中国恐怖主义风险管理制度的构建

周代娣

【摘要】首先，本文指出“9.11”事件使得人们对恐怖主义的风险认识发生转变，并结合近年来我国恐怖主义活动发生情况与趋势，指明我国恐怖主义风险的四个特征。其次，文章指出当前我国缺乏有效的恐怖主义风险管理机制，并结合我国的恐怖主义风险特征，对我国的恐怖主义风险管理制度提出初步设想，提出要引入“政府-保险公司”共保模式。

【关键词】恐怖主义风险 风险管理 共保模式

一、恐怖主义风险及其特征

恐怖主义风险长期存在并对社会经济发展和人民的生活造成威胁。在过去，由于每次恐怖袭击事件所造成的社会影响不大，大多数国家都没有重视恐怖主义风险的管理。直至美国“9/11”恐怖袭击事件发生，世界各国对恐怖主义风险进行了重新认识。作为一种纯粹风险，恐怖主义风险具有如下几点特征。

第一，潜在巨灾性。一方面，当前极端恐怖主义分子逐渐增多，其中不少极端分子热衷于大规模的人员伤亡与经济打击。另一方面，随着科技的发展，恐怖主义分子可使用的高端袭击方式就越多，如生化技术、核辐射武器等，其后果是不可想象的。

第二，发生概率难以估计。恐怖主义风险属于认为风险，其发生概率具有浓厚的主观因素，相关人员很难对恐怖主义活动的袭对象、时间、地点与方式进行预测。

第三，风险分布具有明显的地域性。恐怖主义袭击活动通常发生在国家的政治经济中心，且主要发生在人流密集的公共场所。这样，其造成的影响就会越大。

第四，影响社会安定，对经济发展造成负面影响。

二、我国恐怖主义风险现状及特点

（一）我国恐怖主义风险现状

自2007年以来，国内的恐怖主义袭击事件越来越频繁。據全球恐怖主义数据库（GTD）统计，在2010年后，我国境内恐怖主义袭击发生的频次逐年上升，根据《2015年度全球恐怖主义指数报告》，中国的恐怖主义指数为6.294，在162个国家和地区中排在第22位，属于恐怖主义活动比较频繁的地区。

（二）我国恐怖主义风险特点

第一，国内恐怖主义风险发生的频率越来越大。第二，死伤人员数量虽然不大，但却逐年增加，损失程度逐渐增大。据GTD统计数据显示，中国每年在恐怖主义袭击活动中的死伤人数有2010年的21人上升至2015年206人。其中，在2014年，遇难人数高达798人。风险后果严重程度的增加必会引起社会个人以及各部门的恐慌。

第二，国内恐怖主义风险分布呈现明显的地域性特点，主要分布在边境地区，尤其是新疆地区。

第三，我国恐怖主义风险对象主要为政府机关与公民，两者比例分别为38%和33%，还有15%的恐怖袭击对象为商业，13%为交通运输。通过分析这些容易发生风险的群体，社会各部门可以有目标地采取相应的防范措施。

总的来说，我国恐怖主义风险越来越大，对经济的影响也越来越明显。

三、构建恐怖主义风险管理制度

（一）国外恐怖主义风险管理经验

“9.11”事件引起了人们对恐怖主义风险的重新认识，世界各国政府纷纷建立起各自的恐怖主义风险保险制度。其中，法国、德国、荷兰和澳大利亚建立私人与政府合作项目，奥地利、印度、台湾等建立了一些没有政府参与的项目。但大多数国家和地区的恐怖风险保险制度还没有经受足够的检验，尤其是极端事件。

在2002年11月26日，美国总统布什签署了《恐怖风险保险法案》。该法案明确规定，美国所有的财产和意外保险公司必须提供恐怖主义风险保险。当恐怖主义袭击发生以后，其损失触发法案规定条件时，由政府分担保险公司的赔偿责任，充当“再保险人”角色。

（二）我国恐怖主义风险管理现状

目前，我国尚未建立恐怖主义风险管理体系。在以往的恐怖袭击事件发生之后，均由政府组织，对人员伤亡、财产损失进行救助与补偿。国内保险商业机构对恐怖主义风险的态度普遍为保险除外责任。但是，随着恐怖主义风险意识的增加，国内相关的风险管理需求也逐渐增加。

由于恐怖主义风险的特殊性，当前国内有关的风险管理市场动力不足，鲜有商业机构对其提供保险保障。所以，我国有必要建立恐怖主义风险管理制度，明确政府与社会各部门对风险的责任，有效管理恐怖主义风险，进而对社会的经济发展起到保障与促进作用。

（三）构建具有地域层次的风险管理体制

我国恐怖主义风险分布具有明显的地域特征，因此，在构建风险管理体系时，要充分考虑恐怖主义分布的区域层次特点。按照恐怖主义风险可能发生的概率与损失程度，可对我国各地区进行分类。本文将恐怖主义活动发生频繁、可能造成重大经济损失的地区定义为第一风险区域，将恐怖主义活动发生频率较低、可能造成的经济损失较低的地区定义为第二风险区域。

