汕头城乡基本公共服务均等化评价研究

2017-09-15刘锦

汕头大学学报（人文社会科学版） 2017年8期

关键词：汕头均等化区县

刘锦

（广东培正学院管理学院，广东广州 510630）

汕头城乡基本公共服务均等化评价研究

刘锦

（广东培正学院管理学院，广东广州 510630）

在经济社会全面转型的背景下，着力推进基本公共服务均等化是建设服务型政府的重要体现。以汕头城乡基本公共服务为研究对象，分析了汕头教育、医疗卫生和社会保障公共服务供给的发展状况，并通过均等化指数的测算对三项公共服务的均等化进行评估。研究发现，汕头教育和社会保障公共服务均等化水平良好，而医疗卫生服务均等化水平较差。研究结果表明，人口的高度集中带来了区域基本公共服务均等化的压力；同时，政府对基本公共服务各领域并未同等重视，导致特定领域均等化水平滞后。因此，加大整体投入，提升人均公共服务财政支出，强化人口集中区域公共服务供给等政策措施，才能有效推进城乡基本公共服务均等化的长远发展。

汕头城乡；基本公共服务；均等化

一、基本公共服务及其“均等化”内涵

我国正处在经济社会全面转型、社会矛盾多发的关键时期，在这个过程中，满足社会成员的基本公共需求、保证社会成员对相应公共服务的均等享有机会，成为这一时期各级政府的职责所在。然而，当前我国基本公共服务的非均等化问题比较明显，各个地区之间、城市与乡村之间、不同阶层的群体之间在基础教育、公共卫生医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距有逐步扩大的趋势，这些已成为影响社会公平、公正的焦点问题之一[1]。政府公共服务供给涉及公众切身利益，因此，提供基本公共服务，着力推进基本公共服务均等化是建设服务型政府的题中之义。

公共服务以合作为基础，强调公民的权利和政府的服务属性，具体体现为以政府财政支出为基础的科教文卫等公共事业，以及为社会公众参与社会公共事务及公共活动等所提供的各项服务与保障。所谓基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，由政府主导提供，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。从这个意义而言，基本公共服务包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务[2]。这些基本公共服务主要体现了政府供给公共服务的三个基本目标：一是保障公民的基本生存权；二是满足公民基本尊严和基本能力需要；三是满足公民的基本健康生活需要[3]。随着经济的发展和人民生活的水平的提高，一个社会基本公共服务的范围会逐步扩展，水平也会逐步提高，并且从空间而言，应当实现行政辖区范围内人口的全覆盖，既包括中心城市，也囊括偏远乡村。

基本公共服务与各个地区的实际经济社会发展状况密切相关，因此，各个地区政府对辖区的基本公共服务界定也会有所差异。广东省政府颁布的《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020年）》综合考虑广东经济社会发展水平和社会对公共服务的需求，将基本公共服务的范围确定为两大类八项内容。第一类是基础服务类：包括公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通等四项内容。第二类是基本保障类：包括生活保障（含养老保险、最低生活保障、五保）、住房保障、就业保障、医疗保障等四项[4]。

当然，“均等化”包含机会平等之意，这意味着经过公共政策的调节过程，能够使得公民获得的公共服务水平均等。有研究者指出，均等化的本质是要通过某一层面的结果平等来实现机会均等，公民不会因为个人的特质因素，如民族、地域、户籍等影响而受到不同的公共服务待遇[5]。因此，对于基本公共服务均等化，应当是政府“无条件”对所有公民提供，在一个国家范围内，每个公民均有权利平等享受。需要提及的是，均等化从制度安排的技术效果而言，只能实现大体相等而非绝对相等[6]。就此而言，均等化的实现以效果来衡量则更易评估。因此，政府针对基本公共服务应当制定一个底线标准，而各级政府应当尽其能力通过地区之间、城乡之间的再分配实现基本公共服务的效果均等化，而并非仅仅保持各地人均财力的均等，这是“均等化”的题中之义。

二、汕头城乡基本公共服务供给的基础

（一）汕头经济发展与政府财力

城乡基本公共服务的供给主要是依托政府的公共服务职能来实现。各个城市的各级政府如何利用既有财力，努力实现辖区范围内基本民生需求的公共服务是公共服务均等化的重要保障[7]。因此，城市政府的经济发展、财政收入以及辖区人口的多少都称为影响公共服务均等化的重要因素[8]。

