资产收益扶持在移民安置中的应用研究

汪 奎， 刘焕永， 徐 静， 明 宏

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川 成都 610072)

资产收益扶持在移民安置中的应用研究

汪 奎， 刘焕永， 徐 静， 明 宏

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川 成都 610072)

在分析“贫困地区资产收益扶持制度”提出过程和内涵的基础上，根据国家政策和水电工程移民安置特点，提出了水电工程移民安置资产收益扶持概念；重点分析了该制度对移民安置提出的新要求，特别就土地入股安置进行了典型测算和分析，认为资产收益扶持制度不仅对水电移民安置提出了新要求，更贯彻了创新发展和共享发展的理念，在水电工程移民安置中具有广阔的应用空间。

资产收益扶持； 土地入股； 水电工程； 移民安置

0 前 言

水利水电工程建设涉及范围大、影响程度高，农村移民安置工作历来受到各方的高度关注与重视。近年来，我国水能资源开发主要集中在自然环境较为恶劣、社会经济较为落后、收入来源较为特殊、后备资源严重不足的地区[1]，因此转变移民安置思路、创新移民安置方式成为移民安置的必然要求[2]。随着国家全面深化改革和依法治国重大决策的推行，特别是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了“对在贫困地区开发水电、矿产资源占用集体土地的，试行给原住居民集体股权方式进行补偿，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度”，对水利水电工程农村移民安置工作提出了新要求。因此，如何按照“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展新理念深入贯彻 “贫困地区资产收益扶持”的精神，调整和创新农村移民安置思路，使水利水电工程移民共享水电开发利益，是当前水利水电工程移民安置工作亟待解决的重要问题。

1 资产收益扶持制度

1.1 制度的提出

到2020年我国要实现全面建成小康社会的目标，截至2015年末我国仍有接近7 000万贫困人口，剩下的贫困人口贫困程度较深，减贫成本更高，脱贫难度更大。在此形势和条件下，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中第一次明确提出了“对在贫困地区开发水电、矿产资源……探索对贫困人口实行资产收益扶持制度”的要求。

随后，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(中发[2015]34号)要求“调整完善资源开发收益分配政策，探索水电利益共享机制”，并明确了资产收益扶持的两种方式，即:“财政专项扶贫资金和其他涉农资金……形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户……贫困地区水电、矿产等资源开发，赋予土地被占用的村集体股权，让贫困人口分享资源开发收益”。同时，中共中央国务院在《关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》(2016年中央一号文)提出“探索将财政资金投入农村形成的经营性资产，通过股权量化到户，让集体组织成员长期分享资产收益”。

可以看出，资产收益扶持制度对贫困地区水电、矿产等资源开发也提出了新要求，特别是水电工程建设涉及大面积农村集体经济组织的土地，赋予这些被征收土地资源的集体经济组织相应的股权，使水电移民获得收益、共享水电开发的利益，也是党中央和国务院对水电移民安置提出的新要求。

1.2 制度的内涵

根据资产收益扶持制度提出的目的和主要方式，可以看出贫困地区资产收益扶持的主要内涵包括：

(1)主要对象。自主创收能力受限制的农村贫困人口，比如丧失劳动能力而无法劳动的农民；

(2)主要目的。将细碎、分散、闲置的各种资源要素转化为资产，整合到优势产业的平台上，让其拥有人享受到收益，实现脱贫致富[3]；

(3)主要资产及方式。一是利用专项扶贫资金或者涉农资金及其形成的资产作为股份获得股权，参与经营主体的生产经营和获取收益；二是水电、矿产等资源开发过程中需要占用较大面积的土地，集体经济组织可以通过被占用土地折价入股获得集体股权，从而共享资源开发利益。

建立资产收益扶持制度，通过股权纽带，不仅把贫困户与企业、合作社、家庭农场等经营主体连接起来，还将市场机制和资本运作模式引入农村，有效整合财政资金以及农村集体经济组织和农户手中分散的土地、资金、劳动力等生产要素，促进各类要素流动，提高集约化经营水平，进一步解放和发展农村生产力。

2 资产收益扶持对移民安置的新要求

根据国家相关政策的要求，水电开发移民安置需要施行资产收益扶持(见图1)。但是，我国现行水利水电工程农村移民安置没有将移民受影响的实物作为资产看待，而仅仅对其按照一定标准进行补偿，忽略了土地作为资产能够为其拥有主体带来收益、且其收益能够随着市场的变化而发生增值的特点，在一定程度上剥夺了拥有者享有土地增值、收益增长的权利。因此，资产收益扶持对移民安置提出了新的要求，这些要求主要包括：

(1)转变移民安置思路。在移民安置规划设计的过程中应充分贯彻资产收益扶持的精神，使移民成为工程的受益者，共享水电开发带来的利益;

(2)创新移民安置方式。充分考虑采用以水电工程征收的集体经济组织土地作为资产入股水电工程建设，对水电工程农村移民采用土地入股安置方式;

(3)转换后期扶持模式。将移民后期扶持资金、其他行业资金及其形成的资产，纳入资产收益扶持的范围，入股到当地的企业经营中获得收益[4];

