协同治理视角下社会工作介入精准扶贫的路径研究——以重庆市“三区”社会工作专业人才支持计划为例

穆莉萍

（四川外国语大学社会学系，重庆400031）

经济法律

协同治理视角下社会工作介入精准扶贫的路径研究
——以重庆市“三区”社会工作专业人才支持计划为例

穆莉萍

（四川外国语大学社会学系，重庆400031）

精准扶贫已成为新时期我国扶贫开发的战略导向，与此同时，从社会工作角度，探讨社会工作介入精准扶贫的可行性、面临的路径与机制等相关问题也成为众多学者广泛讨论与研究的课题。面对全国性的农村贫困人口的脱贫攻坚行动，总结社会工作介入精准扶贫实务成效，反思其不足，建立“政社”协同治理机制，形成“贫困群体-社会组织-政府”完整的服务路径是必要的。这一路径要求，社会工作介入精准扶贫工作的安排和实施是各方协调的整体行动。

社会工作；精准扶贫；协同治理

近年来，农村的贫困问题在国家大力反贫困政策和行动的指引下得到了一定程度的缓解，贫困村和贫困人口的数量也随之大规模减少，但是一些偏远贫困地区的贫困问题却根深蒂固，返贫现象频繁，难以从根本上解决农村的贫困问题。农村贫困群体不能有效脱贫，既有自然条件方面的原因，也有扶贫开发政策方面的问题，还与贫困群体自身素质、经济发展形势有关[1]。贫困问题是我国的基本民生问题，在全面建成小康社会到来之际，必须首先要解决贫困人口的脱贫和致富难题，为此，党和政府在2014年提出了“精准扶贫”的概念和设计框架。2015年11月《中共中央国务院关于打贏脱贫攻坚战的决定》发布，标志着以国家为主导设计的“精准扶贫”行动理念正式纳入新一轮的脱贫攻坚战略部署当中。“精准扶贫”最早源于西方福利思想概念，是西方国家在社会财政吃紧态势下的扶贫思路调整，这与我国扶贫开发政策从普惠式向适度竞争式转变精髓一致，旨在重整扶贫工作在社会系统中的地位以及强化扶贫工作与其他社会工作的关联，重在关注扶贫对象本身的脱贫意愿，理顺扶贫资源作用体系并进行业务流程再造，提高扶贫效率，促进贫困人口脱贫。

精准扶贫已成为新时期我国扶贫开发的战略导向，脱贫攻坚是一项艰巨的社会重任，需要社会各组织力量参与并助力。《中共中央国务院关于打贏脱贫攻坚战的决定》中明确提出要实施“社会工作专业人才服务贫困地区计划”，说明专业社会工作有责任介入脱贫攻坚计划。扶贫与社会工作有着天然的内在契合性，西方反贫困社会工作的发展历程表明，社会工作能够在反贫困领域中发挥重要作用。这一切为社会工作参与精准扶贫提供了可能，为社会工作介入并发挥作用提供了难得的机遇和发展空间，同时也对社会工作的未来发展提出更高要求。

一、社会工作介入精准扶贫研究现状述评

与行业对社会工作关注的热度相对应，社会工作介入精准扶贫的可行性、面临的路径与机制等相关问题已成为国内外学者讨论与研究的课题。在国外，社会工作者参与反贫困是一种惯常做法，在反贫困行动中扮演着积极的角色。纵观西方社会工作的发展历程，其本身就是一部参与反贫困工作的实践史，从1601年的《伊丽莎白济贫法》到19世纪中后期的慈善组织会社和睦邻组织运动以及近代以来的社会救助政策执行领域，社会工作在其中充当着重要的角色，其工作包括调查访问、收集贫困者信息、提供贫困援助、实施反贫困服务以及推动社会政策的制定等①摘自Craig G.Poverty：Social Work and Social Justice[J].British Journal of Social Work，2002，32，(6):669-682.所提到的论点。国外学者关于社会工作介入扶贫工作的研究大体上可分为两种类型：一类是社会工作参与扶贫工作的制度性研究；另一类是社会工作介入扶贫工作的行动性研究，即社会工作在实际实践过程中如何运用社会工作的方法介入扶贫对象。而在国内，近年来，社会工作介入精准扶贫的研究属于刚刚起步阶段，研究成果相对较少，学者们主要从社会工作的价值理念、方法技巧、优势特点及社会工作与扶贫的渊源和内在契合性等方面阐释和总结社会工作在介入精准扶贫中有着良好的机遇和发展空间。张萌[2]认为，社会工作发展史就是人类与贫困的斗争史，西方的社会工作最早发源于对贫困人口的慈善救助，其核心价值、专业方法都是人们在与贫困和其他各种社会问题作斗争的实践中不断形成和完善的。社会工作在精准扶贫过程中的作用从理论和实践层面都是有据可寻的。高飞、向德平[3]认为社会工作与精准扶贫有着极大的契合性，具体体现在两者对于贫困人口个体贫困现状的关注、对于社会公平正义的追求、对于反贫困内在科学方法的推崇等三个方面。程萍[4]认为社会工作介入精准扶贫的可行性主要体现在社会工作可以帮助社会工作者更好地认识和理解案主的致贫原因及案主需要的社会资源，社会工作的专业理论可以更好地帮助社会工作者对致贫原因进行进一步阐释，更好地设定开展工作的目标以及社会工作理论可以指导发展出一定目标的实务工作方法、技巧和范式等。

