PPP模式在我国供给侧结构性改革中的应用及实证分析

【摘要】近年来随着我国供给侧结构性改革的推行与公共基础设施领域政府和社会资本合作模式的进一步推广，国内政府和社会资本合作（以下简称为PPP模式）的发展十分迅速。统计数据显示，截至2016年12月末，全国PPP入库项目11260个，投资额13.5万亿元。其中，已签约落地的1351个，投资额2.2万亿元；国家示范项目743个，投资额1.86万亿元。本文主要从我国PPP模式的现状与特点出发，通过阐述江苏省PPP模式的现状，以南京市仙林污水处理PPP项目为例进行实证分析，在证明PPP模式可行性的基础上，发现问题并提出应对措施。

【关键词】PPP模式 实证分析 污水处理

一、引言

2016年1月27日，习近平主持召开的中央财经领导小组第十二次会议研究了供给侧结构性改革方案。作为供给侧结构性改革中的重要内容，PPP模式提升了公共服务的供给质量。2015年5月19日，国务院办公厅以国办发〔2015〕42号转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，旨在统一关于推行PPP模式的意见，真正落实PPP模式。由于PPP模式主要应用在环境保护等公共服务方面，因此它有利于推动我国经济结构的绿色化。截至2016年12月末，全国入库项目中绿色低碳项目6612个、投资额5.5万亿元，分别占全国入库项目的58.7%、40.5%。

二、文献综述

在PPP模式的内涵方面，李秀辉与张世英（2002）对PPP 模式给出了较为准确的定义。他们认为，PPP模式是指政府与营利性企业和非营利性企业基于某以项目所形成的相互合作关系的形式。同时，国内诸多学者对PPP模式提出了建议。周正祥、张秀芳等（2015）分析了PPP模式目前在我国仍具有法律体系不够完善、价格形成机制不合理、审批过程繁琐等问题，并提出了转变观念、建立专业机构、制定标准化的管理合同等建议。此外，有学者通过实证分析，探讨了PPP模式在我国的应用。赵瑾璐、赵倩倩（2011）认为PPP-BASED BOT模式有效地引入了政府参与，并通过对2007年兰州市威立雅水务集团合作项目的实证分析，证明了理论具有现实的可操作性。

相比西方国家，我国学术界对PPP模式的研究历史较为短暂，虽已有了一定发展，但在理论研究方面中依然缺乏针对我国具体国情的研究，缺乏定量数理分析。这依然值得进一步研究。

三、我国目前PPP模式的发展现状

（一）PPP模式的定义与分类

PPP模式，即政府和社會资本之间的合作模式，是公共基础设施与服务中一种常见的项目运作模式。关于PPP模式的概念，大体上有广义定义和狭义定义两种。狭义的PPP模式，可以看作是一些项目融资模式的集合，其中大致可划分为外包、特许经营与私有化三大类，如图一所示；而广义的PPP模式则泛指私人部门与公共部门为提供公共基础设施或服务而建立的多种合作关系。

（二）PPP模式的特点

在我国开始普遍采用PPP模式之前，政府和私人机构之间的项目融资合作通常都是以BOT（建设-经营-转让）模式进行的。在此，我们将两者进行对比。

1.项目初期企业参与度不同。在BOT模式项目的初期，关于项目建设的计划等诸多问题均已由政府决定，而此时私人企业还没有参与进来。这要求后来加入的私人企业须按照先前设定要求进行项目建设与运营，产生了极大限制。若私人企业的技术在这段时间内有了突破，而迫于先前设定，改变技术较为困难。而PPP模式中，由于政府和社会资本合作始于项目初始阶段，因此有利于在初始阶段引入先进技术，从而缩短项目周期，降低不必要的费用。

2.项目中后期政府参与性不同。BOT模式中，私人企业部门承担着极大的投资风险，因为项目融资的风险全部被政府转移给了私人企业。而PPP模式项目的中后期阶段，政府部门对建设管理与运营过程的参与性有所提高。因为在PPP模式中的项目建设与运营阶段，政府将部分参与项目的融资、建设、运营等各个阶段的工作。政府并不是将项目的责任与风险全部转移到了私人企业身上，而是政府公共部门与私营部门共同承担风险，且双方各自承担自己最有能力承担的部分风险。

