江苏省村镇污水处理ppp模式的问题分析及建议

2017-09-13张盟

时代金融 2017年23期

【摘要】目前在村镇的发展中，环境问题仍然是阻碍其发展的重要因素。其中，污水处理也是一大难题。而随着ppp模式的发展，其在村镇污水处理领域也有了一定应用，这对村镇污水问题的解决有着重要的意义。而从江苏省来看，村镇污水处理ppp也已经有了一定的发展。本文通过对江苏省村镇污水处理ppp发展的相关数据进行搜集分析。发现其在全国处于领先地位，但存在着法律监管、政府定位、风险分担、项目吸引力及运行效果等方面的问题。应该尽快加强法律和监管建设、明确政府职责、发挥相关专业机构的作用、采用捆绑招标和厂网一体化的创新以及加强合作文化的建设，以获得更长远的发展。

【关键词】村镇污水处理ppp风险分担

一、引言

目前，水污染问题仍是阻碍村镇发展的重要问题。相比于城市的污水治理，村镇的污水治理存在着分散、基础设施落后等问题，而县级以下政府的资金又很难满足庞大的污水治理支出。随着ppp模式的成熟、发展，将ppp模式引入村镇污水治理也成为解决这一问题新的方法。这对于提高村镇污水处理效率，加强村镇环境建设以及其长远发展都有着十分重要的意义。

江苏省也存在着较为严重的村镇污水治理问题。而其也是较早运用ppp模式解决村镇污水治理问题的地区之一。从目前来看，其在全国也处于较为领先的位置。其中常熟推出农村分散式处理ppp，成为在全国首次推出该模式的地区。宿城县镇区生活污水处理项目被评为国家级示范项目。但由于仍处于探索阶段，其中也存在着一些问题。对其发展进行研究，有利于其村镇污水处理ppp长远发展，对其他地区村镇污水处理ppp的发展也有一定的借鉴意义。

二、文献综述

《污水处理厂ppp项目的风险及投资决策的研究》、《基于ppp模式的城市污水处理工程投融资研究》等文章主要对整体的污水处理或是对城市的污水处理中ppp的应用及其存在的风险加以探究。《乡镇污水处理如何引入ppp模式》、《探析我国农村污水处理领域的ppp模式》等文章则主要从宏观方面论述了乡镇污水治理与ppp模式结合的方式与可行性。《广东省落地首个整县生活污水处理ppp项目》、《上海嘉定南翔下沉式污水处理厂：用ppp模式解决邻避项目难题》等文章则通过对具体污水处理ppp项目案例，对污水处理ppp提出了一定的建议。《江苏省城镇污水处理公共资源投资运营PPP模式研究》主要从整体上研究了江苏省污水处理ppp的发展状况。

综上，目前还比较缺乏对乡镇污水处理ppp项目的探究，且与地方实际情况的结合。虽有对江苏省污水处理ppp的研究，但没有单独对村镇的情况进行研究。本文在以上研究的基础上，侧重对村鎮污水处理ppp的发展进行研究，并结合江苏省的实际情况，有一定的创新性。

三、村镇污水处理引入ppp模式的原因

（一）村镇污水处理引入ppp模式的必要性

相比于城市污水处理，我国村镇污水的排放主要有以下特点：

1.村镇污水水质区域差距大，污染源种类众多。在村镇的不同区域，污水水质有着较大差异，情况比较复杂。从污染源方面来看，村镇排放的污水中，不仅有大量生活污水，且有农业生产污水、村镇生产与服务污水等非生活污水。

