土地财政对合肥市经济发展的影响

范小敏，陈 阳

(安徽科技学院 财经学院，安徽 蚌埠 233100)

土地财政对合肥市经济发展的影响

范小敏，陈 阳

(安徽科技学院 财经学院，安徽 蚌埠 233100)

土地财政近年来逐渐成为学术界讨论的焦点问题之一，其中的形成机制及其经济影响有待发掘。在中国土地制度变革的助推下，尤其受到1994年以财政集权为特征的分税制改革的影响，地方政府逐步走向土地财政的增长模式。采用2004—2013年的数据，实证检验土地财政对合肥市经济增长的影响。结果发现，土地出让金的增加显著地推动地方人均收入的增长。然而地方依赖土地财政的增长模式很有可能是低效率的，会带来土地城市化与人口城市化的发展失衡，地方公共品供给受限，土地资源浪费等问题的滋生。

土地财政；土地出让金；经济增长

0 引 言

改革开放以来，中国国内经济形势大好，作为安徽省中心城市的合肥市经济迅猛发展。人均真实GDP由2004年的1.3万元/人增长至2014年的2.7万元/人，人均实际GDP几何增长率达6.5%。①与此同时，合肥市在经营土地上所得收入由2004年的90.5亿元增长至2013年的483.6亿元，几何增长率高达18.2%。②随着土地财政逐步成为合肥市财政的重要财源，土地财政对合肥市经济增长有着不容忽视的影响。

1 土地财政的缘起

1.1 土地制度的变革使土地资本化

新中国成立至改革开放前30年间，中国城市土地使用实行的是单一的无偿、无限期使用的行政划拨制。行政划拨的土地制度带来的土地产权模糊、土地资源浪费以及土地配置不当等问题，以及社会主义市场经济体制的改革大势使得土地制度的市场化改革应运而生。20世纪80年代开始，中国城市土地使用制度开始有偿使用的市场化改革[1]。土地出让行为从原来的无偿、无限期使用变为有偿获得一定期限内的土地使用权模式。土地制度的改革使得地方政府从土地中获取财源成为可能。随之而来的是围绕土地资源形成一系列完整的土地市场体系，以及房地产和土地相关产业的迅速发展。土地的资本化成为“土地财政”重要推手之一。

1.2 分税制改革是土地财政发展的基石

20世纪80年代的“财政承包制”使得中央政府的财政境况窘迫。财政总收入占GDP比重和中央财政收入占财政总收入比重不断下降，财政总收入占GDP比重由1984年的22.8%下降到1993年的12.3%，中央财政收入占总财政收入之比则由40.5%下降到22.0%。③在这种财政制度下，中央政府不得不依靠地方政府的财政上解度日[2]。为了改变中央政府在财政能力上所处的窘迫位置，1994年以财政集权为特征的分税制改革应运而生。分税制下，地方的财政收入不断被中央集中，地方政府的财力不断下降，地方政府的财政收入占总财政收入之比由1993年的78.0%下降至1994年的44.3%，下降了近34个百分点。与此同时，地方政府的支出责任并未得到相应的减少。地方政府财政支出占比显著高于其财政收入占比，2012年地方政府财政支出占财政总支出比重高达85.1%。④分税制改革引致的地方财权与事权的不对称，激励着地方政府推进土地资本化，因为“经营土地”可以为地方政府获得如下好处。其一，可以为地方带来预算内和预算外收入，如工业发展带来增值税、建筑业、房地产业等第三产业带来的营业税，以及巨额的土地出让金收入[3]。其二，以低价出让土地的方式吸引外来投资，可以直接推动GDP的增长，从而为地方官员带来政绩。财政激励和政治激励共同为土地资本化助力，分税制改革成为土地财政发展的体制基石。

2 合肥市土地财政现状

2.1 土地财政依赖度高

中国的财政体制保证了地方政府依赖土地财政的激励。土地财政依赖度是常用的衡量地方政府对土地的依赖程度的重要指标。采用地方土地出让金占地方一般预算收入比重衡量。表1报告的是中国2015年主要城市的土地依赖度超出50%的排名情况。其中，土地依赖度超过70%的有3个，分别是南京、合肥、广州，各自的土地依赖度分别达86.17%、81.51%、70.74%。排在第二位的是合肥，2015年合肥土地出让金466.4亿元，同比上涨32%，涨幅也是位列前三。合肥市作为排名城市中较中部的城市，土地财政依赖度比广州、杭州等沿海地区的城市还要高。可见，近年来合肥市土地财政发展势头之快。

