勘察设计企业在海绵城市PPP模式下融资要点研究

韩雪娇, 苏元舟， 张 梁

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川 成都 610072)

勘察设计企业在海绵城市PPP模式下融资要点研究

韩雪娇, 苏元舟， 张 梁

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川 成都 610072)

2014年《海绵城市建设指南——低影响开发雨水系统构建》的发布，以及建设部、财政部、水利部联合开展的海绵城市建设试点申报和建设工作，已经在全国范围内掀起海绵城市的建设热潮。新常态下，受国家政策影响，地方政府融资能力受限，以引入社会资本参与的PPP项目将成为未来5～10年市场建设主流，这给处于产业链核心之一的勘察设计企业带来巨大的发展机遇。本文旨在探讨PPP模式全产业链下的勘察设计企业，如何抢抓PPP模式和海绵城市建设带来的政策红利，探寻合理盈利模式，掌握融资要点，推动企业改革发展。

海绵城市； PPP模式； 盈利模式； 融资要点

1 背景

1.1 勘察设计企业遭遇发展瓶颈，新机遇和挑战并存

中国经济的减速是新一轮发展的主要特征，相应固定资产投资的下滑使工程勘察设计单位的市场环境发生了巨大的变化。从高速到中高速乃至中速发展，不仅是速度的放缓，更是增长方式的转变。近年来，相当一部分工程勘察设计单位明显感受到市场需求的萎缩、市场竞争的加剧。处于工程建设链条之中的工程勘察设计企业，若简单地希望通过打价格战的方式承揽项目，毫无疑问是不可持续的，从长远来看，甚至是饮鸩止渴。新一轮投资体制的改革，一方面让处于原有工程建设管理模式下的勘察设计企业遭遇发展的困境，另一方面也提供了许多新的发展空间。PPP模式的推行、新型城镇化、“一带一路”、“海绵城市”给勘察设计企业带来了新的机遇、新的空间。对于新模式的努力适应与主动创新，会直接助推自身的转型升级。

1.2 中央政策大力支持PPP模式下的海绵城市建设

2013年12月12日，习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出：建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”。国务院于2015年4月16日正式颁布《水污染防治行动计划》。2015年国务院办公厅颁布《关于推进海绵城市建设的指导意见》(以下简称《指导意见》)。海绵城市从“源头减排、过程控制、系统治理”入手，通过城市规划、建设管控，综合采用“渗、滞、蓄、净、用、排”等工程技术措施，控制城市雨水径流，实现低影响城市开发建设(LID)，最大限度地减少由于城市开发建设行为对原有自然水文特征和水生态环境造成的破坏，将城市建设成“自然积存、自然渗透、自然净化”的“海绵体”，有效推进新型城镇化。作为解决城市排水防涝问题的重要办法之一，海绵城市从概念的提出到技术指南的出台，再到试点工作的开展，相关政策落实推进速度正在加快。国家对加快建设海绵城市的高度重视，既契合我国生态文明建设的通盘规划，也预示着我国海绵城市建设即将开启投资热潮。

财政部2014年底发布的《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》指出，财政部、建设部、水利部将推进中央财政支持的海绵城市试点工作，中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助，一定3年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%。根据住建部统计数据显示，海绵城市建设投资约为1～1.5亿元/km2，这是一个巨大的投资空间。目前全国已有16个城市入围海绵城市建设试点城市，仅这16个试点城市的总投资需求就在3 000亿元以上。在巨大的资金需求、中央财政补助有限的情况下，亟待拓宽海绵城市建设的融资渠道，PPP模式将被鼓励运用及大力推广。

《指导意见》强调，要发挥市场配置资源的决定性作用和政府的调控引导作用，加大政策支持力度，营造良好发展环境。积极推广政府和社会资本合作(PPP)、特许经营等模式，吸引社会资本广泛参与海绵城市建设。可见，中央在大力鼓励推广PPP模式，以实现政府和社会资本的双赢。海绵城市已站在了基础设施建设投资的风口上。

2 PPP项目的基本特征及应用思考

2.1 PPP模式基本特征

PPP(Public-Private Partnerships)，即我国现行法规政策中所称的“政府和社会资本合作”，是政府和社会资本以平等的身份进行协商并订立合同，从而达到双方共赢的目的。对政府而言，通过与社会资本合作，有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开，有利于提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。对社会资本而言，通过参与政府基础设施及公共服务项目，有利于盘活社会存量资本，同时通过全生命周期的有效管理，实现投资、设计、建设、运营等环节的有机整合，从而降低总体投入，提高盈利水平。PPP模式具有以下基本特征：