(4)深入研究实施办法。移民安置施行资产收益扶持是对工作理念和工作机制的创新，尚无先例借鉴，特别是水电工程采用土地入股安置，需要根据实际情况研究制定具体的实施办法并不断总结完善。

图1 移民安置资产收益扶持

3 土地入股安置研究

根据资产收益扶持制度对移民安置的要求，移民安置最重要的是创新农村移民安置方式，进行土地入股安置。土地入股安置是对现行水利水电工程农村移民生产安置方式的重要创新，它根据市场化的基本要求，客观合理地体现了土地的价值、维护了被征地农民的合法收益。本文以双江口水电站为例，对土地入股安置的模式、应用及影响进行了研究。

3.1 模式构建

以土地作为资产入股到水电工程建设从而获取收益的安置方式在我国水电工程移民安置有较为初步的应用[5]。但是，鉴于国家尚未出台具体的政策办法，各方对土地入股安置的认识和考虑也并未取得一致[6]。本文在综合国家相关政策要求的基础上，通过对双江口水电站土地入股安置进行研究，提出了以下操作模式。

(1)基本原则。土地入股安置作为一种新型的生产安置方式，应该坚持政府引导、企业申请、移民自愿的原则，在政府的引导下逐步开展，发电企业根据自身的生产经营情况和项目特点自愿申请，移民根据自身意愿、生产技能、家庭收入状况合理选择土地入股安置方式，不能带有强制性。

(2)资金范围。水电工程建设征地涉及农村集体经济组织的耕园地、林地、草地等多种土地，原则上只要是集体经济组织所有的土地都能够作为资产入股。但是，由于水电工程移民在安置过程中和安置后的几年内亟需大量资金恢复生产和生活，将所有土地补偿费用全部入股存在不妥。因此，建议各集体经济组织应根据实际情况，将部分被征收的土地如被征收耕园地的补偿费用纳入入股的范围。

(3)股权定位。考虑到移民抗风险能力和水电站运营的实际情况，土地入股可参照“优先股”模式。一方面，移民在分配电站收益方面享有优先权，电站运行期结束、项目法人解散项目或破产时，收益主体对剩余财产享受优先分配权；另一方面，项目法人不开展具体的股份发行工作，移民不具体参与公司经营和决策管理。

(4)股权设置。土地入股可以建立以集体经济组织为股权持有者的集体股权制度，集体经济组织再根据土地承包经营情况将收益分配给移民。对于建设征地面积较大、涉及行政区域较多的，也可以成立县级土地入股的管理和运行机构，由其代为管理和进行收益分配。

(5)收益分配。土地入股收益的方式多样，从目前的情况和政策来看，可采用固定收益模式享受电站收益分配，但在确定收益率时应统筹兼顾移民、地方政府和项目业主等各方利益。

3.2 应用研究

3.2.1 项目概况及边界条件

为研究土地入股安置的应用，本文以四川省大渡河双江口水电站为例进行了测算和分析。双江口水电站为大渡河干流规划22个梯级电站中的第5级电站，水库正常蓄水位2 500 m，电站装机200万kW，多年平均发电量71.23亿kW·h。电站建设征地共征收耕园地0.067万余hm2。在测算过程中，其边界条件如下：

(1)入股的资金范围：以农村集体经济组织所有的被征收且承包到户耕(园)地的土地补偿费和安置补助费作为入股资金,同时，根据双江口水电站用地时序，入股资金在建设期第4～9年分别投入。

(2)股权定位：土地入股股权参照优先股进行，其每年的收益从土地征收年开始在建设期逐年计入电站固定资产投资，经营期逐年计入电站经营成本。

(3)收益率：本文计算讨论了收益率为6%、8%、10% 时的相关情况。

(4)其他：计算时，按项目资本金财务内部收益率8%测算各方案上网电价；借款年利率为4.90%，流动资金借款利率4.35%；计算期43年，其中建设期13年，生产期30年。

3.2.2 移民收益情况

按照收益率为6%、8%和10%对耕园地入股的收益进行了测算。从测算结果可以看出，由于按照用地时序逐年将耕园地“两费”入股电站建设，建设期收益要低于经营期收益。当收益率为6%～10%时，建设期收益为2 975～4 959元/a·人，经营期为4 063～6 772元/a·人，如图2所示。

双江口水电站规划大农业复合安置、养老保障安置、逐年货币补偿安置、自主安置方式安置移民。从图2可以看出，当收益率为6%时，建设期耕园地入股安置的收益要低于其他生产安置方式，运行期的同其基本一致；当收益率为8%时，建设期耕园地入股安置的收益已同其他生产安置方式基本相同，运行期的较高；当收益率为10%时，不论是在建设期还是在运行期，耕园地入股安置的收益较其他生产安置方式均有很大程度的提高。因此，土地入股安置方式同其他生产安置方式相比，可以为移民带来更高的收益。

