我国大都市圈和城市群发展的现状与课题

2017-09-15陆化普

中国国情国力 2017年9期

◎陆化普

我国大都市圈和城市群发展的现状与课题

◎陆化普

我国已经进入以城市群为主体形态、大城市向都市圈转变的新型城镇化发展阶段，促进都市圈和城市群的健康发展，控制合理的都市圈规模和城市群结构，构建与城市空间结构和用地形态一体化、绿色交通主导的综合交通系统，对于我国城镇化的健康发展具有重大意义。本文在辨析都市圈与城市群定义与内涵的基础上，总结了我国城市群发展的现状、面临的课题和挑战，提出了都市圈与城市群发展的关键问题及对策建议。

城市群；都市圈；绿色交通；一体化

辨析都市圈与城市群的定义和内涵，在城市规模迅速扩大、以城市群为主体发展形态的新型城镇化阶段具有十分重要的意义，原因在于都市圈和城市群是两个性质不同的空间区域，它所对应的交通服务对象、出行目的、交通系统构成和功能配置、服务特性都是完全不同的。分析总结都市圈与城市群当前的现状和挑战，对于保证城镇化的健康发展、实现生态城市和绿色交通系统的发展目标十分重要。

都市圈和城市群的定义与内涵

1.城市的成长过程

一般来说，城市的发展成长过程最初都是由小规模的单中心城市逐渐发展为由多组团构成的较大规模的多中心城市，这时城市由核心组团和外围组团构成。随着城市的不断发展，城市规模进一步扩大，仅由中心组团和外围组团构成的城市已无法满足城市空间扩展的要求，所以城市规模在已有结构基础上进一步发展形成了若干卫星城，此时的城市已进入都市圈的发展阶段，都市圈是组织城市生活的最大空间范围。也就是说，都市圈是一日生活圈、是通勤圈。随着交通的发展以及国际竞争的日益激烈，人们希望在更大范围内优化资源配置，从而出现了城市群形态。从这个过程来看，城市的空间结构和土地使用形态与城市规模息息相关（见图1）。

2.都市圈和城市群的内涵与异同

都市圈概念起源于日本，它规定都市圈是由中心城市及其周边构成的地区，即人口在10万以上的中心城市及其周边的日常生活区域为都市圈。中心城市是都市圈中的核心行政市，周边地区是与中心城市在社会、经济等方面联系密切的地区。关于周边地区范围划定的标准，日本政府总务厅统计局根据国势调查报告设定的大都市圈的范围是包括在中心城市上班、上学的人数（常住人口）占周边地区城市总人口15%以上的市镇村[1]。

美国采用的是都市区的概念。1910年，美国人口普查局首次采用“大都市区”这一概念进行人口统计。1990年改为都市区，泛指所有的大都市统计区、基本大都市统计区和综合大都市统计区，规定每个大都市区应有一个人口在5万人以上的核心城市化地区，以及围绕这一核心城市化地区的中心县和外围县构成。中心县是该城市化地区的中心市所在的县、外围县则是与中心县邻接且满足以下条件：（1）从事非农业活动的劳动力至少占全县劳动力总量的75%以上；（2）人口密度大于50人/平方英里，且每10年人口增长率在15%以上；（3）至少15%非农业劳动力向中心县以内范围通勤或双向通勤率达到20%以上。2000年，美国管理与预算办公室定义“核心基础统计区”包括“大都市统计区”和“小都市统计区”两大类[2]。

与都市圈不同，地理学家戈德曼于1957年给城市群的定义为：城市群是从外观上表现为市街区大片地连在一起、消灭了城市与乡村明显景观差别的城市地区，是一个面积广大，由几个大都市相连接的城市化区域，拥有较大的总人口规模（人口≥2500万）和高密度的人口分布（人口密度≥250人/km2）的区域[3]。

由以上定义可知，无论是日本，还是美国，都指出了通勤交通占比是衡量周边区域是否已经成为都市圈的组成部分的关键指标，也就是说，都市圈的本质特征是通勤圈、是一日活动圈，这一定义为都市圈的规划设计提供了依据和思路。同时，上述定义也间接说明了都市圈与城市群的不同（见表1）。