(1)平等合作。PPP模式下，政府与社会资本是在平等协商的基础上签署合同方式，确立彼此合作关系，该平等合作的合同关系的显著特征之一就是有着共同的合作目标，以彼此协商确定的合同为媒介，社会资本借此实现对自身利益的追求，政府则借此实现高效地向社会公众提供公共产品或服务。

(2)利益共享。PPP项目属于平等合作关系，对于经营性PPP项目，由于项目本身能够产生稳定的现金流，由此产生的利益属于双方共享范畴。但PPP项目具有一定的公益性或准公益性，不以利润最大化为目的，不得不合理地增加政府方债务或使使用者承受负担。

(3)风险共担。PPP项目中，政府和社会资本合理分担项目是实施过程中所涉及的风险，是PPP模式区别于传统政府投资模式的显著特征。PPP模式中，合作各方需根据自己是否对项目实施过程中产生的风险更具有控制能力、优势或更能提高效率，而让对方承担的风险尽可能小，减少项目实施工程中出现的不确定性。如在隧道、桥梁、高速公路PPP项目中，如因车流量不够导致社会资本达不到基本预期收益，政府方可对其进行现金流量补贴，有效控制经营风险。

(4)全生命周期。PPP模式是从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交的一个全生命周期的范畴，合作期间可能涉及的设计、投融资、建设、运营、维护、移交等内容，要从前期的设计规划阶段开始统筹考虑，避免脱节，实现项目的效益最大化。

(5)物有所值。PPP模式有个非常重要的原则——Value for Money(VFM)，指PPP模式比政府自行投资建设交付同样服务使用更低的成本或获得更大的价值。

2.2 PPP项目盈利模式研究

PPP模式的主要适用范围如表1所示。

表1 PPP模式的主要适用范围

凡是政府有责任投资、由政府财政支出的公共服务和基础设施类项目都可适用PPP模式建设，并分为三类：非经营性项目、准经营性项目、经营性项目。如何在提高公共产品或服务供给效率的同时，保证社会资本适当盈利，必须是公私双方共同面对、协力解决的问题，PPP项目盈利模式的创新是在确定投资回报率或目标收益率之前不得不考虑的问题。现就三类项目的盈利模式进行分析。

2.2.1 非经营性项目

对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务或捆绑经营性资源，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营(OM)等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。具体的措施包括：

(1)措施一：将非经营性项目与其他经营性或非经营性项目，或者相关资源开发权加以捆绑(即“BT+RCP”)，通过“以丰补歉”的方式实现项目的整体资金平衡和风险控制。

可以考虑与经营性项目一起捆绑性经营，政府部门批准特许经营权给项目承建方，成立SPV公司做资产证券化，采用捆绑的方式来投资、建设、运营整个项目，具体的框架如图1所示。

(2)措施二：通过增加运营维护(如BTO)、资产租赁(如BTL)等方式使得项目投资模式由BT模式转变为真正的PPP 模式，以降低项目投资风险。

图1 捆绑式PPP项目运作模式分析

可以粗略地设计出中规中矩的结构模式，由政府和项目承建方共同出一定比例的、少量的资金，成立第三方的项目管理公司，而后拿建成后的项目预期收益作为抵押到银行贷款融资，完成项目的大部分融资，来保证项目的顺利进行。当然，对于项目建成后收益不足的情况，需要政府通过一定比例的财政收入或者税收等方式进行补偿，以确保项目承建方的利益，具体实施框架如图2所示(出资和融资比例可以根据具体项目协调，图中比例只做参考)。

图2 PPP项目运作模式分析

2.2.2 准经营性项目

对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。政府补偿模式包括建设期补偿、运营期补偿、资源补偿以及部分环节市场化等。社会资本要与政府协商建立投资、补贴与价格的协同机制，保障合理回报。

2.2.3 经营性项目

对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。

3 某勘察设计企业参与海绵城市PPP项目的核心竞争力

(1)技术水平过硬。由于海绵城市建设涉及工程体量大、技术要求高，需要项目投资人和承包商统筹自然降水、地表水和地下水的系统性，协调给水、排水等水循环利用各环节，并提前全面考虑项目的复杂性和长期性，需具备专业资质的社会资本组成联合体参与项目投资建设。海绵城市的核心是有关水的问题，要求设计者在水的自然循环过程中扮演起管理者的角色。某勘察设计企业在薪火相传的60多年里，业务覆盖能源、水利、水务、城建、市政、交通、环保等全基础设施领域，代表着我国乃至世界水电勘察设计的顶尖水平，在流域规划和水系整治方面拥有强大核心竞争能力。