汕头是中国最早开放的经济特区之一，其经济发展一度较为领先。然而，汕头经济的持续增长态势并未延续，进入20世纪90年代以来，汕头经济波动特别显著，并出现了持续的下降趋势。近十年汕头经济增长较为稳定，年均增长率10%左右。2015年汕头国民生产总值突破1800亿元，在广东省内排名较为靠后。经济发展水平会影响政府公共服务支出，但是政府直接的财政收支状况才是公共服务供给的直接财源。

从1990-2015年汕头的财政收支水平来看，2000年之前政府财政收支基本能够实现收支相抵，然而此后，政府收支差距日益拉大，财政赤字状况年年显现，并且呈现逐步扩大的趋势。2015年，汕头政府的财政收入130亿元，而财政支出达到280亿元，财政缺口近150亿元。巨大的财政赤字水平，显然给政府供给公共服务的职能带来了压力，在一定程度上会影响政府供给的公共服务水平（见图 1，图 2）。

图1 1990-2015年汕头经济发展趋势

图2 1990-2015年汕头财政收支状况（单位：亿元）

（二）汕头各区县人口与财政支出状况

全市的经济发展水平和财政收支状况是政府整体公共服务供给的保障和基础，但是具体公共服务供给需要通过区级政府来推进和实现，因此，公共服务均等化的审视，需要特别从各个区县的状况来进行评价。

汕头的行政区划由“六区一县”构成，各个区县的人口规模和财政支出水平差异比较大，这构成了汕头城乡基本公共服务均等化最为直接的现实状况。首先就人口而言，基本公共服务均等化主要是实现不同区域所有人员的基本公共服务无差异享受状态。那么从图3和图4可以看到，2005-2015年间，汕头六区一县人口各自维持不同梯度规模，人口最多的潮阳区接近170万人，而最少的南澳县仅6万人口。对应各区县不同的人口基数，汕头各区县的公共预算支出也有显著的差异。2005年，虽然各区县人口差异就已经显著存在，但当时公共预算支出差别较小。至2015年，预算支出体现人口规模的特征已经十分显著，潮阳区因人口规模最大，预算支出也最高，达到60亿元。相应人口规模最小的南澳县，预算支出仅仅9亿元。

图3 2005-2015年汕头各区县人口状况（单位：人）

图4 2005-2015年汕头各区县公共预算支出（单位：万元）

三、汕头城乡教育、医疗卫生、社会保障公共服务的供给及均等化水平测算

（一）城乡教育公共服务供给

表1 2005-2015年汕头教育资源状况

当前，区域间教育存在显著差异，其实质是教育资本存量和增量的差异，也就是教育投入的差异所带来的教育资源分配不均。在一个统一的区域内，各个适龄公民所应获得的教育机会应该相对均衡，那么这一均衡可以体现在一些教育基础指标上。汕头城乡基础教育近十年稳步推进，教育改革也不断深化。截止2015年，全市共有小学748所，在校学生50.04万人；普通中学295所，在校学生38.60万人；全市适龄儿童入学率达100%，初中毕业生升学率97.25%，普通高中毕业生升大学率88.67%。

从汕头中小学在各区县的分布情况来看，其数量基本符合各区县人口基数现状。人口超过100万的区县如潮阳区和潮南区，中小学数量也居于前位。汕头地区经济社会还处于发展中，政府对基础教育的发展也比较重视，所以该地区基础教育发展较为迅速。基础教育中的小学教育和初中教育属于我国“义务教育”范畴，一般依据户籍进行属地管理。基础教育服务的提供能够实现基本的均等化要求，主要表现出学校数量随人口数量而分布（见表1）。

汕头中小学教育资源配置整体比较充裕，然而整体情况难以证明教育资源“均等化”的格局。从2015年汕头中小学在校人数的绝对数来看，小学在校人数最多的朝阳区超过15万人，而该区的小学数量在汕头市也最多，达到90所。该区小学专任教师人数7507人，小学“生师比”为20.35。中学在校人数最多的也是潮阳区，超过13万人，中学“生师比”为13.56。然而小学“生师比”和中学“生师比”最优的却是人口最少、财政支出也最少的南澳县，分别只有8.37和6.67（见表2）。

表2 2015年汕头各区县中小学基本概况

（二）城乡医疗卫生公共服务供给

从2005-2015年汕头基本医疗卫生条件可以看到，汕头基本医疗卫生条件随着人口的增多，不断优化。2005年，每万人口医生数为10.27人，每万人口床位数为16.38张，2015年此两数值分别跃升为15.79和27.94，提升十分明显。当前，汕头共有各类卫生机构1320个（含609个村卫生室）；其中，医院39个，疾病预防控制中心4个，卫生监督所7个，妇幼保健院（所）4个。全市各类医疗卫生机构共拥有床位1.6万张，各类专业卫生技术人员2.08万人，其中，执业医师（含执业助理医师）8772人，注册护士7832人（见表3）。

