宁波综合管廊投资运营模式的思考

芦均辉

（宁波通途投资开发有限公司，浙江 宁波 315000）

宁波综合管廊投资运营模式的思考

芦均辉

（宁波通途投资开发有限公司，浙江 宁波 315000）

宁波市即将在姚江新区、世纪大道快速路等重点项目启动综合管廊建设，但其投资运营模式的研究相对滞后，难以满足不断发展的综合管廊建设运营管理需求。分析国内外综合管廊建设经验，明确了在项目不同阶段政府与管线单位所承担的成本分配。同时，结合宁波市政管道建设运营现状，从保障综合管廊投资建设可行性和运营管理可持续性出发，提出“三步走”投融资策略、管线单位有偿使用、保持费用分摊标准一定弹性空间等建议，为建立适应宁波的综合管廊投资运营模式提供参考。

综合管廊；投融资；入廊费；特许经营

0 引言

地下综合管廊是党中央、国务院为推进新型城镇化、提升城市品质、落实生态文明建设而做出的重大决策。从2016年起，宁波相继完成制定综合管廊专项规划、出台政策法规、编制实施方案、推进试点项目，以及开展项目研究等工作，效果初显。但由于综合管廊作为新兴产业，所积累的项目投资运营经验不多，更多的只能借鉴国外及部分走在前列的国内城市示范项目运作经验，适用性和针对性不强。另外，宁波由于行政区划调整，涉及投资及建设体制等因素，跨区域建设的综合管廊项目推进较慢。因此，宁波综合管廊投资运营需结合当地市政管道建设运营现状，从保障综合管廊投资建设可行性和运营管理可持续性出发，建设适应宁波的综合管廊投资运营模式。

1 当前综合管廊建设投融资模式分析

1.1 综合管廊投融资特点

根据其他一些城市新城镇地区建设综合管廊的经验，综合管廊的投融资方面具有以下特点：

（1）投资量大。除直接成本即综合管廊的土建、设备设施等成本以外，间接成本即综合管廊的运行管理中所需的水、电、人工维修、设备更新等费用，也不容忽视。

（2）综合管廊的直接受益面较小，间接受益面大。综合管廊的直接受益面仅为各类管线企业，间接受益面是享受各种管线服务的区域乃至整个城市的环境和社会。

（3）综合管廊的投资回收，根据目前我国公用、市政行业的收费体制，无法从广大终端用户（享受管线服务的市民、企事业单位）中回收。相比于地铁、桥梁、隧道等市政项目，综合管廊可直接经营回收的资源缺乏。

（4）综合管廊属于地下空间开发利用设施，目前我国对地下空间开发利用的权属、责任等尚未有明确的法律和制度规定，按照谁投资谁有权的市场规则，在权属不明的状况下，综合管廊的投融资渠道便难以扩展。

综合管廊在投融资方面的这些特殊条件，决定了在投融资的机制问题上不能按照一般的市政基础设施项目进行运作。从现行的综合管廊建设试点项目情况来看，亦是在上述条件的限制下，进行着投融资方式的探索。

1.2 投融资模式分析

经调研国内外先行案例（见下文案例分析）及项目，地下综合管廊投融资模式主要有：政府主导模式、政企联合模式、特许运营模式。

（1）政府主导模式

地下综合管廊的主体及附属设备全部由政府（或政府平台公司）投资，各使用单位根据需求租赁综合管廊的空间敷设管线，租金包括政府前期投资的回报及后期的运营管理费用。政府出资的常见形式包括：直接拨款、银行贷款、贴息资金，以及以上三种方式的综合使用。图1为政府主导模式框架图。

图 1政府主导模式框架图

（2）政企联合模式

政府和各管线单位共同成立项目公司，联合投资建设，并委托专业公司管理维护，相关费用由政府及管线单位分担。政企联合的常见形式有：企业出资政府补足和比例分摊。图2为政企联合模式框架图。