四、江苏省PPP模式现状分析与实证分析

（一）江苏省PPP模式现状

自2014年起，江苏省财政厅建立了全省PPP项目库。目前，江苏省PPP项目库共有512个项目，总投资达到10042亿元。为了贯彻落实《省政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（苏政发〔2015〕101号）精神，江苏省积极推广运用PPP模式，提高了公共产品的供给质量，有助于促进经济结构的调整与转型升级。

（二）以南京市仙林污水处理PPP项目为例的实证分析

1.项目简介。在我国，污水处理行业盈利能力相对较强。我国在2015年污水行业成本费用利润率为9.74%，资本保值增值率为142.87%，总资产报酬率为3.30%，因此PPP模式在该行业具有极强的可行性。作为财政部首批PPP示范项目之一，南京仙林污水处理PPP项目的成功运作引起了极大关注。

南京市仙林污水处理项目分两期建设，均纳入本项目实施范围，一期工程于2009年开始运行，2014年开始进行一期改建和二期扩建工程。由于本项目为存量项目，所以拟采用TOT（转让-运营-移交）的运作方式。TOT（Transfer-Operate-Transfer）模式即转让-经营-转让模式。在该模式中，政府或企业将已经建设好的项目的一定时间段的经营权有偿转让给投资方。投资方在项目经营期内对项目进行运营管理，通过该项目的收益偿还支出，并获得一定回报。项目期满后，投资人把项目交还给政府或原企业。该污水处理PPP项目的合作期为30年。

2.PPP模式成效。2015年11月26日，北京碧水源科技股份有限公司以1.290元/立方米中标仙林污水处理厂PPP项目，项目终于签约落地。由于该PPP项目合作期为30年，如今距到期还有很长一段时间，因此我们根据目前的状况分析成效。endprint

该PPP项目拉动了民营的资金，减轻了政府的债务负担，起到了节约政府成本的作用。因为在采用PPP模式之前，政府大多采用发行地方债筹集资金，导致地方债积压此外，PPP模式通过引入北京碧水源科技股份有限公司，也引入了污水处理方面的先进经验与技术，弥补了政府在该方面的经验不足。可以看出，在PPP模式下，项目公司将更有动力以有限的资源发挥更大的作用，通过降低资金成本、提高管理水平、引进先进技术等诸多方式控制成本，从而实现合理利润最大化。

五、PPP项目中存在的问题与原因分析

（一）资格预审的要求限定

本项目在资格预审文件中对参与资格预审的申请人，即对社会资本的要求包括“申请人应为在中国境内外注册成立的具有独立法人资格且合法存续的企业”。而《中华人民共和国政府采购法》中写明：“第十条：政府采购应当采购本国货物、工程和服务。”虽然财政部瞎下达的与PPP模式相关的多份政策文件中均表明，外资也属于社会资本的重要组成部分，同时，《外商投资产业指导目录（2015年修订）》中也指出，污水处理厂的建设与经营均属于鼓励外商投资产业目录，但是由于《政府采购法》在法律效力方面要远远高于上述几个部门的规章制度，本项目的进程曾一度因此停滞。后来通过多方努力，该污水处理项目终于通过了政府部门的审批流程，并得以允许境外投资主体参与到竞争中。

（二）税务政策

南京市仙林污水处理项目采用的是TOT的运作方式，即转让-经营-转让模式。以现有的税务政策来看，TOT模式中的诸多环节均存在额外的税负成本。

在第一个“转让”阶段，若进行的是资产交易，则存在营业税、增值税、印花税、契税及所得税等税务成本。若进行的是经营权交易，则存在增值税、营业税、印花税、房产税及所得税等税务成本。以项目在第一个阶段的经营权转让为例，仅此环节的税负成本将达到交易总额的25%左右。政府本身对存量资产采用PPP模式，就是为了获得私营企业的有偿使用项目所支付的资金以消除一定债务，但过重的税务负担会抑制政府参与PPP模式的积极性。