图2 不同安置方式移民收益

3.2.3 项目财务指标

收益率为6%、8%、10%时，双江口水电站财务指标的测算结果如表1所示。业主投资方面，耕园地入股电站建设将增加电站总投资和固定资产投资，但是增加幅度较小，收益率为6%、8%、10%时的电站总投资仅较核准概算分别增加了0.07%、0.21%和0.35%，固定资产投资分别增加了0.44%、0.59%、0.73%，而建设期利息分别减少了1.79%、1.68%、1.57%；电站上网电价方面，采用耕园地入股方式对于电价的影响十分微小，收益率6%、8%、10%时双江口水电站上网电价(不含增值税)分别较核准方案电价上涨了0.0001元、0.0014元和0.0026元，增长幅度分别为0.02%、0.3%和0.56%；同时，收益率6%、8%、10%时项目的总成本费用较核准方案分别增加了5.63亿元、9.47亿元和13.31亿元，增长幅度分别为0.76%、1.28%和1.80%，增长幅度相对较大。其他如项目的盈利能力指标、投资回收期等影响均较小。但是，随着收益率的增加，其对项目的投资和盈利影响在逐渐变大。

因此，收益率在一定范围内时，土地入股安置对项目的财务指标影响较小，特别是对电价的影响十分微小。可以看出，只要收益率在合理的范围内，项目业主一般能够承受由土地入股安置带来的财务指标的影响，土地入股安置对项目业主影响很小。

3.3 影响分析

(1)对移民的影响。从测算结果可以看出，土地入股安置的收益同其他安置方式相比增长较大，土地入股安置能够为移民带来较高的收益。但是，土地入股安置逐年发放收益的，同现行部分安置方式一次性发放费用具有一定差异，逐年发放收益能够为移民带来持续稳定的收益，有利于维护库区社会稳定。

(2)对业主的影响。当收益率在一定范围内时，对于电站总投资、固定资产投资以及电站上网电价、成本费用等影响较小，而建设期利息、借款偿还期等都有所减少，有利于减轻项目业主前期筹资压力； 但项目业主需要在运行后长期发放移民收益，在一定程度上增加其后期的支出。

总体看来，土地入股安置作为资产收益扶持制度的重要方式应用到水利水电工程移民安置中是合理可行的，它不仅能够较大程度地提高移民收益，而且不会增加项目业主的负担，甚至在某些方面减轻了项目业主的压力，有利于推动水利水电工程建设的顺利进行。

表1 双江口水电站财务指标

4 结论及建议

资产收益扶持制度为水电工程移民安置规划设计、后期扶持提出了新要求和新途径，我们需要转变水利水电工程建设征地移民安置的思路。同时，资产收益扶持实现水电开发的三大转变，即使资源变资产、资金变股金、移民变股东，全面贯彻了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念。

(1)创新移民安置行业发展。资产收益扶持制度同移民安置相结合，转变了移民安置规划理念和后期扶持模式，创新采用了土地入股安置，使移民由被动的、非自愿的工程影响者转变为工程的投资者和受益者，使移民安置由现行的行政主导转变为资产化运作的市场机制，创新了移民安置行业发展。

(2)共享水电资源开发利益。采用土地入股安置，转变了以往土地一次性补偿的方式，使土地征收与水电资源开发相结合、水电资源开发与共享水电利益相结合，建立了移民动态、长期分享工程建设效益的机制。

但是，资产收益扶持制度特别是土地入股安置作为一种新型的安置方式，其正面效应与负面效应并存[7]。因此，建议在实施过程中应做好以下几个方面的工作。

(1)做好政策衔接，强化政策落地。土地入股安置同现行生产安置方式存在差异，移民安置各方应重视不同政策之间的衔接工作，妥善处理不同方式间的差异化问题，及时化解政策执行过程中的矛盾。

(2)先行开展试点，不断总结完善。资产收益扶持作为一项新的政策，其在移民安置中也是首次施行，无任何经验借鉴。因此，为保证积极稳妥推进实施工作，应首先选择典型项目进行试点，并根据试点情况不断完善和总结，确保资产收益扶持在移民安置中顺利施行。

[1] 王斌，龚和平，张一军. 创新农村移民安置方式研究[J]. 水力发电，2008，34(11)：15-19.

[2] 郭万侦，张江平，邓益. 水电工程建设征地补偿和移民安置思路的转变[J]. 水力发电学报，2012，31(1)：1- 4.

[3] 余佶.资产收益扶持制度：精准扶贫新探索[J].红旗文稿，2016(2):19-21.

[4] 汪奎，邓益，刘焕永，等.贫困地区水电工程移民后续产业发展初步研究[J].人民长江，2015,46(S2): 108-111.

[5] 邓益，汪奎，黄建，等.大型水电工程农村移民入股安置方式初探[J].水力发电，2015,41(4)：1-4.

[6] 孔令强，施国庆.水电工程农村移民入股安置模式初探[J].长江流域资源与环境，2008，17(2)：185-189.

[7] 能源杂志.移民变股东 水电扶贫给企业带来哪些影响[EB/OL]. http://www.powerchina.cn/art/2016/10/25/art_26_191184.html/2016-10-25.

2017-01-12

汪奎(1987-)，男，湖北恩施人，硕士，工程师,主要研究方向为水利水电工程移民安置规划设计。

D632.4

：B

：1003-9805(2017)03-0050-04