对地方政府债券转贷资金运行情况的调查与思考

胡江华+雷改林

【摘要】本文通过对西部欠发达地区XX市两年来地方政府债券转贷资金运行情况的调查，发现了其存在的一些问题，提出相关政策建议。

【关键词】地方政府债券 运行情况 调查与思考

2015年1月1日新《预算法》实施后，财政部批准地方政府以“自发自还”方式发行一般债券和专项债券，为地方政府发债“打开了正门”。从XX市地方政府债券转贷资金运行情况来看，两年来，地方政府债券转贷资金缓解了地方政府短期偿债压力，减轻了债务利息负担，降低了银行短期信贷风险，提高了资本充足率，但也存在一些问题亟待关注。

一、XX市地方政府债券转贷资金概况

（一）地方政府债券转贷资金基本情况

2015年和2016年XX市共收到省财政厅下发的债券转贷资金16.73亿元和18.41亿元。从债券转贷资金类型来看，一般债券26.66亿元（占75.87%）、专项债券8.48亿元（占24.13%）；从债券转贷资金用途来看，新增债券转贷资金15.40亿元（占43.82%），用于弥补基础设施建设资金的不足。置换债券19.74亿元（占56.18%）主要用于偿还银行贷款等存量债务；从债券转贷资金期限来看，有3年期、5年期、7年期和10年期；从债券转贷资金置换方式来看，有定向承销置换债券和公开招标置换债券。

（二）地方政府债券转贷资金主要特点

1.债券转贷资金用途明确。2015～2016年XX市收到政府债券转贷资金35.14亿元，其中43.82%为新增债券资金，56.18%为置换债券资金。新增地方政府债券资金主要投向于基础设施建设工程。置换债券资金主要用于偿还到期债务本金，偿还了审计署确定的截止2013年末地方政府债务中2015年和2016年到期的债务本金，基本实现了对当年到期债务的全覆盖。

2.转贷资金到位有效缓解地方政府短期偿债压力，减轻债务利息负担。一方面，置换债券转贷资金将政府短期贷款转化为长期债务，缓解政府短期偿债压力，保障地方政府在建项目顺利进行。另一方面，债券置换减少政府债务利息支出。经测算，XX市置换的存量债务原平均利率约为7%，置换后的平均利率约为3.5%，XX市2015年和2016年置换债券分别为11.33亿元和8.41亿元，照此计算，XX市政府2015年和2016年分别减少利息支出约0.40亿元和0.29亿元。

3.政府债务结构调整相应降低了银行短期信贷风险，进而提高了资本充足率。在地方政府负有偿还责任的债务结构中，银行贷款是主要组成部分。据统计，银行贷款占地方政府债务总量50%以上，置换债券在缓解地方政府短期偿债压力的同时降低银行信用风险，提高了银行资产信息透明度，有利于银行的业务发展。此外，由于地方政府融资平台贷款风险权重为100%，而转为地方政府置换债券后风险权重降为20%，债券置换有利于提高银行资本充足率。

二、地方政府债券转贷资金运行中存在的主要问题

（一）地方财政收入低迷致地方政府的偿债能力减弱，未来偿债压力和债务风险依然较大

地方政府债券转贷资金只是延后地方政府债务本金的偿还时间，缓解短期偿债压力，但长期来看，若地方财政收入持续低迷，将加大地方政府未来偿债压力和债务风险。2016年XX市GDP为256.84亿元，增速由2011年的20.76%下滑至8.0%，受经济增速下行影响，2016年XX市地方税收收入为13.55亿元，增速由2011年的35.11%下滑至-3.71%。与此同时，房地产低迷，国有土地出让收入也急剧下滑，2016年XX市国有土地出让收入为10.70亿元，增速由2011年的10506.83%下滑至4.72%。作为地方财力最主要组成部分的税收收入和国有土地出让收入双双下滑，致2016年XX市地方财政收入增速由2011年的9.51下滑至6.91%。2017年前五个月XX市经济并未有明显好转迹象，地方政府未来偿债压力不减，债务风险仍然突出。