表1 2015年主要城市土地依赖程度超50%的排名

数据来源：中国指数研究院，地方政府工作报告，预算报告等公开资料。

2.2 与土地相关的税收收入快速增长

土地财政中除了土地出让金收入之外，还包括与土地相关的税收收入，如契税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税等。表2报告的是合肥市2011—2015年与土地有关的各种税收收入情况。数据显示，与土地相关的五项税收总额由2011年的60.3亿元增长至2015年的119.9亿元，几何增长率达14.7%。五项税收总额占本年度地方级一般财政预算收入的比重则由2011年的17.8%增长至2015年的21.0%，几何增长率为3.3%。快速的城市化进程形成了对城市建设用地的强烈需求，由此产生与土地相关的多项税费的快速增长。

表2 2011—2015年合肥市与土地相关的税收收入 单位：万元

数据来源：合肥市统计局。

3 实证检验

3.1 模型设定与数据说明

为了具体考察土地财政对合肥市经济增长的边际影响，本文设定如下计量模型，实证检验土地财政对经济增长的影响：

Y=α0+α1P+βX+μ

(1)

其中，被解释变量Y为经济发展水平指标，解释变量P为土地财政指标，X为影响经济发展水平的其他控制变量。α1为P对Y的边际影响系数，β为X对Y边际影响的系数矩阵。

(1)被解释变量Y：采用2004年可比价计算的人均实际GDP度量合肥市的经济发展水平。

(2)解释变量P：采用土地成交价款度量合肥市政府从土地中可获得的收入。考虑到本次研究数据的可获得性，本文数据集时间区间是2004—2013年。

(3)控制变量：X1为人口规模，采用地区的年末总人口代理；X2为工业化发展水平，采用第二产业产值占GDP 比重代理；X3为服务业发展水平，采用第三产业产值占GDP比重代理；X4为对外开放水平，采用人均实际利用的外商投资额代理。本文数据来源于各年的《中国国土资源统计年鉴》和《中国城市统计年鉴》。

表3报告的是各变量的描述性统计情况。其中人均GDP(Y)的均值为1.94万元/人，标准差为0.407；土地出让金(P)的均值为170.1亿元，标准差为129.6；人口规模(X1)的均值为545.0万人，标准差为114.5；第二产业(X2)占GDP比重均值为51.4%，标准差为0.036 2；第三产业(X3)占GDP之比的均值为42.6%，标准差为0.034 3；人均可利用的外商投资额(X4)为199.5美元/人，标准差为75.32。

表3 各变量的描述性统计

3.2 实证结果分析

使用2004—2013年合肥市土地成交价款及相关经济数据，对上述计量模型(1)进行OLS估计。表4报告的是合肥市土地财政对经济增长的影响结果。回归结果显示，土地财政对经济增长的影响显著为正，显著性水平为5%。土地财政对人均GDP的边际影响为0.002，意味着合肥的土地出让金每增加1亿元，人均GDP增加20元。2004—2013年合肥市土地出让金由90.5亿元增加至2013年的483.6亿元，由此引致的人均GDP增加0.8万元。其他变量对经济发展的影响分别为：人口规模对人均GDP影响显著为负，这可能意味着合肥市当前发展还没有发挥好人口集聚可带来的规模效应；工业化发展水平和服务业发展水平对经济发展均具有显著的促进作用；以人均可利用的外商投资额度量的对外开放水平对合肥市经济增长影响不显著。