从以往学者的研究和实务探索可以看出，社会工作的方法和理念能够有效整合到当前扶贫工作中去，并且能够有效化解社会排斥，带动村民生计发展。那么社会工作到底该如何参与到精准扶贫工作中呢，具体的实务模式是怎样的呢？这些是值得探讨与研究的方向。鉴于此，本文将从行动研究的角度，以重庆市“三区”社会工作人才支持计划项目为依托，通过项目过程与成效评估，探讨当前社会工作介入精准扶贫的路径与机制。

二、重庆市“三区”计划项目中社会工作介入精准扶贫的实践

（一）重庆市“三区”计划项目实施的背景与内容

“三区”计划是边疆民族地区、革命老区和边远贫困地区（简称三区）社会工作专业人才支持计划的简称。2012年9月，民政部、中央组织部等6部门联合发布了《边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划社会工作专业人才专项实施方案》，提出从2012年至2020年，在全国有关省（自治区、直辖市）每一年积极发展1000名社会工作专业人才到边疆民族地区、革命老区和边远贫困地区服务，每一年支持“三区”培养500名社会工作人员，进一步推动专业社会工作人才扎根“三区”，支持“三区”建设，探索“三区”脱贫致富之路。

近年，在民政部的科学指导和重庆市委、市政府的高度重视及领导下，重庆市社会工作事业取得较快发展。从2013年开始，“三区”计划在重庆已连续实施4年，已成为重庆市社会工作的重要组成部分。2016年是“十三五”开局之年，是继续深化扶贫攻坚和精准扶贫的关键之年。在此新形势新要求下，重庆“三区”计划受援区县由2015年的9个扩展到17个，覆盖全市所有重点贫困区县。16家社会工作专业机构和1所高校通过了考察评审，作为实施单位一对一定点进驻受援区县。2016年度重庆市“三区”计划全面围绕扶贫济困建构服务内容，设定“八个一”目标（表1），通过人才派遣、人才培养和专业服务的方式助力精准扶贫，为脱贫攻坚提供人才支持和智力服务。

表1 重庆市2016年“三区”计划“八个一”工作要点

（二）社会工作参与“三区”计划精准扶贫工作中的成效与不足

1.社会工作参与“三区”计划的基本成效

以重庆市为例，在社会工作参与“三区”社会工作人才支持计划的第四个年头，“三区”社会工作专业人才支持计划取得了一些基本的成效:

第一，专业社工的参与为“三区”社会工作专业人才支持计划实施地注入了新鲜的扶贫力量。社会工作者通过扎根服务，参与社区反贫困治理，相应地在反贫困社会治理领域开展了大量具体而有效的服务，发挥了社会工作在介入精准扶贫过程中的协同治理作用，促进了当地居民脱贫意识的提升以及福利水平的提高。这一实践探索使得社会工作在介入精准扶贫工作中由“可为”变成“能行”。

第二，社会工作通过社区示范服务以及本土人才培养机制，培育了大批拥有社会工作专业知识和理念的本土社区社会工作人才。“三区”计划的目标之一便是培养一批社工骨干人才，因此重庆市各社会工作机构在各区县具体落实服务计划和内容的过程中严格将这一目标纳入工作范围内。社区工作人员通过“社工服务示范—服务参与—服务督导”等步骤以及定期参加社会工作人才培训课程等方式，不仅大大提高了本土社区工作人员对于社会工作的认知度和参与度，而且提升了社区工作人员反贫困工作的专业能力。