(2)总承包管理能力突出。海绵城市的建设往往需要多个具备专业技术的设计和施工单位一同参与，以顺利完成项目的具体规划要求。因此，《指导意见》中明确鼓励有实力的科研设计单位、施工企业、制造企业与金融资本相结合，组建具备综合业务能力的企业集团或联合体，采用总承包等方式统筹组织实施海绵城市建设相关项目，发挥整体效益。项目建设成本的高低会最终影响项目收益，某勘察设计企业从2003年开始进军总承包业务市场，先后承担多个总承包业务，项目管理水平大幅提高，项目全生命周期风险管控经验丰富，可通过建立PPP项目的全过程风险评估与管控体系，制定合理的风险分配方案，使项目的风险管理合理有效，大大减少建设和运营期问题的发生。

(3)良好的品牌声誉。PPP项目多为国内基础设施建设和公共服务项目，业主为政府部门，良好的品牌声誉有助于其获得业主认可。某勘察设计企业作为集团特级子企业，连续多年稳居“全国勘察设计综合实力百强单位”和工程设计企业TOP60强前列，拥有众多高精尖人才及有影响力的业内专家，且涉足水利业务已有多年，治水设计经验丰富，在业内品牌优势明显，具备参与高端竞争的能力。

(4)财务实力强。政府采取PPP模式的原因是希望能够借助社会资本来缓解基础设施建设带来的财政压力，因此对参与PPP投资的设计企业资金实力提出了较高要求。某勘察设计企业作为“AAA级信用企业”，拥有完善的信用风险管理体系、良好的经营状况、被市场和行业认可的企业信用、强大的资金实力、和政府长期良好的合作关系，良好的业绩表现给该企业发展提供了持续稳定的现金流，容易获得银行等金融机构的青睐，较便捷地获得低成本的建设资金，因此可作为PPP项目主导单位聚集社会及资本资源。

4 某勘察设计企业参与海绵城市PPP项目融资要点

4.1 邀请金融机构前期介入，降低融资风险

作为社会资本，PPP项目资金来源是决策前的重点，而金融机构的具体要求又关系到社会资本与政府的PPP具体合作方案，因此，金融机构尽早介入非常必要。对于金融机构要求的担保、支持函件中需要政府协助的部分，社会资本应尽早向政府提出要求，及时落实到PPP项目协议及相关协议文件中，通过政府提供的协助及增信措施降低项目融资风险和融资成本。

很多PPP项目在项目前期就已进行社会资本的招选，项目概算可能还未完成批复，实际投资数额较初期估算、概算甚至预算数额都有可能超出，所以，社会资本除应在PPP项目合同中积极做好相应风险控制外，还应在与金融机构的融资方案中争取备用贷款(国际上一般按照总投资的10%左右安排备用贷款)。

4.2 积极尝试多渠道融资方式，降低融资成本

由于我国金融市场发展水平滞后，投资人在项目融资过程中会遭遇权益资本短缺、直接融资渠道受限等不利情况，债务融资的主要来源依然是银行贷款。同时受制于公用部门的资本金制度，使得项目公司使用的杠杆比率普遍偏低，灵活度较小。

而PPP项目社会资本需要合理投资回报，如果不借助资本力量提高资金杠杆率，项目投资回报极有可能被高昂的融资成本吞噬。有数据表明，通过海外融资和上海自贸区融资成本较境内融资平均要低50%以上，社会资本应积极借助外力，尝试多渠道融资，降低融资风险和融资成本，才能在PPP热潮中真正掘得属于自身的那桶金。

4.3 积极争取中央和地方财政融资,支持基金扶持，降低融资风险

除去上文提到的政策扶持，根据国发60号文规定，对于重点领域项目，政府可使用包括中央预算投资在内的财政性资金，通过认购基金份额等方式予以支持。尤其是示范项目，将获得中央和地方两级财政补助。国家发改委也就PPP项目出台了前期费用补助等支持性政策文件。鉴于此，政府和社会资本均应慎选项目、精选项目，在积极创新的同时，通过规范运作，尽可能申报本省乃至全国试点和示范项目，以争取中央和地方融资基金支持，降低项目投融资风险。

4.4 加强PPP项目风险管理研究，注重风险防范

PPP项目存在着大量风险因素，涉及到主要风险有政治风险、建造风险、营运风险、不可抗力风险等。PPP模式设计的核心是风险分担，政府之所以采用PPP模式的一个重要原因是要实现合理的风险转移；而勘察设计企业作为社会资本方参与PPP模式的最终目的则是在合理分担风险的基础上获得预期的投资回报。因此，必须在风险转移和预期回报两者之间找到平衡，充分认知和辨识各种风险因子，以此实现风险与收益之间的协调统一。加强 PPP 项目风险管理研究工作，这不仅在风险分担上为PPP项目各参与方签订相关合同时提供了依据，同时也为 PPP 项目在实际运作中控制和规避风险提供了依据，具有一定的现实意义。