第一，第一风险区域：建立强制恐怖主义保险制度

在第一风险区域，恐怖主义风险会对当地的社会生活与经济生产活动造成较大影响，鉴于恐怖主义风险的潜在巨灾性，很少有商业保险公司愿意承保。因此，应当让政府参与该风险的管理体系中，建立起强制恐怖主义保险制度。

1.基本思想。该强制保险制度的基本思想是，所有的财产险公司有义务提供恐怖主义保险，政府提供最终的风险保障。因此，明确政府、保险公司的角色与定位至关重要。

保险公司的角色为保险人。一方面，保险公司可以借助自身专业优势，在恐怖主义风险的销售、承保、理赔等方面发挥重要作用；另一方面，通过原保险业务的分出，将恐怖主义风险分散，扩大风险保障水平。

政府的角色为“最后保险人”。当恐怖主义风险所造成的损失超出约定的保障范围时，政府部门应当提供风险保障，发挥救助作用。

2.主要框架。保障对象和责任：以全区域的个体（包括企业）为保障对象，对其在恐怖主义袭击中所遭受的财产损失与人身伤亡予以赔付。endprint

“政府再保险”触发事件：当保险公司的赔偿总额到达保费收入的某一比例时，政府应当与保险公司一起分摊损失赔偿。

共付比例：当触发事件发生以后，政府部门应当按照规定的共付比例提供损失补偿。

保险公司最大赔付总额：当保险公司的赔付金额总额达到该值，对于为补偿的部分损失，应当由政府部门全部承担。

3.运行机制。在该制度下，在财产险公司必须要承保恐怖主义风险，并享有一定的政策优惠。保险公司可以通过再保险体系与产品创新来扩大风险保障水平。当发生恐怖主义风险事件时，应当由保险公司第一时间予以事故理赔。当发生的损失程度达到触发事件水平，政府应当按照共付比例与保险公司一起承担损失补偿。如果恐怖主义风险造成的巨大的经济损失，导致保险公司的赔付总额达到规定的最大值，则剩余的损失赔偿由政府全部承担。

第二，第二风险区域：政府鼓励商业保险公司承保恐怖主义风险。在该风险区域，由于风险发生的概率较低，可能造成的风险损失较小，因此，就没有必要采取强制保险制度。但是，政府应当采取适当的政策优惠，鼓励当地财产险公司积极承保恐怖主义风险，以减轻财政负担。

1.基本思想。政府在恐怖主义风险的管理中起到主导作用，应对发生的恐怖主义风险予以及时的救助与人身、财产补助。同时，在适当的政策指引下，保险公司也应当积极发挥社会管理功能，扩大保障功能，减轻政府的财政负担。

2.主要框架。政府救助：当恐怖主义风险发生时，政府部门对遭受损失的人员及财产进行救助。

恐怖主义风险保险：商业保险机构承保恐怖主义风险。像强制性恐怖主义风险保险一样，其具体部分包括了保障对象与责任、“政府再保险”触发事件、共付比例与保险公司最大赔付额。但是，各个部分的具体设定与强制保险制度会有所不同，主要体现在：

保障对象：保险公司只对自愿购买恐怖主义风险保险的投保人进行承保；

保障责任：保险公司可以在基本的人员伤亡与财产损失补偿基础之上扩大保险产品的责任覆盖范围，满足投保人的多样化需求；

“政府再保险”触发事件、共付比例、保险公司赔付总额：相比与强制保险，这三个部分的限定值均会相应调整。

3.运行机制。在该制度下，第二风险区域的个体可以选择性地购买恐怖主义风险保险产品。当风险发生时，政府应当对遭受损失的人员及财产予以及时的救助。为了减轻财政负担，政府可以采取适当的政策指引，鼓励商业保险机构积极承保。保险公司应当对购买保险的投保人予以赔偿。当保险公司的赔偿总額达到一定程度，将会威胁自身的偿付能力时，应当采取类似强制保险中的“政府-保险公司”风险分散机制，由政府部门再承担相应的风险责任。如此，在第二风险区域，就形成“政府救助为主，商业保险为辅”的风险分担模式。

四、结论与建议

通过对恐怖主义风险特征的描述，以及对我国恐怖主义风险管理制度的构想，本文形成如下几点观点。

第一，恐怖主义风险会对社会经济发展造成严重负面影响，因此可以引入保险管理对其进行管理，以到达风险分散的目的。将保险机制引入恐怖主义风险管理当中，一方面可以减轻政府的财政支出，另一方面使得恐怖主义风险管理运作市场化，最终形成一个比较成熟的风险管理机制。

第二，恐怖主义风险保险需要采用风险共保模式，让政府、企业共同加入恐怖主义风险保险当中，以扩大我国恐怖主义风险保障水平。在共保模式下，要明确政府与保险公司双方的角色与定位，以保证机制的有效运行。

第三，在共保模式下，政府与企业之间缔约时，要充分考虑到各条件参数之间的约束关系，以保证该模式的有效性，实现双赢。政府与保险公司可以权衡共保比例与政府部门分担恐怖主义风险“门槛”之间的大小关系，进而得出一个双方都满意风险分担方式。同时，政府部门可以灵活运用政策优惠条件来激发商业保险公司参与共保模式的积极性。endprint