第三，专业社工参与反贫困基层治理过程中，更加注重以地区发展模式为主，即发动项目实施点社区的居民主动参与服务当中，促进了公共事务的兴起。如筹建留守儿童辅导课堂，组建农村互助文化组织、社区志愿服务组织，发展农村生计项目等。这些公共服务组织的建立不仅有效地动员了贫困居民自主参与到社区公共事务中来，同时也让他们在参与中提升了自身的发展能力和自主脱贫意识。

第四，专业社工的参与，促进了当地政府扶贫济困工作的发展。社会工作在参与“三区”计划服务设计与实施过程中，相应地结合了政府在扶贫济困工作过程中的目标和要求，与政府建立了密切合作的工作机制。这种“政社“联动机制一方面能够帮助社会工作者精准了解当地居民需求，设计服务方案；另一方面有效地整合了当地政府的资源，获得了极大的支持，与此同时，社会工作也在政府层面提升了影响力。

2.社会工作参与“三区”计划精准扶贫工作实践中存在的问题

专业社会工作在参与“三区”计划实施过程中虽然取得了一定的成效，但也相应地存在一些问题：

第一，服务经费匮乏。“三区”计划实施点多为偏远地区，而承接“三区”计划的机构多在主城区，人员交通费、食宿费占据较大比例。以重庆市为例，“三区”计划每年实施经费为20万，以每个“三区”实施点指定派驻4名专职社工为标准，除去4名专职社工人员的工资，经费所剩无几。仅仅依靠“三区”计划的实施经费较难实现人才和服务的对等性保障。

第二，服务人员稳定性弱。鉴于服务经费有限，服务过程中选派的驻点社工囿于工资较低，工作条件相对较差，当地社会工作专业资源欠缺，缺乏有效支持与补给，且工作任务量大等现实情况，“三区”计划派驻的专业社会工作人才缺乏稳定性，易流失。

第三，柔性精准扶贫治理服务尚未形成规模效应。这与当前服务定位有关，当前“三区”计划实施内容多为情感慰藉服务、教育辅导服务、文化生活支持类服务，尚未构建出“个人能力提升-家庭发展能力提升-社区组织能力提升-当地政府支持能力提升”联动机制。因此在精准扶贫治理服务中，服务的影响多以示范点而存在，尚未形成推广式的规模效应，其服务深入性有待加强，社会工作参与反贫困治理工作的角色有待重新塑造。

第四，“政社”协同机制尚未成熟。贫困问题的形成并不是单一的、局部性的，也不是哪一种力量能够单独解决的。“强国家（政府），弱社会”仍是我国目前的基本国情，国家(政府)在权力和资源配给上相较于社会组织具有绝对优势；社会组织虽然具有专业优势，但社会组织在资源和权力的劣势下对于政府存在严重依赖现象[5]。在社会工作参与“三区”计划反贫困治理过程中，社会工作组织在与政府合作过程中，相对较为被动。社会工作在“三区”计划服务中的服务主体、宣传主体仍然以社会工作组织为主，缺乏与政府的良性互动，致使在服务中无法争取到当地政府更大的扶贫资源支持，也相应地易陷入经费不足以及人员流失严重等问题情境中。

三、协同治理视角下的社工介入精准扶贫的路径

现存的农村贫困现象十分复杂，从社会工作参与“三区”精准扶贫治理的实践和成效中可以看出，社会工作在参与精准扶贫治理工作中是一支重要的必不可少的力量。但就目前专业社会工作在精准扶贫工作中所面临的问题而言，专业社会工作参与精准扶贫的治理工作亟需建立一种从制度到能力的协同合作机制，形成“贫困群体-社会组织-政府”完整的服务路径是必要的。这一路径要求，社会工作介入精准扶贫工作的安排和实施是各方协调的整体行动。