表4 土地财政的经济增长效应

注：括号内为标准误，*p< 0.10,**p< 0.05,***p< 0.01。

3.3 土地财政的影响效应评价

本文的实证结果表明土地财政对合肥市经济增长确实具有推动作用，这也印证了地方政府经营土地的动机。这一助推作用的机制可以是：一是土地财政通过加速土地城市化进程促进地方经济的增长。地方政府通过土地出让增加地方财源，从而为增加城市基础建设提供保证，进而实现产业和人口的集聚，为城市的增长实现集聚效应和规模效应。2004—2014年间，合肥市人均真实GDP由1.3万元/人增长至2.7万元/人，年均几何增长率6.5%，与此同时，合肥市城市建设用地面积由148 km2增长至372 km2，几何增长率7.9%，建成区面积则由148 km2增长至403 km2，几何增长率达9.5%。二是通过吸引外来投资直接推动经济的增长。地方政府通过低价出让土地吸引外来投资入驻，促进工业产值的增加，直接推动地方经济的增长，同时当地方引资表现良好的时候，工业的发展还会涵养服务业的发展，进一步促进地方的增长。2003—2014年间，合肥市港澳台商投资企业工业产值由29.52亿元增长至971.11亿元，年均几何增长率高达33.8%，外商投资企业工业产值由192.98亿元增长至1 108.47亿元，年均几何增长率15.7%。工业总产值则由2003年的534.86亿元增长至2014年的8 447.84亿元，年均几何增长率达25.9%。可见，土地财政通过吸引外部投资的方式加速了工业的发展，对合肥市的经济总量作出了巨大贡献。

然而，依赖土地财政的经济增长模式很有可能是低效率的。

其一，土地财政引致的快速土地城市化进程加速了人口城市化与土地城市化的失衡。2004—2014年，城市建成区面积由148 km2增长到403 km2，年均几何增长率达9.5%，与此形成鲜明对比的是人口城市化速度。2004年的市区非农业人口为168.96万人，2014年为271.37万人，年均几何增长率仅为4.4%，人口城市化速度显著低于土地城市化速度。

其二，土地财政的增长模式挤压了公共品的供给，不利于塑造中心城市的吸引力。已有研究表明，土地财政的增长模式扭曲地方政府公共品的供给行为，更多的土地出让会显著增加经济性公共品的供给，非经济性公共品的供给则会显著下降[4-5]。原因在于，经济性公共品的供给如基础设施建设在吸引资本流入和GDP扩张方面更为有效，可以在短期内促进经济增长，而非经济性公共品如教育、医疗、社保等则致力于改善民生和经济的长期发展。以公路里程为例，2002年合肥市公路里程为3 971 km，2014年增长到17 012 km，翻了4.3倍。具体到高速公路，2005年合肥高速公路里程为151 km，2014年为443 km，也增长了近3倍。再以教育为例，2014年合肥市教育支出占支出合计比重15.6%，占GDP比重仅2.1%，公共服务供给发展要相对缓慢的多。

其三，分税制财政体制下，地方官员展开晋升锦标赛竞争，评判标准是地方官员在推动经济增长上的表现[6]，这一政治激励保证了地方政府在出让工业用地时，对协议出让方式的偏好，以低价甚至零地租出让土地来吸引外来投资，实现经济的增长。而这一逻辑的实践会带来土地资源的无效利用。郑思齐等[7]指出，“以地生财，以财养地”的城市建设投融资模式会带来过度建设、重复建设等低效投资问题，造成资源浪费。杨其静等[8]指出，以协议方式出让工业用地会引致低质量的投资，危害经济的长期发展。现实中大片无人经营的工业园区和“荒废”中的“鬼城”就是例证。2003—2013年间，合肥市城市建设用地面积由148.32 km2增加至372.37 km2，共增加了224.05 km2。其中，工业用地面积由28.85 km2增加至73.92 km2，增加了45.07 km2，道路交通设施用地由22.73 km2增加至49.82 km2，增加了27.09 km2，而市政公用设施用地由2.58 km2增加至7.22 km2，10年间仅增加了4.64 km2。可见，土地财政下，地方政府更多的是“为增长而竞争”。

4 结论与启示

中国土地制度的变革及1994年以财政集权为特征的分税制改革引致地方政府发展出土地财政的增长模式。本文使用2004—2013年的数据，实证检验土地财政对合肥市经济增长的影响。结果发现，土地财政对合肥市经济增长的影响显著为正，土地出让金每增加1亿元，人均GDP增加20元。这意味着土地财政显著的推动合肥市经济的增长。然而地方依赖土地财政的增长模式很有可能是低效率的，会带来土地城市化与人口城市化的发展失衡，地方公共品供给受限，土地资源浪费等问题的滋生。根据本文的研究结果，给予我们的启示包括有。