表3 2005-2015年汕头医疗卫生资源概况

2015年汕头各区县医疗卫生资源的分布中，潮阳区集中了汕头最多的医疗机构，总数达324个，但金平区集中了最多的卫生技术人员，超过1万人，卫生机构床位数逾8000张。然而，结合人口因素计算每万人卫生机构状况指标，各项指标居于明显优势的是金平区。2015年金平区每万人拥有卫生机构2.91个，每万人拥有卫生技术人员120.93人，每万人口拥有卫生机构床位105.56张。相比之下，潮南区每万人仅拥有卫生机构1.77个，每万人拥有卫生机构床位数和卫生技术人员分别为10.48张和16.87人。汕头医疗卫生资源在各区县的配置差异十分显著（见表4）。

表4 2015年汕头各区县医疗卫生资源配置概况

（三）城乡社会保障供给

汕头的多层次社会保障体系在经济发展过程中也稳步提升。2010年后汕头养老保险、医疗保险和失业保险的参保人数出现了较为明显的增长。三大基本社会保险的参保人数分别由2010年的55万、45万和42万，跃升至2015年的133万、75万和52万。在三大保险中，医疗保险的参保人数增长最快，这也反映了居民对“因病致贫”的担忧最大。从三大基本社会保险的参保比例来看，养老保险维持6%的参保人数比例，养老保险由2005年的18%增长至2015年的21%，失业保险参保比例有所下降，2005-2015年减少至11%（见表5）。

表5 2008-2015年汕头基本社会保障参保人数（单位：人）

参与社会保险的比例与人口基数密切相关。人口超过100万的潮阳区和潮南区的三大基本社会保险的参保比例都明显低于其他地区，潮阳区三大参保比例分别为养老保险14%、医疗保险和失业保险均为4%。潮南区三大参保比例分别为，养老保险13%、医疗保险2%和失业保险为4%。从2015年汕头各区县基本社会保障参保比例可以看出，南澳县和龙湖区医疗保险参保率明显高于其他区县，分别达到8.37%和8.24%，这显然与当地外来流动人口相对较少、本地户籍人口占据绝对比例有关。养老保险参保率最高的是龙湖区，达到36.20%（见图5）。

图5 2015年汕头各区县参加社会保险人口比例（单位：%）

（四）城乡基本公共服务“均等化指数”测算

本文通过对各个领域的基本公共服务水平指标，构建各自领域的“基本公共服务均等化指数（Coefficient ofBasic Public Service Equalization）”来测算相应的公共服务均等化水平，以此反映汕头城乡教育、医疗卫生和社会保障三类基本公共服务的均等化程度[9]。Y为各项基本公共服务的均等化指数，因为各项公共服务分领域计算，因此，以Ye为基础教育均等化指数，Yh为医疗卫生服务均等化指数，Ys为社会保障均等化指数。

就教育公共服务均等化而言，主要通过设置三个衡量指标：每万人教育机构数、中学生师比例和小学生师比例。以这些指标反映各区域之间教育入学机会和教育资源的分配现状[10]。然后对三个指标进行均等化分项指数的计算，最后将三个分项指数取平均值，则得到了教育公共服务在汕头城乡区域间的均等化水平。具体步骤如下：

首先，对汕头市各区域每万人拥有教育机构的平均值进行计算，根据表6的基本数据进行如下计算：

由于平均数值反映的只是教育资源的分配程度，其含义是汕头市2015年全市平均每万人拥有义务教育机构数为2.04个，它并不能从本质上反映和衡量该指标的均等程度。为观察各区数值偏离平均值的程度，可以通过计算标准差来衡量。由标准差公式：

可得该组数据的标准差为0.93，该数值反映了所选取的指标各个数值相互偏离的程度。由于“标准差与平均值之比”可以代表数据的非均衡水平，因此用数字“1”减去标准差与平均值的比值，由此得到反映均等化程度的指数，也即：

依此，Ye分项指数＝1－（0.930159/2.04）＝0.5440

所得数据“0.5440”或者“54.40%”即为汕头市每万人教育机构的均等化指数。以同样的方法求出其他两个Ye分项指数，可得“0.717973”和“0.822892”。最后取这三项分项均等化指数的平均值可得“0.694970”，此即为汕头城乡各区县教育公共服务的均等化程度。