2.由于村镇人口分布相对分散，导致其污水排放分散且分布范围较大。并且我国村镇地形复杂，村镇污水收集处理难度较大。

3.缺少科学的排放规划。即使有排水系统，也缺乏合理性。并且大量的污水未经处理就直接排放，给环境带来极大的污染。

4.污水排放量不断增长。随着我国村镇建设的开展。村镇产业不断发展，居民生活日益改善。用水增加的同时，污水的排放量也显著增加，并且呈现快速增长的趋势。

并且，从目前来看我国村镇污水处理率很低，仅有10%左右。远远低于城市约90%的污水处理率。而究其原因，主要是因为存在着以下问题：

1.村镇污水处理项目的投资吸引力弱。村镇污水处理厂处理规模较小、水质复杂、成本高。且时间较长，变数较大。使其较难吸引到社会资本。

2.村镇污水处理资金保障能力低。其资金来源主要依赖于县级政府。但县级政府的财政难以负担，并且因为决策者的错误观念，使得当前村镇污水处理中过度追求低成本，没有长期持续的资金供给。

3.村镇污水处理技术基础较差。一方面，村镇污水处理设施的运行管理不完善。据统计，目前已建成的村镇分散污水处理设施的有效运行率低于20%；另一方面，相应技术指导较为薄弱。此外，村镇基础设施相对与城市十分薄弱，且缺乏专业人员。

4.存在体制障碍。政府管理体制不畅。村镇污水处理在管理上涉及多个方面，然而目前政府并未将污水处理系统的不同环节和功能与相关政府部门职能相结合，使得村镇污水处理同时存在条块分割、组织不力、监管缺位等现象。

而事实上，由于我国环境问题的日益加剧，以及在污水治理等环境问题的管理中政府常常处于一种低效管理、僵化管理的状态。我国开始逐步寻求通过商业模式来解决污水治理等环境问题。有一些人更是认为商业模式是决定村镇污水处理发展速度的关键性因素。

而将ppp模式运用到污水处理中，通过签售合同授予企业参与污水处理的权利。不仅可以获得充分的资金来源，还可以提高污水治理的效率与专业化。并使得政府从污水处理的管理者转变为监督者，更好地发挥其职能。

因此，将ppp引入村镇污水处理当中，是十分必要的。

（二）村镇污水处理引入ppp模式的可行性

1.一方面，政策环境鼓励采用ppp模式。2016年，住建部、发改委等五部门联合印发《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》。在财政部印发的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》中更是提出要在垃圾处理、污水处理等领域新建项目要强制应用PPP模式。此外，还有多部政策性文件鼓励ppp的进行。由此，可以看到，将ppp模式应用于村镇污水治理，有着良好的政策环境。这对于ppp的顺利进行，起着政策性的保障作用。endprint

2.另一方面，PPP模式适用于我国村镇污水处理的现状。政府与社会资本合作，鼓励社会资本参与到公共事业的建设中来。可以解决目前村镇污水处理中面临的资金缺乏、管理缺乏专业性等问题。更好地发挥企业在污水治理等公共事业领域的作用。同时，政府对污水处理的项目进行信用担保，风险可以由各方实现有效的分担。而通过签订一系列的项目文件，可以将各环节较好地联系起来，提高污水处理的整体效率。

由此，将ppp模式引入污水处理中具有可行性。

四、江苏省村镇污水处理ppp发展现状

从总体来看。江苏省污水处理ppp发展较为迅速。江苏省是全国推广运用ppp模式试点的首批省份，并设立了省级ppp试点中心。从污水处理项目ppp的发展来看：截止到目前，江苏省共有30个污水处理ppp项目（其中也包括扩建与管网一体化）。而同期全国共有约1000个污水处理ppp项目。江苏省污水处理项目个数约占全国3%；并且其中南京市城东污水处理厂项目、南京市仙林污水处理厂项目、新沂市污水处理厂改扩建项目等6个项目被评为国家级示范项目。同期全国污水处理ppp国家示范项目约有60个。江苏省约占10%。