（3）特许运营模式

政府只为地下综合管廊建设和运营提供特别行政许可，完全由民间资本实施融资、承担风险、开发建设、获取回报。该模式下，政府无需资金投入，特许期满即可收回管廊使用权。由于政府不直接介入，它能更好地调动民间资本的积极性，更好地发挥其运营管理的专业优势。该模式存在的基础是合同、特许权协议和所有权的归属。国内外使用较多的是 BOT（building-operate-transfer）模式，即“建设—经营—移交”。其典型形式为：项目所在地政府授予一家或几家私人企业组成的项目公司特许权；项目的投资者和经营者负责安排融资、开发建设综合管廊项目，期间获取商业利润；期末根据协议政府收回管廊使用权。图3为特许权经营模式框架图。

以上三种模式各有优缺点，从资金利用、管理水平、风险控制和政府职能等方面对三种模式进行比较（见表1）。

1.3 国内外案例

（1）日本

日本自1963年制订《共同沟特别措施法》后，综合管廊作为道路合法附属物，并以法律的形式制定了费用分摊办法。综合管廊的建设费用主要由政府承担，管线单位只按照管线传统直埋费用出资，且管线单位可获得政策性贷款分担支付建设费用的压力。管廊建成后，管线单位只负责维护管理管线本身，管廊主体由道路管理者负责，政府分担一半以上的管理维护费用，其余部分由管线单位分摊。

（2）欧洲

综合管廊能够在欧洲国家大规模兴建并形成网络，政府完全主导项目投资建设及后期运营管理是其中关键因素。欧洲国家政府财政能力良好，有能力应对综合管廊建设一次性投入的巨额资金对政府财政造成的“脉冲”效应。政府出资开展综合管廊建设，建成以后产权归政府所有，避免管线单位与政府之间关于管廊所有权归属的纠纷。

综合管廊的运营管理通过向管线单位出租管廊空间的形式开展，但没有制定固定的收费标准，而是由管廊所在地议会每年通过听证确定，根据管廊的实际运营情况进行调整。

图2 政企联合模式框架图

图3 特许权经营模式框架图

表1 三种模式优缺点比选表

（3）中国台湾地区

中国台湾地区城市地下综合管廊建设费用由主管机关和管线单位共同出资，其中主管机关承担1/3的建设费用，管线单位承担2/3，其中各管线单位以各自所占用的空间以及传统埋设成本为基础。综合管廊建设完工后3个月内，工程主办机关（机构）及参与的管线事业机关（机构）应提拨总工程经费的5%，成立共同管道管理及维护经费专户，专款专用。此外，为了推动综合管廊的建设，中国台湾地区还成立了公共建设管线基金，用于办理综合管廊及多种电线电缆地下化工管工程的需要。

（4）上海世博园模式

世博园综合管廊建设费用由政府确定的投资建设单位负责筹措，属于上述论述的第一种模式“政府出资模式”。管线单位分担费用原则上不超过原管线直接敷设的成本。管理费用包括综合管廊的日常巡查、大中修等维护费用、管理及必要的人员开支等费用。其中，大中修等维护费用由政府承担，其他管理费用由管线单位按照入廊管线分摊。管线费用的指导价格由市市政局会同市物价管理部门制定。具体管理通过设立专门账户，并依照相应的分摊办法由维护管理单位收取后存入该账户，专门用于世博园综合管廊的管理。维护管理单位每年定期公布年度相关管理费用的使用情况。遇到紧急情况时，处理该类情况所产生的费用可由维护管理单位从专门账户先行垫付。

（5）广州大学城

广州大学城综合管廊全长17.4 km，由政府全额投资建设完成后作为资产注入广州大学城城投经营管理公司，管线单位通过支付入廊费和运营管理费进入综合管廊。入廊费基于管线直埋敷设成本按照管线实际敷设长度一次性收取，运营管理费依据各类管线设计截面空间等比例分摊。然而，实际收取的入廊费远低于理论水平，部分管线单位不愿进入管廊，而在管廊周边区域敷设管线，道路开挖现象仍不时发生。同时，入廊的管线单位普遍不愿缴纳管廊运营管理费，管廊一直以亏损的状态运营。