根据均等化指数的计算公式可知其取值应介于“-1至1”之间，它的大小基本反映基本公共服务均等化的程度，其值越大，表示均等化水平越高，数值1即代表完全均等化。相反，其值越小则代表均等化水平较低，数值-1表示完全不均等。

通过汕头城乡教育公共服务的基本数据计算，可以看到汕头在教育公共服务的供给上比较均等，其均等化程度接近70%（见表6）。

表6 2015年汕头城乡教育公共服务均等化指数测算结果

依据同样的方法可以对汕头医疗卫生服务和基本社会保障服务的均等化程度进行测度。医疗卫生服务均等化主要是对“每万人拥有卫生机构数”“每万人拥有卫生技术人员数”“每万人拥有卫生机构床位数”三个指标进行测度，并以这三个分项Yh均等化指数的均值评估汕头医疗卫生服务均等化程度，数值越大代表均等化程度越高，数值越小则代表均等化程度越低。

汕头市医疗卫生服务中的“每万人拥有卫生机构数”均等化指数为0.345862，“每万人拥有卫生技术人员数”均等化指数为0.205082，“每万人拥有卫生机构床位数”均等化指数为-0.063847，而由三者平均值所得汕头城乡医疗卫生服务均等化指数为0.162366。16.24%的均等化程度显示汕头城乡基本医疗卫生服务的非均等化状况比较严重。从单项数据“每万人拥有卫生机构床位数”的均等化指数来看，数值为负数，非均等化程度显然十分显著。而其他两项指标的均等化指数也在20%-30%之间，均等化程度也较低（见表 7）。

对汕头城乡社会保障服务均等化程度的测量，主要选取养老、医疗和失业保险三项基本社会保障的参保比例来测度。三项基本社会保险参保比例均等化指数计算结果分别为：0.64538、0.64520、0.58753。可以看到（见表 8），社会保障服务中医疗保险和养老保险均等化程度均为64%，失业保险均等化程度为58%，处于中等均等化状态。

表7 2015年汕头城乡医疗卫生服务均等化指数测算结果

表8 2015年汕头城乡社会保障服务均等化指数测算结果

四、结论与对策

对汕头以教育、医疗卫生和社会保障为主的基本公共服务均等化状况的研究可以看到，其基本公共服务的投入，整体上随着社会经济的发展呈现出不断完善和进步的格局，但是在布局安排上仍然存在较为明显的非均等化现象。然而，汕头的基本公共服务非均等化状况与其他城市相比，又有自身的独有特征。

首先，其非均等化的区域并非集中于经济较弱，人口较少的县级行政区，而是出现在人口较为集中，经济发展也相对较好的主城区。如潮南区和潮阳区，因为人口分别超过130万人和160万人，社会保障服务和医疗卫生服务的均等化状况被较为集中的人口拉低。其次，汕头城乡基本公共服务的非均等化格局并非体现在整体的基本公共服务中，而是存在于某些特定领域的公共服务供给。在研究的三项基本公共服务中，教育公共服务的均等化水平最高，接近70%均等化，这与各级政府和社会公众对教育的整体重视程度有很大关系。相比而言，汕头城乡医疗卫生服务均等化指数仅有16%，体现出该领域非均等化的严峻状况。再次，汕头城市经济发展的后劲不足，总体上制约了政府财政对基本公共服务的投入，使得基于常住人口的人均公共服务水平提升有限，这将对长远基本公共服务均等化的推进带来影响。

基于上述研究分析，为提升汕头城乡基本公共服务均等化水平，汕头首先应当将重点放在人口集中区域。针对人口接近百万或者超过百万的区级行政区，应当建立“市-区”两级政府对基本公共服务的“共建机制”，使得人口大区能够更好地发挥经济和社会集聚效应，同时又满足其基本公共服务需求。其次，汕头应当对基本公共服务供给的范围和基本状况进行摸底，对基本公共服务的供给领域按照公众需求的意愿进行排序，对迫切需求的基本公共服务应当在时间安排上优先进行投入，尽快实现这些领域公共服务供给的均等化格局。最后，对市区两级政府公共预算资金的支出领域，应当强化对基本公共服务的投入。一方面是在绝对数上要形成逐年提升的增长态势，保证公共服务供给的持续提升，夯实政府的公共服务职能；另一方面是在城市化的背景下，结合流动人口的进入，提升常住人口而非仅仅户籍人口的人均公共服务财政支出水平[11]。只有在这些举措齐头并进的条件下，汕头城乡基本公共服务供给才能进一步提升均等化的总体水平，而不断增长的公共服务均等化格局，也将带来汕头城乡社会的和谐发展和城市经济的有效增长。

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（责任编辑：佟群英）