高速公路PPP项目风险识别及分担优化分析

岳江

【摘要】PPP模式由于公共部门能够借助私人组织的管理、技术及资金优势，快速实施公共项目建设而得到广泛应用。本文立足于分析高速公路PPP项目风险情况，指出了风险分担原则，并提出了相应的风险分担办法。

【关键词】高速公路 PPP项目 风险识别 优化

PPP模式，指公私合营模式，就是公共部门为了向社会提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，确定与私人组织的伙伴合作关系，双方通过签订合同来明确各自的权利和义务以保证合作的完成。PPP模式的实质是公共部门将其责任以特许经营权的形式向私人组织有条件过渡，与其建立“利益共享、风险共担、全程合作”的合作关系，可以减少公共部门支出，同时使私人组织的投资风险得以降低。高速公路建设具有投入资金量大、周期长、建设规模大、涉及面广等特点，虽然采取PPP模式来运作能够使双方达到比一方单独完成更为有利效果，但是同时也在各类复杂的风险，识别和防控这些风险是建设各方都必须面对的重要课题。

一、高速公路PPP项目风险及识别

高速公路PPP项目风险，指采取PPP模式的高速公路项目在设计、建设、运营、移交阶段由于各种不确定因素，产生与预期目标之间的偏差，最后导致项目损失或失败的影响。高速公路PPP项目风险的不确定因素主要包括：外部环境因素，主要指自然环境（地理位置、气候、自然灾害等）和社会环境因素（含宏观政策、法律和經济问题等）；项目决策因素，指项目主体在项目设计、融资、建设、运营、移交等各阶段的各种决策所带来的不确定性；项目实施阶段存在的不确定性，指项目各阶段在实施过程中由于人、机械设备等原因带来的不确定影响。

高速公路PPP项目风险识别是做好项目风险控制的前提和基础。PPP项目风险识别主要集中在项目准备期的相关评价中，采取相关识别方法来尽大努力发现影响高速公路PPP项目实施的风险因素，同时要对相关影响进行定量，以便计算财政承受能力，为项目招标及谈判做好充分准备。公共部门应对风险支出采取比例法、情景分析法、概率法等，对公共部门的风险支出（包括可向私人组织转移的风险及公共部门自担风险）进行全面测算。我国财政部在《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中对风险支出的相关金额有详细规范和说明。

二、高速公路PPP项目风险分担原则

（一）风险分配的公平性原则

公共部门在高速公路PPP项目合作中应该遵循风险分配的公平原则。我国财政部在《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中对风险的分配已经有明确的解释：“政府和社会资本（PPP）项目风险分担应遵循风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营、维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。”。

（二）风险可控原则

对于高速公路PPP项目风险，公共部门及私人组织双方在风险分担上必须遵守风险可控原则。双方在项目开展之前，应对所要承担的各种风险进行充分评估，并根据自身的承受能力设置出风险承受能力上限。公共部门在全方位考虑项目所处环境以及自身条件的同时，要着重考虑私人组织在风险承担上的得失，例如，项目价值越大，私人组织承担的风险越大，当其承受的风险达到或超过临界点的时候，私人组织可能出现总成本急剧上升、项目价值降低的情况，对此，公共部门要充分考虑到私人组织的风险承受能力和履约积极性。

三、高速公路PPP项目风险分担办法

（一）风险转移

高速公路PPP项目风险转移可以采取以下两种方式进行：

第一，通过合同来转移风险。就是通过与项目其他参与人签订相关合同来转移风险，具体的合同形式根据风险内容的不同而各异，有分包合同、采购合同、租赁合同等等。在这些合同的签订过程中，同样要考虑合同对方的资质、信誉、履约能力和风险承受能力，否则，可能因对方无力承担合同风险而无法达到转移风险的目的。

第二，通过参加保险来转移风险。由于高速公路建设过程中具有大量不可控或不可预测因素存在，例如自然灾害、施工风险、大型机械故障或事故等等，因此需要对这一类风险进行管理，其中最有效的方式是将相关风险纳入投保范围，包括建筑工程险、人身意外伤害保险、设备损毁险等等。通过投保来转移风险，并不是将风险完全消除，而是有效的把自然灾害等不可预测风险责任向保险公司转移，与此同时，公共部门及私人组织在PPP项目实施过程中的风险得以大大减少。

（二）风险控制

高速公路PPP项目建设资金量大、建设和运营周期长，除了必要的风险转移措施以外，为了避免不必要的风险，还应积极开展风险控制。公共部门和私人组织应各自制定风险控制方案，以最大程度减少自己所承担的风险。公共部门可以从三个方面考虑风险控制措施，以控制和减少在政策、经济和法律方面承担的风险：一是健全法律法规，结合高速公路的投资、运营以及相关的监督机制出台管理制度，加强监管；二是严防腐败行为发生，高速公路投资巨大，其质量好坏直接关系到公共安全，影响范围很广，因此，公共部门必须以负责人牵头，切实建立防腐败监督机制，加强关键工作、重大决策上的监督，严格实施招投标，并加强建设和运营过程的监督；三是制定相应的激励政策，为了切实提高私人组织参与高速公路建设和运营的积极性，避免或减少工程流标的现象发生。私人组织的风险主要在项目建设阶段和运营阶段。私人组织应加强施工队伍建设，提高机械作业能力，以减少施工中的风险，提高项目工程质量；同时，在运营阶段，应加强管理，对于不可控因素进行预设并制定预案，以减小因为风险发生造成的损失。

（三）风险补偿

从经济角度出发，高速公路PPP项目所遵循的仍然是风险与收益对等的原则。只有私人组织预期能够从项目中获得更长远、更多收益的情况下，才愿意去承担相应的风险，也只有满足此条件，公共部门和私人组织之间的合作才能持续、持久。据此，公共部门要合理考虑私人组织的利益，采取以下几种方式，依据实际情况对其进行相应补偿：包括提高财政补贴、延长特许经营期限、提高通行费、税收优惠、土地开发扶持等。在对私人组织进行补偿的过程中，为了保证公平合理及防止腐败行为发生，公共部门应该请第三方机构进行调研，并按照“三重一大”决策程序进行集体决策。

基于高速公路PPP项目产生的风险，公共部门应根据公平性和可控性原则，采取风险转移、风险控制和风险补偿等办法对其进行管理，以保证能够积极利用私人组织在资金、管理和技术上的优势，积极开展高速公路PPP项目建设和运营合作，满足社会和经济发展对于高速公路建设的需要。

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