由以上数据，可以发现江苏省整体的污水处理ppp项目目前在全国处于较为领先的地位。

而具体从江苏省村镇污水处理ppp发展现状来看（县级以下）：

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数据来自财政部政府和社会资本合作中心网站。

由以上数据可得。江苏省村镇污水处理ppp项目目前共有9个，分布在宿迁、常州、苏州、泰州、南通、镇江6市。

具体来看：从项目所处阶段来看，处于执行阶段的共有2个，采购阶段的有1个，准备阶段的有2个，识别阶段的有4个；从发起时间来看，2015年5月20日就发起了村镇污水处理ppp项目。可见江苏省开展村镇污水ppp项目时间较早。2015年共发起5个项目，2016年发起2个项目，2017年至今，发起1个项目；从项目投资数额来看，从5000万元到168400万元，各项目资金规模差异较大。且相比于城市而言，投资数额总体上较为相同；从项目的回报机制来看，主要采用政府付费、使用者付费和可行性缺口补助3种方式；从运作方式来看，形式较为多样，有BOT、ROT、O&M、TOT+BOT等，其中选择BOT方式的企业较多；从示范级别来看，有1个项目被评为国家示范项目，有4个项目被评为省级示范项目。

常熟市案例分析：

其中，常熟市在全国首推的农村分散式污水处理ppp项目有着很多需要借鉴的地方。

1.集中与分散相结合。在应对农村污水排放较分散的情况时，常熟市根据实际情况，采用集中与分散相结合的模式。

人口较为集中、易施工的地区采取集中式污水处理；人口分散且施工难度大的地区采取分散式污水处理。事实上，从2008年开始，常熟不再以镇村行政区域为限制。而是按照人口和污水量，统一建设污水处理设备。全市农户中，生活污水纳入城镇管网的约有70%，采取分散式处理的约有30%。基于此，常熟全面实现了农村生活污水的有效处理。

2.专业化运作。常熟实行规划、建设、管理、运行统一进行。并将设施运行、水质检测等具体事务委托中科院生态环境研究中心，使污水处理的正常运行得到了保障。此外，将污水处理委托两家专业公司一体化运营，实现了专业化的运行管理。

3.引入ppp模式，开拓发展新思路。在2015年，常熟市在农村污水治理中引入ppp模式，采用BOT模式进行运行。由政府将污水设施建设移交地区企业进行建设，并授予其25年的经营权。目前由中车股份公司进行该项目的实施，该项目已经进入执行阶段且运行情况较好。已有6000多户使用了该设施。

基于以上有效措施，常熟市污水处理已成为全国污水处理的样板。其中，农村污水处理率约达70%，污水处理设施的完好率达95%，正常运行率达98%。其发展中采用的分散式处理、统一管理及ppp模式的引入等对其他地区村镇污水处理都有一定的示范意义。

五、江苏省村镇污水处理ppp中存在的问题

（一）相关法律缺乏，监管体系不完备

目前ppp在我国总体上发展时间较短，而将ppp模式引入村镇污水处理也处于探索阶段。缺乏相关法律的保护。虽然有一些政策性的文件，但正式性的法律文件仍十分缺少。从江苏省来看，也是这样。虽然相关部门有一些政策性的文件，但很少具有法律约束力。ppp的法律建设对于其长远发展有着重要的意义。如何通过法律来更好地规范村镇污水处理ppp中的政府与企业的行为，保护投资者的利益，需要長时间的探索。

在监管领域上来看，目前在污水处理领域，江苏省通过《江苏省城市市政公用事业产品和服务质量监管制度》、《江苏省城市市政公用事业经营与作业成本监管制度》、《江苏省城市市政公用事业公众参与监督制度》等多部法律文件，建立起对污水处理等公用事业的监管体系。但随着ppp的引入，相关监管制度的力度仍相对较弱，且与ppp项目的实际情况结合较少。仍需进一步完善。

（二）政府定位仍不明确，未正确发挥职责

一方面，在对ppp的认识上存在偏差。部分政府把ppp简单地理解为一种融资方式。还有部分政府过分夸大市场化的作用，把市场化当成是污水处理的主要方法。急于对公用企业或项目实行民营化，追求公用资产转让和资产变现给地方政府或个人带来的短期利益。导致社会资本为成功竞标污水处理项目，在博弈中提高特许经营转让价。这造成了污水处理价格上升的隐患。甚至可能导致“政企合谋”，造成国有资产的流失。