一是土地征用体制和土地出让制度的市场化变革。地方政府长期占据土地一级市场的垄断位置，土地征用过程中为地方政府带来的巨大差价成为地方依赖土地的财政激励之一。另外，地方政府在配置建设用地过程中表现出显著的策略性，一方面以招拍挂方式出让商住用地，获取巨额的土地出让金收入，另一方面以协议方式出让工业用地，以吸引外来投资，直接推动经济的增长。在有限的建设用地配置指标的情况下，通过增加协议方式出让工业用地，减少商住用地的供给，实现政绩和财源的双赢局面是地方政府依赖土地的重要动力机制。因此，实现土地征用体制和土地出让制度的市场化变革，割断地方政府对土地的依赖，有效减少重复投资引致的土地资源浪费等问题。

二是变革以GDP为唯一评价标准的考核制度。单一的官员政绩考核制度使得地方政府对经济数量增长的偏好，由此引致地方政府更加注重能够在短期内实现经济增长的投资建设，如土地城市化过程中伴随的固定投资建设，而有利于人口城市化建设的投资如医疗、教育等供给严重不足。因此，转变地方政府的考核机制，规范政府行为，有利于平衡土地城市化与人口城市化进程。更重要的是，变革中央和地方政府的财政关系，给予地方政府更多的财政自主权，有利于减轻地方政府依赖土地的激励，将有助于地方经济的健康发展。

注 释：

① 计算数据来源于《中国城市统计年鉴2005—2015》。

② 计算数据来源于《中国国土资源统计年鉴2005—2014》。

③ 计算数据来源于《2012中国统计年鉴》。

④ 计算数据来源于《2012中国统计年鉴》。

[1] 谢文蕙，邓卫．城市经济学[M]．北京：清华大学出版社，2008：243-255．

[2] 吴群，李永乐．财政分权、地方政府竞争与土地财政[J]．财贸经济，2010(7)：51-59．

[3] 陶然，陆曦，苏福兵，等．地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思[J]．经济研究，2009(7)：21-33．

[4] 左翔，殷醒民. 土地一级市场垄断与地方公共品供给[J]. 经济学，2013，12(2)：693-718.

[5] 左翔，殷醒民. “土地财政”模式与地方公共品供给[J]. 世界经济文汇，2014(4)：88-102.

[6] Li Hong-bin,Zhou Li-an．Political Turnover and Economic Performance：the Incentive Role of Personnel Control in China[J]．Journal of Public Economics，2005，89(9-10): 1743-1762．

[7] 郑思齐，孙伟增，吴璟，等. “以地生财，以财养地”——中国特色城市建设投融资模式研究[J]. 经济研究，2014(8)：14-27.

[8] 杨其静，卓品，杨继东. 工业用地出让与引资质量底线竞争——基于2007—2011年中国地级市面板数据的经验研究[J]. 管理世界，2014(11)：24-34.

[责任编辑：刘跃平]

The Impact of Land Finance on Hefei’s Economic Development

FAN Xiao-min,CHEN Yang

(1. School of Finance and economics,Anhui Science and Technology University,Bengbu，Anhui 233100,China)

Land finance and real estate have gradually become one of the key issues in academic circles in recent years. However, the working mechanism and its economic impact still need to be explored. Under the boost of China’s land system reform, the local government gradually moved towards the growth pattern of land finance, especially influenced by the tax-sharing system characterized by fiscal centralization in 1994. Using the data from 2004 to 2013, the paper examines the impact of land finance on the economic growth of Hefei. The results show that the increase in land transfer payments significantly promotes the growth of local per capita income. However, the land-dependent growth pattern is likely to be inefficient, which will bring about the imbalance of land urbanization and population urbanization, the limited supply of local public goods and the waste of land resources.

land finance；land transfer payments；economic growth

2017-04-26

2017-05-23

安徽科技学院人才引进项目(SRC2014404)、蚌埠市社会科学规划项目(BB15B011)的阶段性成果。

范小敏(1988— )，女，安徽庐江人，安徽科技学院财经学院助教，硕士；研究方向：城市经济学。

F061.5

A

2096-2371(2017)04-0008-05