（6）昆明

昆明综合管廊本体及附属公共设施的维护管理由管网公司负责，各管线单位负责各自管线的维护管理，目前已回收79%建设投资费。

昆明综合管廊建设项目之所以能够回收79%的项目投资，政府在管廊建设及运营过程中所给予的政策与法律发挥了重要的作用。政府在不提供实物、资金和财政担保的前提下，通过提供政策上的支撑为综合管廊的实施创造了良好条件。政府授予项目建设主体50年的特许经营期，并出台《昆明市道路管理条例》，对道路开挖实施严格的审批限制，并对开挖道路的单位处以严格的行政处罚。如对于新建或改建的道路未使用满5年或者大修竣工后使用年限没超过3年的城市道路进行挖掘的，按照普通开挖道路规定标准的5倍收取道路修复费用。同时，政府通过对新建管线的选址和走向进行审批限定，在建设综合管廊的路段，城市规划局不再审批新的管线路由等，间接促使更多的管线进入管廊。

1.4 建设投融资模式小结

通过以上案例分析可以看出，日本、昆明、广州大学城等综合管廊的费用分摊办法能够在实际当中发挥作用，其关键在于比较以传统方式直埋敷设管线，管线进入管廊后管线单位支出的费用并没有增加，管线单位相当于无偿享受综合管廊产生的效益。同时，日本政府建立了一套完善的道路和地下空间法律体系，对于管线单位不进入管廊以及道路开挖行为可以通过法律效力约束，昆明等城市也制定了类似的禁止道路反复开挖的道路管理条例。

2 宁波综合管廊投融资模式的构建

2.1 “三步走”实施策略推进管廊建设模式探索

当前，宁波经济体量已达到一定规模，且未来人口、产业还将进一步集聚。考虑到基础设施建设上所需的庞大投资，现有制度的市场化趋势，宁波地下综合管廊建设已具备从以政府投入为主，逐步转向“财政引导+社会投资”的条件。

经综合比选不同投融资模式优缺点和国内外案例研究，推荐采用“三步走”策略来推动管廊建设。

（1）近期

在引入综合管廊的初期，由于综合管廊的优势还没有被广大市民以及管线单位认可，各管线单位的积极性不会很高。此时采用政府全权出资的方式，吸引管线单位的参与。该阶段的实施更多的是发挥综合管廊的示范效应，扩大社会对管廊的基础和功效认知，为中长期推进专业技术、模式探索、管理机制做铺垫。通过东部新城综合管廊从规划到建设的应用推广，再到目前的运营管理，积累了可贵的建设和管理经营，基本认定宁波已成功跨越该阶段。

（2）中期

随着综合管廊项目的逐渐增多，形成系统化及区域化后，综合管廊的优势会逐渐显现出来。此时可以采用“政府企业联合”出资的方式，减轻政府的财政压力，引入管线单位的资本，激励企业提高管道使用效率，降低成本。

（3）远期

在综合管廊项目经验丰富之后，可以采用特许权经营的综合管廊建设模式。该模式一方面可以减轻政府财政压力，另一方面，引入闲置的民间资本，加快资金流动，提高整体经济水平。特许权经营在我国其他公共基础设施建设中的应用已经比较成熟，这也是采用该建设模式的优势之一。

故宁波远期在融合国有资本筹集的资金后，可以发挥财政资金的杠杆作用，通过特许运营方式，撬动和引导社会资本参与城市地下综合管廊建设，设立“宁波市地下综合管廊建设专项基金”（以下简称“管廊基金”），从而以较少的政府资金投入，完成城市综合管廊的建设。

2.2 公共财政支出能力论证

宁波市区 (不含下属县及县级市)财政2014～2016年一般公共预算支出分别为203.92亿元、280.9亿元、294亿元。根据计算，近三年公共财政支出算术平均增长率接近20%。鉴于当前宁波市GDP增长率，设定公共财政支出预测增长率为10%。强大且健康的财政收入保证了宁波有能力将公共财政更多地流向社会基础设施建设，进一步实现经济发展和公共服务的平衡。《宁波市地下综合管廊专项规划2016-2020》至2020年建设完成综合管廊共72.49 km，总投资估算约70亿人民币，折算到每年投资约为23亿元人民币。对照宁波2016年的297亿元城市建设项目投资资金，综合管廊建设投资所占比例为7.7%，综合管廊建设投资在宁波公共财政支出能力之内。