（一）扶贫理念的整合协同机制

所谓扶贫制度理念上的整合是指不同扶贫责任主体的扶贫政策与理念、扶贫计划、行动与举措的整合，同时是面对同一扶贫对象的各责任主体在扶贫行动上的协同。对于贫困群体而言，自己具有哪些可行能力，他们经常是分辨不清的。在贫困群体熟知的生活领域，贫困群体能够清楚地知道自己的能力所在；而对于一些未知的经济生活领域，包括不断变化的环境领域，贫困群体因为自身知识和经历的局限性等原因，常常对自己的能力又是模糊的[1]。贫困群体是精准扶贫的主体，因此在扶贫过程中必须激发贫困群体参与脱贫的积极性和能力，尊重他们的看法，发展他们的内生能力。对于社会工作而言，社会工作者在精准扶贫过程中，一方面充当着政府和贫困群体沟通的桥梁；另一方面也是具体的行动力量。社会工作者通过具体细致的服务能够与贫困群体建立密切的关系，从而能够在关系中走进贫困群体的真实生活，了解其真实想法和处境，为贫困者做出科学合适的反贫困决策和行动。与此同时，社会工作者在参与贫困治理过程中，非常注重宣传，倡导与资源链接，对于外来扶贫者的扶贫行动能够提供有效的信息资源，进而有效地促进了来自不同层面的反贫困行动的开展。社会工作者应秉持优势视角、增能视角和生态系统理念，还要考虑扶贫对象的意愿和参与能力，同时更应该整合贫困群体身边相关的资源和网络共同实施扶贫行动，使扶贫举措能有效地发挥作用。对于政府而言，作为扶贫政策的制定者和执行者，需要政府部门能够清楚地对自己的扶贫职能进行定位，既需要立足于贫困群体的实际需求和发展能力制定和执行扶贫政策；同时又需要看到扶贫是社会力量广泛参与的行动，应及时与各种扶贫力量协同配合。反贫困是协调性的集体行动，更是各方扶贫理念的一种协同，包括扶贫上下级、当地政府与外来扶贫者、社会力量、政府与贫困群体，以及参与扶贫各方的扶贫理念与扶贫行动的整合。实践证明，反贫困是多方协同的过程，社会工作在参与扶贫攻坚过程中所传递的便是这种多方协同的工作理念。

（二）扶贫资源整合的协同机制

扶贫资源整合是指通过组织和协调，把扶贫过程中不同来源、不同层次、不同结构、不同内容的资源进行识别与选择、汲取与配置、激活与有机融合，形成扶贫的合力。整合扶贫资源的目的是希望使现有和潜在的扶贫资源相互配合与协调，使之达到整体最优。

从国家与社会的视角来看，政府拥有绝对的资源和权力优势，因此政府理所应当地成为扶贫资源整合的绝对主体，然而政府的力量毕竟是有限的，而且在“精准扶贫”概念下衍生出的扶贫工作也具有地域和个体差异，这种形势下，急需社会力量的补充。众所周知，社会工作在工作取向上一直以资源链接与资源动员为责任和手段。因此，在社会工作介入精准扶贫的具体路径中，扶贫资源整合协同机制的构建应该作为精准扶贫的切入点：一是发挥政府在扶贫资源整合协同中的主导作用；二是充分发挥社会工作作用，广泛汲取社会资源，共同采取行动，关注贫困群体，推动精准扶贫的资源整合优势；三是充分挖掘社会工作在具体扶贫工作情景中的工作方法。社会工作认为人与社会环境是相互依存的，社会工作在助力扶贫工作中并不只是简单地为贫困群体提供满足其需求的服务，还应该着眼于服务对象自身能力的发展、外部环境的改变以及社会资源的动员。一方面赋权解决贫困群体的问题，另一方面通过调动社会资源向贫困群体提供更多支持[3]。