笔者在进行中国工程院项目城市群交通一体化研究的过程中[4]，对都市圈给出了如下定义：都市圈是以一个首位度占明显优势的核心城市为中心，以通勤范围为空间区域，由若干城镇组成的具有综合功能的空间范围。不管都市圈的规模是大是小，都市圈中的城镇都是一体化的城市集合，是一日通勤圈、生活圈、购物圈和日常活动圈。都市圈的客运交通需求是每天的、频繁的通勤与生活出行，呈现明显的峰值特性与高频度特性。

与都市圈不同，城市群是城市发展到成熟阶段的空间组织形式，是由地域上集中分布的若干都市圈、大城市和中小城市集聚而成的庞大的、多核心、多层次的城市集团，是生产要素、空间资源和流通市场一体化优化的空间区域。

同都市圈相比，城市群主要是生产要素、生产力以及生态环境等相互依托、相互之间有紧密联系、有较强产业关联、有传统的工商业交流和互相依赖关系、可以一体化优化从而实现提高生产效率、经济效益和环境效益的城市群体。和人员交流相比，城市群之间更突出的是生产资料、半成品和产品之间的物流和交换等货物运输需求，以及商务、旅游等客流移动需求，这种需求与城市群以外的其他城市相比，有更高的频度，但是，这些需求不是每天的日常活动。

图1 城市发展演化过程示意图

我国城市群发展现状

1.总体情况

2015年，国家发改委提出将明确不同城市群的发展目标、开发方向、基础设施网络建设和具体的城市功能定位，强调互联互通与协同发展[5]。重点建设五大国家级城市群，包括长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群、长江中游城市群和成渝城市群。稳步建设九大区域性城市群（国家二级城市群），包括哈长城市群、山东半岛城市群、辽中南城市群、海峡西岸城市群、关中城市群、中原城市群、江淮城市群、北部湾城市群和天山北坡城市群。引导培育六大新的地区性城市群，包括呼包鄂榆城市群、晋中城市群、宁夏沿黄城市群、兰西城市群、滇中城市群和黔中城市群。

2.京津冀城市群

2015年，京津冀协调发展提出“一核、双城、三轴、四区、多节点”发展的空间布局[6]。京津冀城市群内有北京和天津2个直辖市，河北省的石家庄、承德、张家口、秦皇岛、唐山、廊坊、保定、沧州、衡水、邢台和邯郸11个地级市，面积21.6万平方公里，人口1.12亿，地区生产总值7.46万亿元（见表2）。2016年全国城镇化率为57.35%，北京市城镇化率为86.50%，天津市城镇化率为82.93%，河北省城镇化率为53.32%，北京、天津远高于河北省。

（1）截至2016年底，京津冀地区公路网总里程达22.7万公里，占全国的4.8%，其中高速公路总里程8723公里。包括北京公路总里程22026公里，高速公路总里程1013公里[7]；天津公路总里程16764公里，高速公路总里程1208公里[8]；河北省公路总里程18.8万公里，高速公路里程6502公里[9]。

（2）截至2014年底，京津冀区域内铁路运营里程达8508.5公里，占全国的7.6%，铁路线网密度3.9公里/百平方公里。2014年底，河北省铁路运营总里程6252.8公里，北京市铁路运营总里程1284.8公里，天津市铁路运营总里程970.9公里[10][11][12]。

（3）京津冀城市群主要港口分布在环渤海沿岸，由河北港口集团和天津港口集团组成，其中河北港口集团下辖秦皇岛港、唐山港和黄骅港，天津港口集团管辖天津港。截至2016年底，河北港口集团有生产性泊位71个，设计年通过能力3.8985亿吨，主要布局在秦皇岛港、唐山曹妃甸港区和沧州黄骅港区。完成港口吞吐量3.65亿吨，是当今世界最大的干散货港口运输企业。天津港是我国北方最大的综合性港口，2016年货物吞吐量突破5.51亿吨，世界排名第五位；集装箱吞吐量突破1450万标准箱，世界排名第十位。

