阐述农业综合开发“先建后补”资金管理方式

潘枫

【摘要】农业建设离不开资金的支持，为了正确引导社会资金进入农业建设领域，逐渐形成了“边建边补”和“先建后补”两种农业建设资金管理方式。本文通过分析两种资金管理方式特点，发现“先建后补”资金管理方式具有简化行政流程、调动企业主观能动、流通农业社会资本和提升项目完结率等优势。但是也存在资金利用率不高、成本支出高等问题，给出了针对性对策，为推动“先建后补”资金管理方式提供参考。

【关键词】农业综合开发 先建后补 资金管理

一、引言

自改革开放以来，国家大力支持农业综合开发，通过积极引进综合开发项目，汇集大量社会资金用于改善我国农业基础设施落后的局面，在促进我国农业现代化发展中起到重要作用。2009年以后，国家对农业综合开发项目实施无偿补助，进一步促进了社会资金与农业合作的积极性。由于国家财政的补贴支持，自2009年以来，农业经营主体申报项目呈逐年增加趋势，这也给农业综合开发资金的管理带来一些问题。一方面，申报项目的增多和国家财政补偿力度的提高容易导致财政资金失衡、信贷扶持力度弱化以及农村固有资本的外放。另一方面，大量社会资本进入农业领域，需要加强资金的监管力度，实现资金利用率的最大化[1]。传统的“边建边补”资金管理方式，在市场主体刺激下容易发生工程烂尾、携款潜逃、项目滞后等问题，严重影响农业综合开发。

近年来，以江苏省、安徽省开展试点的“先建后补”资金管理方式取得了良好效果。本文将通过对比“边建边补”和“先建后补”两种资金管理方式，为农业综合开发资金管理提供依据。

二、农业综合开发资金管理方式分析

（一）“边补边建”资金管理方式

“边建边补”资金管理方式是为保障农业综合开发项目顺利实施而提供的资金服务。“边建边补”资金管理方式本着先选项、后建设，先验收、后拨款的资金管理原则开展服务。图1所示为“边建边补”资金管理方式示意图。从图中可以看出，“边建边补”资金管理方式需要立项批复后才可开工建设，这样保证了农业综合开发项目资金的完整性。资金的拨付方式则是由省级主管部门全额拨付到区县级主管部门，并由区县级主管部门根据验收情况结算。

（二）“先建后补”资金管理方式

“先建后补”资金管理方式[2]是在2009年由江苏省、安徽省最先开展试点实施的新型资金管理方式。随着近年来我国政府对农业综合开发项目扶持力度的提高，各地方政府基本都具备了利用社会资本尽量建设扩大再生产的能力，农业综合开发也从最初的“开荒”变成现在的“升级”，因此需要新的资金管理方式适应新形势下的农业综合开发。图2所示为“先建后补”资金管理方式示意图。

（三）两种资金管理方式差异性

对比“边建边补”和“先建后补”两种资金管理方式可以看出，两者间的差异性主要体现在以下两点[3]：

1.建设时间。“边建边补”资金管理方式需要立项批复后开工建设；“先建后补”资金管理方式放宽了项目开工建设的时间，允许项目立项前即可开工建设，资金扶持的时间则以项目申报时间为节点。

2.资金拨付方式。“边建边补”资金管理方式资金拨付是由省级主管部门将全额扶持资金拨付到区县级主管部门，项目立项批复并开工建设后，主体单位凭各种支出票据向区县级主管部门申请财政补偿。“先建后补”资金管理方式需要整个项目完工后，区县级和市级主管部门完成验收，项目实施主体单位才能根据支出票据申请财政补偿。

三、“先建后补”资金管理方式优势分析

当前农业综合开发面临着国际市场和国内生產成本的双重压力，适应新形势下农业发展趋势，是我国农业综合开发的特殊使命。在此背景下，如何做好农业综合开发项目资金管理，最大程度的扩大再生产能力，改善农业减效亏损局面，是农业综合开发面临的巨大挑战。“先建后补”资金管理方式的出现为农业综合开发项目资金管理提供了新的选择。“先建后补”资金管理方式优越性凸显，主要体现在以下几点：

（一）简化行政流程

“先建后补”资金管理方式改变了以往的开发项目建设时间和资金拨付方式，允许未立项先开工，资金拨付在完工验收后统一结算，大大简化了主体项目实施过程中的资金管理环节，同时也节省了人力成本。简化农业综合开发资金管理行政流程，对提高办事效率，实现政府职能转变，起到重要推动作用。

