新常态经济形势下我国地方债务改革逻辑

袁钊

[摘 要]改革开放以来，我国地方政府通过融资平台公司等方式进行举债融资实现了我国城市基础建设和公共事业的快速发展。近年来，地方政府性债务风险进一步凸显，主要是地方政府债务信息披露不健全、地方债募集资金投资效率低下、地方政府偿债来源不稳定和地方债务风险管理与预算管理不完善等风险。现如今，我国经济发展正逐步走向一个速度趋缓、结构趋优的“新常态”，实施地方债的阶段性改革是适应新常态经济形势下的结构调整以及经济社会的持续健康发展的重要抓手。

[关键词]新常态经济；地方政府债务；改革逻辑

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.24.041

新常態经济是一种新的经济形态，不同于旧的GDP为导向的经济。改革开放以来，我国正保持着在资本建设方面稳步的发展，地方政府债务规模也随之外扩。地方政府也在想方设法地保证经济不断提升，逐渐开发出更多的项目，所以在资金方面也随之需求变高，同时，各种民生项目也多起来，让政府也就更多地承担了一些。资金缺口同样变为巨大，而这些导致我国地方债规模不断膨胀的同时，风险也进一步凸显。

1 地方政府债务风险凸显

1.1 地方政府债务信息披露不健全

地方政府债务长期以来无定期统计数据，由于信息不透明，难以了解地方债务的存量规模，新增规模以及隐形的国有负债规模。当前，由于我国尚未构建起完整的政府资产负债表，因此准确的地方政府债务规模数据无从获得，这给债务风险识别和管理带来了极高的难度。

1.2 地方债募集资金投资效率低下

根据中国审计署审计长刘家义2016年6月29日向十二届全国人大常委会第21次会议作的《2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，至2015年年底，黑龙江、山东、湖南、北京、内蒙古和广东6个省发行的置换债券中，有138.4亿元未及时使用，主要是未达成提前还款协议或偿还手续办理滞后等所致；内蒙古、浙江和湖南3个省新增债券融资中，有24.23亿元因项目未落实等尚未使用。除了新增债券的募集资金投资效率低下，有的地区仍存在违规或变相举债的现象。根据《2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，至2015年年底，浙江、四川、山东和河南4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额为153.5亿元。有的地方出现一些隐性债务，内蒙古、山东、湖南和河南4个省在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元。

1.3 地方政府偿债来源不稳定

当前的地方政府性债务。带有浓厚的行政色彩，市场机制的作用发挥得并不充分，偿债来源单一且不稳定。一直以来，土地出让收入都作为地方政府偿债的主要来源，当前我国房地产市场波动幅度不断加大，土地出让收入作为地方政府主要偿债方式无疑加大了我国地方债风险爆发的概率。新常态经济形势下，地方政府如何转变政府职能，加大与社会资本的融合度，协调好“稳增长”和“控风险”的矛盾是地方政府必须考虑的问题。

1.4 地方债务风险管理与预算管理不完善

地方债务风险管理方面：一方面，债务风险管理体系不健全；缺乏有效的管理系统，识别、分析、准备和应对风险，特别是有效的预警和管理工具应对流动性风险的不足；另一方面，权力的分配和责任在中央政府和地方政府方面，地方政府，政府融资平台和国有企业的政府控制不明确，“平均主义”风险依然存在。地方债务预算管理：在我国现有的预算管理制度中，地方债务不纳入预算管理，对象仅是收支的流动，而债务管理的目标不仅包括资金的流动，还涉及存量债务。我国地方债务风险管理和预算管理亟待加强。

2 对策建议

在新常态经济形势下，为了把控减少地方政府债务风险，我们必须从下面两个方面来分析：第一，是为了减轻地方政府的风险，以确保地方政府不会对经济增长产生负面影响，只能确保财政可持续性，经济可持续性。因此，我们需要扩大投资，提高经济能力，以确保我们在一段时间内通过增加债务来实现增长目标。第二，为了提高政府投资的效率，控制地方政府的债务投资，确保实现新常态经济形势下“调结构”的经济目标，同时要注意控制政府债务增长率，控制财政风险。具体针对上述风险可以从以下四个方面来进行风险的管控。

2.1 建立全面准确的地方政府债务信息披露制度

在近段时间内，政府必须建立一个科学化、规范化和有效化的内部报告制度与披露制度以适应不同形势下的债务服务工作。在实际操作过程中，必须逐步完善政府的债务偿还借款等管理系统，这也是为了适应不断变化的地方政府债券规模扩张、不断变化的年度配额管理以及科学地平衡自由裁量权所做出的必要性决策。

当前地方政府债务证券包括政府和公司债券，确认标准主要是由于缺乏政府债务，加快政府会计的改革是解决这个问题的唯一途径。从根本上说，这是加强地方政府债务管理的债务的基础和依据。今后，我们将加快推进政府会计改革，建立政府债务标准，准确确定地方政府债务。

2.2 整合投资与融资，重视投资效率

控制风险与确保财政可持续性是投资与融资的一个核心议题。近年来，地方债务规模不断扩大，而在新常态经济形势下地方债务募集资金的投资效率如何有效地提升是应该首要考虑的问题。投资效率的提升应着重关注投资机制和投资透明度的提高。投资机制方面，可以鼓励PPP 模式（公私合营），旨在将社会资本引入公共服务部门，这一模式不仅能够有效提供公共服务，缓解政府债务风险，还能为社会资本提供稳定的收益。另外，投资效率的提升也需要进一步提高投资的透明度，能够做到定期发布投资报告，公布投资方向、项目进度。对于监管政府而言，监管投资行为的重要性要远远高于监管融资的重要性。

2.3 充分利用市场导向机制，激活政府资产流动性

对于流动性较差的政府资产，可以通过资产证券化，激活部分政府资产，降低地方政府债务的流动性风险，增加地方债的偿还来源。目前，中国已经建立了一个完善的金融市场体系，包括货币市场和资本市场。随着经济的不断发展和证券市场的不断完善，证券市场机构投资者逐渐增加，充裕的民间资本和大量的闲散资金为资产证券化提供了资金来源。政府投资资产证券化证券是一种高信用评级、收益稳定的投资工具，可以吸引民间资本进入建设领域的政府投资，减轻沉淀现象巨大的银行信贷资金，政府可以盘活资产，加强政府资产的流动性，有效解决地方政府债务偿债来源单一，流动性不足的矛盾。

2.4 深化预算改革，强调地方政府债务风险预警管理

我国在地方政府债务方面一直存在严重的问题：一方面，地方政府的债务在不断地提升，风险增加。另一方面，地方政府有大量闲置资金。尽管贷款仍在继续，但闲置资金的增长却很普遍。这个问题可以通过预算管理系统来解决。根据风险的设计指标的地方政府债务预警管理，地方政府债务达到指标时，马上就可以促进消化，严格责任追究，对增量债务严格控制，密切关注“明股暗债”，回购、固化所得可能揭示政府债务风险点增加。

参考文献：

[1]蔡书凯，倪鹏飞.地方政府债务融资成本：现状与对策[J].中央财经大学学报， 2014， 1（11）：10-15.

[2]安国俊.中国地方政府债信用评级体系亟待完善[J].银行家， 2013（3）：90-91.endprint