（4）目前，京津冀地区共有民用机场8个，分别为北京首都国际机场、天津滨海国际机场、石家庄正定机场、北京南苑机场、邯郸机场、秦皇岛北戴河机场、唐山三女河机场和张家口宁远机场。2016年，京津冀机场群旅客吞吐量1.25亿人次，货邮吞吐量近225万吨。除了北京首都国际机场旅客量超过设计通行能力外，其余机场旅客数均未超过设计能力的一半[13]。

3.长三角城市群

长三角城市群包括：上海市，江苏省的南京、无锡、常州、苏州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州，浙江省的杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、金华、舟山、台州，安徽省的合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州和宣城26市，国土面积21.17万平方公里，2016年地区生产总值14.71万亿元，总人口1.52亿人，分别约占全国的2.2%、19.8%和11.0%。长三角未来将构筑以轨道交通为主的综合交通网络，途径包括完善城际综合交通网络，提升综合交通枢纽辐射能力，加快打造都市圈交通网，畅通对外综合运输通道，提升运输服务能力与水平（见表3）[14]。

表1 都市圈与城市群异同比较

表2 京津冀与长三角、珠三角、小珠三角三个重点城市群基本情况比较（2015年）

表3 京津冀、长三角、珠三角三个重点城市群基本交通情况比较（2013年）

4.珠三角城市群

珠三角城市群主要位于广东省，面积为18万平方公里，人口1.10亿人，地区生产总值为7.95亿元（2016年），分别约占全国的1.9%、8.0%和10.7%。珠三角城市群高速公路系统发达，交通网络较为完善。截至2013年底，珠三角公路网密度位居全国城市群前列；铁路发展相对滞后，各方向发展不均衡。建成的铁路线主要分布在珠江东岸的南北方向通道，集中了包括京广深铁路、京广深客专和京九铁路在内的三条高速/快速铁路。联系粤东、粤西方向的广茂、广梅汕铁路均为单线非电气化普通铁路，服务水平较低；区域机场密集分布，枢纽机场地位突出。广州、深圳、珠海机场与相邻的香港、澳门机场，构成了“全球最密集机场群”，集聚程度远高于长三角地区。广州白云机场在国际航空客运方面占据优势，构筑了相对密集的国际航运网络；深圳机场货运发展良好；港口体系层级明晰。形成4个亿吨大港为主，多个中小港口为补充的多层次港口群，有力支撑了进出口贸易的发展，也是我国最为重要的集装箱枢纽港之一。预计到2020年，广东将建成16条城际轨道线路，总里程达1430公里，珠三角城市群内将形成“1小时城轨交通圈”[15]。

挑战与建议

针对都市圈和城市群发展面临的课题和挑战，笔者提出保证都市圈与城市群交通健康发展的主要建议如下：

1.建立强有力的城市群协同发展交通一体化的管理体制机制是城市群交通一体化发展的前提

统筹城市群综合交通运输相关的政策、规划、建设、运营管理和交通服务等交通的全环节，是保证城市群健康发展的基本前提和关键。

2.合理控制都市圈规模是避免现代城市病的关键

东京都市圈由于规模过大，造成了大规模长距离的通勤通学交通，导致出行距离和出行时间过长，形成了通勤“地狱”。国内外都市圈发展经验表明，都市圈存在合理规模。在以地铁+市郊铁路为骨干的综合交通系统为支撑的都市圈中，都市圈的通勤半径应控制在30公里半径的范围内，这是避免现代城市病的根本举措。

3.构建绿色交通主导的综合交通是生态文明发展阶段的必然选择

通过实现轨道交通为轴线、综合交通枢纽为中心的城市空间布局和建设安全便捷温馨的步行与自行车出行环境，形成合理的交通发展与引导模式，是根治交通拥堵、消除交通雾霾贡献率的科学途径。