另一方面，地方政府支付信用问题依然存在。在污水处理等市政项目中，企业在谈判中处于相对弱势的地位。而部分地方政府的支付意愿较低，对于环境服务费用补偿不到位或拖欠，从而使得参与污水处理的企业存在着亏损的风险。

此外，地方政府对市场化PPP模式的应用能力不足。造成项目谈判的效率较低，缺乏有效指导。在项目的运行中，也存在着价格、回报率等方面的问题与纠纷。endprint

（三）体制机制不健全，风险分担缺乏科学性

从江苏省村镇污水处理ppp的运行中来看，仍然缺乏专业化的管理体制。ppp合同中仍然存在着不完善的地方。在一些流程上缺乏规范性，且职责分担不明确。在风险方面，政府与企业的风险分担仍不够具体，相关惩罚措施较为缺乏，存在着一方过多承担损失的可能性。

此外，由于ppp中存在着多种运行模式，相应模式中也存在着风险分担等方面的不同特点。但国家、省内对这一方面的规定仍不具体，缺乏相应指导。使得一些项目在运行方式的选择上过于简单，也未对之后的风险分担、具体运行进行有效规划，加大了项目的风险与不确定性。而由于这些不确定性，使得利益的分配存在着不合理的现象，参与企业的收益也难以保障。

（四）村镇污水处理项目吸引力仍然不足

村镇污水处理由于实施难度大，周期较长，风险较大等原因，本身就存在吸引力较差的问题。而江苏省村镇污水处理项目在引入ppp的过程中，也仍然存在着这样的问题。

虽然江苏省污水处理项目，相比于其他省份，开展ppp较早，且吸引资金的能力较强。但从村镇污水处理的角度来看，仍有许多污水处理项目存在着吸引资金难的问题。这除了村镇污水处理本身存在的特殊性之外，也与政府对村镇污水治理的关注度不够、政府在项目风险担保方面的缺失有较大的关系。村镇污水本身就存在着基础设施不完善，治理难度大以及回报不高的问题。而由于村镇政府往往对污水的治理缺乏相应经验，且对于村镇污水治理的关注度不够，使得江苏省村镇污水ppp仍然面临着项目吸引力不足的问题。

（五）村镇污水处理ppp项目实际运行效果较差

在江苏省村镇污水治理ppp运行中，村镇由于基础设施较为薄弱，导致实际运营中设备运行中存在着许多问题，实际效果与计划效果相差很大。并且由于相关技术人员的缺乏，使得设备的使用与维护未能很好地进行，从整体上降低了整个项目的运行效率。从目前来看，江苏省村镇污水处理ppp项目整体运行效率不高。

并且由于农村的使用水大部分来自地下水以及地表径流，其实际用水量较难测定，造成实际运行中，污水处理费征收困难。污水处理量与实际用水量之间存在着较大的差距。污水处理费的征收难以保障。这使得项目建设的资金难以得到保障。这对村镇污水处理ppp的实际运行产生了很大的影响。

此外，从目前来看，村镇居民参与污水处理的积极性普遍不高，对污水处理ppp也缺乏科学的认识。在村镇污水处理ppp运行当中，公众参与度很低，项目没有获得村镇居民的支持。这对项目的良好运行也产生了一定的影响。

六、江苏省村镇污水处理ppp发展建议

（一）加快完善法律制度与监管体系

要加快完善江苏省ppp相关的法制建设，为ppp的发展提供有力保障。在加强整体ppp法制建设的同时，也要注意加强在各个领域ppp的法制建设。区别不同领域，建立有针对性的法律规范。在针对污水处理制定法律时，要注意其具有的公益性特征。同时对于村镇污水处理ppp，要结合村镇的发展情况，订立有针对性的法律条款。