（二）新增债券转贷资金量小，政府与社会资本合作模式（PPP）进展迟缓，无法满足地方政府融资需求

随着新《预算法》的实施和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）的出台，地方政府通过城市投资平台和非标融资的渠道受限，只能通过新增债券和PPP模式进行融资。但从2015年-2016年XX市政府融资情况看，新增债券转贷资金量小，PPP项目进展迟缓，无法满足地方政府融资需求。2016年，XX市共筛选入库PPP项目60个，但只有城区热电联产集中供热、智慧城市、河西民俗文化博览园等16个项目资金到位已落地实施。因社会资本以追求利益最大化为目标，而适宜运用PPP模式的基础设施和公共服务项目投资额度大、回报率低、回收期长，对社会资本吸引力不强，导致PPP项目融资艰难，进展缓慢。

（三）定向置换债券期限较长，流动性差，加剧银行资产负债错配问题

一是定向置换债券期限较长，如XX市2016年定向置换债券中，被置换贷款的平均剩余期限为0.78年，而地方政府置换债券的期限则分别为3年、5年、7年和10年，加权平均期限为5.8年，贷款和债券的平均期限缺口达5年多。二是定向置换债券流动性较差。根据财政部、中国人民银行、银监会联合发布的《关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》（财库〔2015〕102号），采用定向承销方式发行的地方债暂不可在银行间市场和交易所市场进行现券交易，仅可通过试点商业银行柜台市场进行流通，流通转让受到诸多限制。在商业银行存款日益短期化的情况下，地方置换债券流通受限和期限较长的特征加剧了资产负债期限错配问题，对银行资产负债管理带来了新的压力。

（四）债券置换降低银行收益，银行长期资产风险或将上升

地方政府通过发债用以置换原有以银行贷款为主的各类债务，这对商业银行经营活动的影响不可忽视。一是将使银行利息收入减少，收益下降。对于长期来一直持有大量政府信贷资产的商业银行而言，地方债置换将短期高息的银行贷款转换为长期低息的地方政府债券，虽缓解了短期信贷违约风险，但银行的长期收益受到影响，资产结构以及客户结构调整将使商业银行转型压力更加显现。二是银行资金存在更加集中于政府项目的倾向，未来风险可能上升。置换债券的持有人主要集中在银行系统，与过去融资平台负债主要是银行贷款所带来的风险并无本质上区别。同时，大量置换债券将银行对政府的贷款转为政府债券，导致银行贷款存量下降，贷款增量减少，银行可用资金或贷款规模增加，但在当前经济增速下行、银行贷款有效需求不足的情况下，政府基础设施项目依然是银行信贷重点投放对象，这部分资金将继续大量投向政府背景项目或以商业银行产业基金、PPP、BT等其他模式重新回归政府融资项目，银行资产可能进一步集中于政府项目导致其风险上升。

三、建议与对策

（一）积极培育地方财政收入增长点，降低长期偿债风险

化解地方债风险的根本途径在于发展地方经济，增加地方政府财政收入。基层地方政府应合理、高效运用国家、省各项财政经济刺激政策和补助资金，努力开辟新经济增长点、新税源，加快推进传统制造业和工业的转型升级，增加各行业税收收入，增强地方财力，化解地方政府长期偿债压力。

（二）完善新的市场化投资机制，加快推进PPP项目，弥补政府融资缺口

地方政府应积极推进政府与社会资本合作模式（PPP 模式），通过完善投资回报机制和政府担保机制，提升社会资本对政府项目的信心，吸引社会资本参与公益性项目及基础设施建设项目投资，并获得合理回报，弥补政府投融资资金缺口，减轻政府举债压力。

（三）推动地方政府置换债券的流通流转

建立地方政府定向置换债券与其他地方政府债券流通流转市场，探索地方政府定向置换债券在银行间市场放开试点，逐步推广至机构及个人投资者。

（四）创新金融支持方式，增强财政金融协调性

一是积极开拓新的信贷领域，增加中小企业贷款，提高消费、民生等领域的信贷规模。二是政府应鼓励银行紧跟形势发展，积极研究新的信贷业务模式。同时调整业务结构，从传统信贷投放转向财务咨询、债券承銷以及债券投资等综合服务投资等综合服务，将营业收入从过度依赖贷款利息收入转变为债券收益和投资银行业务收入等更为多元化形式。

参考文献

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