazardous air pollutants of the United States[J].Journal of Environmental Engineering Technology,2017,7(5):615-620.