在“经营”阶段，项目公司需缴纳的除所得税外，最主要的是新增的污水处理劳务的增值税。在仙林污水处理项目的执行过程中，财政部、国家税务总局于2015年6月12日发布的《关于印发〈资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录〉的通知》（财税〔2015〕78号）表明，符合一定条件的提供污水处理劳务的纳税人自2015年7月1日起享受增值税即征即退政策，退税率为70%。本次增值税优惠目录将污水处理劳务纳入其中，而此前污水处理劳务是免征增值税的。

六、针对存在问题的应对措施

（一）健全法律法规

虽然该项目解决了在资格预审申请人限定中所产生的问题，但该问题表明，我们仍需从行政法规乃至更高的法律层面对PPP模式运作过程中的各项要求予以明确的限定。由于我国PPP模式的推广与应用相较于国外来说起步较晚，因此在法律法规体系方面还是不够完善。所以，在我国推进PPP的进程当中，应当更加注重与PPP模式相关的法律法规体系的建设。

（二）完善政策并加强政策指引

PPP模式项目的顺利运作需要各类配套政策的支持，特别是与之相配套的税务政策的落实。过重的税务负担，在一定程度上会抑制政府参与PPP模式运作的积极性，因此可以考虑减免PPP模式中经营权转让环节所产生的流转税。同时，合作期满后项目移交回原所有人的过程中可能产生的税费可以考虑减免或免除。另外，倘若双方合作期未满而合作又由于种种原因而中止时，在PPP项目实施过程中的移交阶段所产生的相关税费也可以考虑免除。

（三）转变各方观念

目前多方对PPP模式的作用认识不够到位。例如，某些地方政府还是习惯于旧常态下的经济工作方式。只把PPP模式看作一种获取资金的途径，不考虑自身资金实力与项目实际情况，这会造成更严重的政府债务负担。因此，我們有必要转变各方观念，提高对PPP模式的认识。

七、结论

在我国供给侧结构性改革推行的背景下，我国对PPP模式的运用不断发展，有效提高了公共设施与服务供给的质量。以南京市仙林污水处理PPP项目的实证分析可知，污水处理行业引入PPP模式虽存在不足，需要我们健全法律法规、加强政策指引、转变各方观念等，但还是有效减缓了政府的财政压力，提高了社会资本的使用效率。这既有利于推动我国公共基础设施和服务的改革，也有利于推动社会向着更加开放与公平的方向发展。

参考文献

[1]周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015，（9）.

[2]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015，（1）.

[3]赵瑾璐，赵倩倩.PPP-BASED BOT模式在我国市政公用事业改革中的应用及实证分析——以兰州威立雅水务集团合作项目为例[J].甘肃理论学刊，2011，（3）.

[4]江苏省财政厅.南京仙林污水处理厂PPP项目资格预审文件[EB/OL].http：//www.jscz.gov.cn/pub/jscz/xwzx/zxyw/ppp/cggg/201508/t20150830_80364.html.

[5]财政部PPP中心.“中国PPP大数据”之全国PPP综合信息平台项目库季报（2016年第四季度）[J].中国经济周刊，2017，（6）.

[6]余逢伯.新常态下PPP模式的机遇、挑战与对策[J].金融论坛，2015，（8）.

[7]侯峻.PPP模式在城市公共产品投资中的应用研究[J].现代城市研究，2008，（6）.

[8]李秀辉，张世英.PPP：一种新型的项目融资方式[J].中国软科学，2002，（2）.

[9]高鹏程.PPP模式：背景、问题及推广途径[J].地方财政研究，2014，（9）.

[10]于玲.PPP模式下提供公共服务的财政路径——以四川省为例[J].财会研究，2015，（1）.

作者简介：潘钊玮（1996-），江苏南京人，本科。endprint