（三）本地社会工作扶贫队伍构建的整合协同机制

所谓本地社会工作扶贫队伍构建的整合协调机制，即是在社会工作介入扶贫工作中所要完成的本地人才培养目标和退出原则。精准扶贫工作是一项系统性和持续性的工作，而从近年来社会工作介入精准扶贫的实践过程看，以重庆市“三区”计划为例，目前已经在重庆实施第四个年头，在扶贫领域中确实取得了不少的成就。但也存在一些问题，如经费相对不足和人员流失等问题，加之外来的社会工作机构终究有退出的一天，社会工作在介入精准扶贫工作中所形成的成果、扶贫模式的延续性和发展性必然受到挑战。鉴于此，社会工作在介入精准扶贫的工作中必须以“嵌入、示范、培养”为目标，建立以社会工作专业为指导，政府为政策保障的本地农村社会工作队伍联动机制，唯有此才能在相对较短的时间内缓解农村社会工作者匮乏的状态，较好地延续社会工作介入精准扶贫已形成的模式和工作成效。具体而言可采取如下政社协同策略：第一，鼓励当地政府制定积极的人才培养措施，以优惠的条件吸引社会工作专业毕业生到农村地区就业；积极鼓励当地政府工作人员、驻村干部等学习社会工作理念方法，报考社会工作资格证，并给与相应奖励。第二，利用现有社会工作项目，通过社会工作者的服务示范带动一批社区工作人员，学习社会工作服务方法。第三，社会工作者或机构与当地政府联合行动，举办社会工作教育培训，对本地乡贤精英，如驻村干部、乡村教师、大学生村官等素质较高且具有兴趣和服务热情的人员进行社会工作培训，建立一支本土社会工作人才队伍。第四，重视农村社会工作服务中心建设，重庆市“三区”计划的一些经验表明可先由一些专业的社会工作机构或社会工作者在乡镇一级建立规模较大的社会工作服务中心，由政府部门牵头，通过乡镇社会工作服务中心的辐射效应，逐步在各自然村或行政村建立较小的社会工作服务站，工作人员由政府部门人员构成，需定期接受专业社会工作督导。

四、结语

从社会工作介入精准扶贫的实践反思来看，社会工作必须形成“贫困群体-社会组织-政府”协同的服务路径，这一路径具体而言是一种从“制度—能力”的协同合作机制，即依托现有的精准扶贫政策要求，准确定位“贫困群体-社会组织-政府”需求和优势，从理念、资源整合及地方扶贫能力发展层面构建社会工作介入精准扶贫的路径。社会工作只有协调好当地政府、贫困群体、社会工作者及广大社会群体的力量，才能更好探索出精准扶贫的有效路径。

[1]王思斌.农村反贫困的制度-能力整合模式刍议[J].江苏社会科学,2016,（3）：54-60.

[2]张萌.社会工作介入精准扶贫的可行性及路径选择[J].学术探讨,2016,(9)：23-28.

[3]高飞、向德平.专业社会工作参与精准扶贫的可能性及可及性[J].社会工作，2016，（3）:19-26.

[4]程萍.社会工作介入农村精准扶贫：阿马蒂亚·森的赋权增能视角[J].社会工作，2016，（5）：17-25.

[5]曾正滋.寻找和谐社会的社会整合机制[J].内蒙古社会科学(汉文版)，2005，（4）：20-25.

[6]Craig G.Poverty：Social Work and Social Justice[J].British Journal of Social Work，2002，32(6):669-682.

[7]Ian Cummins.Social Work：Poverty and Social Exclusion[J]. Critical Social Policy，2015，35(4)：556-558.

（责任编辑：徐国红）

On the Path of Social Work Intervention Targeted Poverty Alleviation from the Perspective of Collaborative Governance:Taking the Social Work Talents Support——Plan of Chongqing Three Area as an Axample

MU Li-ping
(School of society,Sichuan International Studies University,Chongqing 400031,China)

Takingtargeted measurestohelppeoplelift themselvesout of povertyhas become thestrategicorientationofinthe n ewperiod. At the same time,from the perspective of social work,the feasibility of social work intervention accurate poverty alleviation,the path and mechanism is also widely discussed and studied.In the face of national poverty alleviation in rural areas,this paper attempts to establish the cooperative governance mechanism of government and social cooperation on the basis of summing up the effectiveness of social work intervention,and reflects on its shortcomings.It’s necessary to form a complete service path of“Poorer circles-Social organization-Government".This path requires that the arrangement and implementation of precision poverty alleviation work in social work is coordinated overall action.

social work;targeted poverty alleviation;collaborative governance

C912.82

A

1009-3583（2017）-0044-05

2017-01-12

国家社科基金重大项目“精准扶贫战略实施的动态监测与成效评价研究”（16ZDA022）；四川外国语大学资助项目（sisu201623）；重庆市教委教改项目“社会工作本科专业人才培养质量评价指标体系研究”（152028）

穆莉萍，女，安徽淮北人，四川外国语大学社会学系教师，硕士，主要研究方向为社会工作政策、反贫困社会工作。