2.3 管线单位有偿使用

综合管廊的日常运营费用包括管廊本体折旧费、维护检测费，内部附属设施折旧费、运营维护费及人工费等。倘若管廊的运营管理依旧沿用“政府投资建设运营、管线单位免费使用”的运作模式，政府在投入巨项资金完成建设后，还需每年承担全额运营管理费用，这不仅会给政府带来持续性的财政负担，而且由于运营管理主体固定，导致其主观上缺乏改善管廊运营水平的动力，综合管廊的长期健康发展缺乏有效支撑。

假如综合管廊无偿移交管线单位使用，管线运营管理由各管线单位分头承担，则会出现管线单位利用行业不透明的性质，夸大所需管道容量，额外占用管道，导致部分管道闲置、管道利用效率低下的现象，同时，由于缺乏统一的运营管理主体，各类管线管理混乱无序。管廊公共部分缺乏维修与保养，管廊运营效率低下，远不能实线通过综合管线的建设解决城市地下管线混乱无序、事故频发的期望。

通过在运营阶段对管线单位收费，可以为管廊的设备维修更换提供资金来源，保证管廊的正常运营，更大限度地延长管线和廊体的使用寿命。同时，管线单位缴纳管廊运营管理费用后，对于管廊运营状况的关注程度会得到加强，管线运营主体的工作成果得到有效监督。

2.4 理顺管线敷设运营管理成本

由于管线单位的垄断行业性质，管线单位和政府之间存在信息不对称性和不透明性，基于两者所提供信息制定的费用分摊标准难以满足各方需求，造成费用分摊标准不能顺利实施。因此，在制定管廊运营阶段的费用分摊标准过程中应引入第三方的专业技术力量，对管线单位以传统直埋方式敷设管线时的运营管理成本进行评估，消除管线单位和政府对管廊运营管理成本的分歧。

2.5 保持弹性空间

由于各专业管线及其配套设施的维护技术与时间均不一致，导致每一年度各专业所花费的运营管理费用不尽相同，倘若费用分摊标准固定不变，则管线单位之间针对各方应承担的费用比例产生分歧无法消除，最终导致综合管廊的日常运营管理陷入僵局。因此，应保持费用分摊标准存在一定的弹性空间，依据一段时间内各专业管线所产生的实际维护管理成本适当调整各专业管线单位的费用分摊比例，并将结果与依据通告管线单位，减少管线单位之间对分摊比例的分歧，实现费用分摊标准能够持续发挥作用。

3 结语

国内外已建成综合管廊案例分析表明，通过适宜的投资运营模式对政府和管线单位需要承担的责任进行合理分配，对综合管廊稳定、健康地运行有着至关重要的作用。宁波作为国家改革和创新的前沿地区，不仅需要大力推进综合管廊建设，而且在投资运营模式创新上也应起到示范作用。在拥有良好健康的财政支出能力背景下，宁波的综合管廊投资运营模式应从公众利益最大化的角度出发，中远期政企联合出资或特许经营投资综合管廊建设，从综合管廊使用效率、健康运营角度出发，确定管线单位在管理运营阶段有偿使用综合管廊。同时，依据管线传统直埋运营管理成本制定运营阶段费用分摊标准，并保持一定的弹性空间，保障其能够顺利实施且持续性发挥作用，避免建成的综合管廊沦为形象工程。

[1]GB 50838-2012,城市综合管廊工程技术规范[S].

[2]王建波，赵佳，覃英豪.城市地下综合管廊投融资体制[J].土木工程与管理学报,2016（7）：8-10.

[3]关欣.国内外综合管廊投融资现状分析[J].山西建筑,2009(5): 228-229.

[4]谭春晓.我国城市地下管线综合管廊建设前景展望[J].价值工程,2015(10):311-312.

[5]谭忠盛，陈雪莹，王秀英，等.城市地下综合管廊建设管理模式及关键技术[J].隧道建设,2016(10):1177-1190.

[6]王曦，祝付玲.基于博弈分析的城市综合管廊收费对策研究[J].地下空间与工程学报,2013(1):197-203.

TU99

B

1009-7716（2017）08-0225-05

10.16799/j.cnki.csdqyfh.2017.08.070

2017-04-18

芦均辉（1972-），男，浙江慈溪人，董事长，工程师，从事地下空间投资开发管理工作。