4.5 做好项目打包分类，扬长避短，合理设置融资模式

海绵城市建设项目种类较多，分类较复杂。因此要根据项目各自特点对项目进行具体细化分类，根据项目特点合理设计盈利类型，从而吸引社会资本加入。

应用PPP，关键要明确项目的4个边界条件界面、产出要求、绩效指标和收益来源。海绵城市是个比较抽象和宽泛的概念，大致可分为两类：

(1)蓄水保水的绿地/湿地/流域。此类项目4个边界条件较难明确，应用PPP有一定难度，需要政府与投资者严格把关、整体规划、集成设计和优化。央企或国企牵头组成联合体实施较为适宜，因其与政府目标较一致，且具备全方位、全过程、集成优化能力，容易提高整体效率，也可避免因上述4个方面边界条件不明确而产生的争议。

(2)雨水/生活污水/工业污水等治理。此类项目4个方面边界条件较为明确，甚至可以定量(如排放要求)，投资相对较小，因此应用PPP相对较易，可由具备资金实力和建设运营能力的单个或联合体社会资本负责。

根据项目产出性质，海绵城市建设可分为纯公共产品、准公共产品和非公共产品3类。现对不同产品根据项目特点和适合的融资方式进行分析(见表2)。

从可经营性的角度来讲，综合管廊、污水处理厂、公路等城市基础设施项目的可经营性很高，因此这类项目很容易吸引金融机构的介入；但是公园、绿地等基础设施的可经营性则非常差，这将会使海绵城市的建设面临巨大的社会融资问题。因此，在进行分类的基础上，需要通过将不同项目打包方式实现优劣搭配，搭建最合理的结构。

表2 海绵城市建设项目特点及融资方式分析

南宁市那考河流域治理PPP项目是一个集城市河道治理按效付费、PPP模式、海绵城市设施、黑臭水体整治项目于一体的典型项目。经南宁市政府授权，南宁市河管理处作为项目实施机构，负责该项目的社会资本招选。2015年2月，在完成竞争性磋商程序招选后，北京城市排水集团有限责任公司被确定为该项目中选社会资本。该项目总投资约11.9亿元，合同期限为10年，其中建设期2年，项目进入运营期后，由政府按季定期支付流域治理服务费。该项目实现了从工程、技术、建设投资、运营到最终处理效果的全生命周期整合，发挥了PPP模式下水域整治优势。这种按绩效付费的方式使得PPP模式在海绵城市建设领域运用前进了一大步，有助于推动社会资本和项目公司在运营过程中不断改进项目管理水平，政府完成了从“既当裁判又当运动员”到“专职做好裁判”的角色转换。

5 海绵城市PPP项目存在的问题及展望

海绵城市建设是落实生态文明建设的重要举措，是实现修复城市水生态、改善城市水环境、提高城市水安全等多重目标的有效手段。“海绵经济”蛋糕巨大，但目前国内PPP模式中，政府和社会资本跃跃欲试，金融机构却始终持谨慎观望状态。我国海绵城市建设还处于起步阶段，还存在很多问题，现提出制约海绵城市建设PPP项目推进和落地的两大问题。

(1)《中国人民共和国水法》由水利部、住建部、环保部、原地矿部等几个部门联合起草，但究竟该由一个部门来管理，还是由几个部门联合管理，到目前为止都没有明确说明。水文循环本身是一个整体，但由于我国政府部门设置上的割裂，各部门各司其职、各自为政。这非但不利于城市水文的管理，也制约了项目的落地。

(2)如何对建成效果进行评估将是海绵城市建设中的最大问题。一些西方国家的评估体系清晰明确，除了在建设之前严格审查工程图外，还要通过监测数据来对项目的实施进行评估，而这正是国内目前最缺乏的。采用PPP模式投资建设海绵城市项目，项目的运营维护很重要。尤其针对海绵城市建设的准经营项目或非经营性项目，政府通过财政支出支付运营维护服务费是社会资本获得回报的重要途径，因此，绩效考核制的合理设置至关重要。

但在海绵城市建设热潮下，PPP政策框架及海绵城市建设的顶层设计全面提速，各项制度将逐步完善。海绵城市建设项目分类多、项目产出以公益性为主，海绵城市建设的PPP模式，必须针对海绵城市各类项目的特点及企业的自身条件和优势，探索建设/运营等不同阶段、面对政府/开发商等不同责任主体下的运作，因地制宜合理设置项目融资模式，形成持续的市场化推进力，实现真正的“海绵”功能。

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2017-01-12

韩雪娇(1988-)，女，山西阳城人，硕士，工程师，从事水工结构设计、水环境治理、城市规划等相关工作。

F283;F426

：B

：1003-9805(2017)03-0074-06