4.从城市群、都市圈和城市三个层面，全面实现交通与土地使用的一体化是建设绿色交通主导的综合交通系统，是破解大城市病第一关键

应该大力推进生态城市单元建设和混合土地使用，推进实现交通和土地使用一体化的TOD模式。在城市群协同发展交通一体化机制体制保障下，研究制定城市群交通系统与土地使用一体化发展的相关法规、标准、政策、措施及实施细则，明确一体化要求为强制性要求；编制出台综合交通枢纽衔接换乘标准规范和指南；制定城市群、城市与片区不同层面的交通与土地一体化的专项规划与设计。

5.建立城市群多种交通方式布局合理、规模适宜、优势互补和服务一流的综合交通体系

应充分论证城市群内航空、港口需求，梳理其功能分工与定位，实现合理布局、规模适度及服务一流，避免能力过度或不足；充分论证通道交通需求，多种交通方式协调配合共同满足交通运输的总量和结构需求；高度重视最后一公里的精细规划，真正实现出行“点”到“点”的高效率。

6.通过智能交通手段促进城市群交通一体化发展是当前难得的契机

建立城市群范围内一票到底、无缝衔接的起终点间高质量的“一站式”客运服务体系和单一式多式联运货运体系是提高交通服务水平的关键。实现城市群综合交通信息共享、系统整合和一体化应用是当前难得的机遇和挑战。应建设城市群一体化综合交通信息服务系统，实现跨区域、跨部门、跨交通方式的信息的整合与共享；建立动态全过程跟踪的智能物流系统，实现区域物流快捷服务；建立异常状态下高度智能化的应急系统；建立区域范围实时动态的交通需求态势分析与决策支持系统。

7.实现沿轨道交通走廊布局城市、在综合交通枢纽节点上开发城市，形成健康发展的城市群结构和土地使用模式是重大机遇和严峻挑战

城市群中的城市沿轨道交通布局，通过铁路和轨道交通引导的走廊发展模式，能够实现布局紧凑、集约高效的区域空间发展方式。以轨道交通串联城市核心区、区域重要的功能区和成长性地区联动发展；通过强化轨道站点周边地区的一体化综合开发，推动各类经济要素的合理集中，促进土地资源的高效集约利用。应科学把握城际铁路建设时机，以保证城际铁路投资的有效性，避免过度超前投资，导致基础设施闲置浪费；避免过度滞后，导致阻碍社会经济发展。同时，轨道交通适度超前建设，会有效支撑和引领城市群发展，有利于形成合理的交通结构。

8.不同的轨道交通制式和服务会引导形成不同的土地开发模式，避免连片开发是城市群发展应注意的关键

轨道交通站点设置、制式选择是城市形态的决定因素，应通过轨道交通引导形成合理的都市圈空间布局。合理设置轨道交通站点，并根据需求特性合理选择不同制式的轨道交通方式，促进轨道交通与城市用地的深度结合，同时把轨道交通建设、用地开发、生产组织、居住空间配置和环保节能以及地下空间开发紧密结合起来，一体化规划设计，积极促使合理城市形态、都市圈空间布局的形成。应依托铁路和轨道交通，合理设置站间距，引导城市形态向铁路和轨道交通站点和走廊沿线集聚发展，逐步摆脱当前城镇无序蔓延的态势。

[1]日本总务省统计局统计调查部国势调查报告.日本总务省统计局，1995.

[2]中国城市群发展报告2010. 科学出版社，2011.

[3]Gottman J.Megalopolis,orthe Urbanization of the Northeastern Seaboard.Economic Geography，1957，33（7）：31-40.

[4]中国工程院城市群交通一体化研究课题组.中国城市群交通一体化研究，2016.

[5]国家信息中心网. [2015-03-17]. http://www. sic.gov.cn/News/454/4330.htm

[6]京津冀协同发展交通一体化规划. 国家发展改革委、交通运输部，2015.

[7]北京市2016年国民经济和社会发展统计公报.北京市统计局，2016.

[8]天津市2016年国民经济和社会发展统计公报.天津市统计局，2016.

[9]河北省2016年国民经济和社会发展统计公报.河北省统计局，2016.

[10]北京统计年鉴2015年. 北京市统计局，2016.

[11]天津统计年鉴2015年. 天津市统计局，2016.

[12]河北经济年鉴2015年. 河北省统计局，2016.