在监管体系方面，江苏省要加快建立ppp相应的监管体系。明确各方责任。同时，要提高企业的准入门槛。污水处理有着投资大，周期长等特点。对于资金实力较为薄弱的企业来说，无法很好地承担起污水处理项目的进行。在选择企业时，不仅要对资金实力有所要求，也要注意其在污水处理技术方面的实力。这可以在保证初期建设成功的同时，也保证其之后的顺利运营。

对于污水排放领域的违法行为，要予以相应的惩罚。污水处理领域存在着违法成本低的问题，使得ppp模式无法有效发挥其在成本等方面的优势。要进一步提高企业的准入门槛。因此，一定要加强对污水排放标准的严格把控，对排污不合格的企业，严格按照规定予以惩罚。不要随意降低监管标准或更改监管的规章制度，要统一监管标准，进行公平合理的监管。

（二）政府要明确自身职责，合理定位

ppp模式的运行，也需要政府正确发挥自身职能，而不是“一卖了之”。这意味着政府需要重新定位，正确发挥自己的职责。要明确风险分担机制，实现风险的合理分担。

投资者应该承担经营活动自身的风险，而经营活动范围之外的风险，应该交给政府负责，或由政企共担。让适合的主体去承担相应的风险。可以避免企业过多承担风险，防止企业的积极性降低。

政府要明确自己在提供财政资金时的投资人角色、吸收社会资本时的融资人角色以及申请贷款时的债务人角色。同时要承担支付污水处理服务费的义务。通过购买服务的方式，保障项目正常运行。此外，要依据实际情况来合理制定污水处理费的单价。对于处理费的征收，也应建立起相应的征收制度，进行统一征收。

政府也应加强对项目的相关监管。加强对服务质量与绩效、服务价格、资产状况和设备质量的监管。要注意监管中各部门的配合，避免监管的混乱。

（三）水处理技术单位和投资咨询单位积极发挥自身作用

村镇污水处理ppp项目运作方式专业性较强，涉及较多领域。需要制定标准化的交易流程，也需要专业化的人才提供相应的指導。但村镇政府往往缺少类似的人才，因此需要相关专业咨询机构以及相关水处理技术单位在相关方面予以指导，保障ppp项目的顺利进行。

从咨询公司的角度来看，可以为污水处理ppp项目提供详细的实施方案，完成招标中所需文件的制定，比如污水处理服务协议、运营服务协议等。使得ppp流程更加专业化。

而从技术单位的角度看，可以对村镇的相关污水处理情况进行相关调研，提供合理的污水处理方式，对其中投资数目、所需材料以及所需技术的投入做出合理规划。为污水处理ppp的决策，提供科学依据。

（四）采用“捆绑招标”、“厂网一体化”等创新方式

江苏省面对村镇污水处理项目规模较小，存在吸引力弱的问题，可采取捆绑招标的方式。这可以增强规模效应，提高项目的吸引力。还可以降低运营成本，减轻财政负担。同时提高了招商与监管的效率。endprint

2015年，财政部、住房和城乡建设部印发的《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》指出，城市供水、污水处理、供热、供气、垃圾处理项目应实行厂网一体、站网一体、收集处理一体化运营。而村镇污水处理ppp项目在进行的过程中，也可以进行厂网一体化。把污水处理厂与排水管网的建设结合起来，提高项目的运行效率。这种创新方式的运用对于村镇污水问题的解决有着重要的意义。

（五）加强ppp合作文化的建设

要加强ppp发展中各方的合作。企业、银行、科研中心、咨询机构等应加强合作。在污水厂选址时要充分考虑到民众的想法，寻求附近民众的同意。同时，要提高民众的参与度，让公众对ppp模式充分认识与理解，保障民众的知情权与监督权。这会对ppp的运行起着积极的作用。在这一方面，美国值得我们学习。其在ppp项目的进行中，民众积极参与，为项目的运行提供有力支持。同时，还可以通过新闻等方式，积极宣传ppp文化，让更多的人了解、认识ppp模式。

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