（二）调动企业主观能动

农业综合开发的主体是申报建设项目的企业，因此企业的主观能动性直接关系到农业综合开发项目能否完满实施。传统的“边建边补”资金管理方式完不成立项和审批无法开工建设，使得政府处于项目的主导地位，这在一定程度上降低了企业参与农业开发项目的积极性。“先建后补”资金管理方式则允许企业先开工后立项，对资金管理模式、项目申报制度实施最大化改进，使得企业处于农业综合开发的主体地位，提高企业参与农业综合开发的积极性和主观能动性。另一方面，“先建后补”资金管理方式也简化了政府部门的行政流程，降低了企业申报项目的难度，这对农业综合开发具有积极促进作用。

（三）流通农业社会资本

虽然近年来我国政府加大了对农业综合开发项目的财政补贴力度，但是相比西方发达国家，我国对农业的财政支出仍处于较低水平。农业综合开发资金的来源不能是单一的，需要包容一切可用资源，包括一些社会资金。“先建后补”资金管理方式的应用，使得财政资金的杠杆作用被强化，有效促进了社会资本在农业综合开发领域的流通，使得越来越多的资金进入农业领域，有力促进扩大再生产能力。另外，“先建后补”资金管理方式能够避免财政漏洞补贴，预防财政扶持成为某些企业的“大后方”，通过调整资金结构，调动农业领域金融的流通性和灵活性。

（四）提升项目完结率

“先建后补”资金管理方式采用建设完工通过验收后进行财政补贴，这样的资金管理方式降低了实施项目成为烂尾项目的可能，同时强化了资金监管力度，避免了企业套取国家财政补贴的行为。项目完工验收后财政补贴，已经成为农业综合开发项目主体企业自我激励的动力。补贴资金的发放方式确保了项目按期推进，符合农业综合开发做大做强的发展目标，对扩大再生产能力具有不可替代作用。endprint

四、“先建后补”资金管理方式存在的不足与对策

（一）“先建后补”资金管理方式不足

“先建后补”资金管理方式并不是农业综合开发资金管理的完美方案，在实施过程中也存在一些不足，主要体现在：

1.降低了财政资金利用率。由于资金从省级主管单位发放到区县级主管部门后，再到补贴给项目实施主体企业的周期较长，这段时间资金存放在区县级主管部门财政账户，而且不能用于其他项目，这降低了财政资金的利用率，无法调动财政资金的活力。

2.补贴票据不一致。由于建设项目的平均周期约为18个月，而建成验收后才能凭支出票据申请财政补贴，市场的多变性和项目实施的不确定性，难免不会出现支出票据的不一致，因此增加了财政支出时的审核难度。

3.顶层规章制度不完善。目前“先建后补”资金管理方式只是试点实施阶段，在顶层规章制度方面存在诸多缺陷或不足，使得项目申报、建设施工、验收审查、财政补贴等各个环节均存在一些问题。

（二）“先建后补”资金管理方式对策

根据“先建后补”资金管理方式目前存在的问题，笔者认为可以从以下三方面加以改进：

1.增强财政补贴资金的灵活性。“先建后补”资金管理方式财政补贴具有滞后性，因此在项目实施过程中可灵活运用财政资金，如投入到已经验收合格的项目补贴中等，使得财政资金运转盘活起来。

2.成立第三方服务机构，负责项目实施周期中支出票据的管理和审核，对审核通过的支出票据，在项目建设完成验收后即可申请补贴，无需再次审核。

3.各省级市级单位尽快出台相关规章制度，完善“先建后补”资金管理方式的法律效力，使得资金管理方式规范化、制度化，管理内容明确化，防止出现混淆管理。

五、结语

农业综合开发是我国农业现代化发展的必然选择，社会资本的投入则是农业发展的动力。为了强化农业综合开发资金的管理效力，采用“先建后补”资金管理方式能够简化行政流程、调动企业主观能动、流通农业社会资本和提升项目完结率，对促进我国农业发展具有积极影响。

參考文献

[1]胡业翠，仝金辉，刘桂真等.农村土地整治创新模式思考——基于重庆“先建后补”土地整治项目的启示[J].国土资源情报，2016，（12）：43-48.

[2]蔡琳亭，张幻琴.重庆市“先建后补”改革试点创新农村土地整治模式[J].科技与创新，2017，（2）：52，54.

[3]何斌.农业综合开发产业化项目“先建后补”管理的实践和思考[J].当代农村财经，2016，（4）：48-51.endprint