加快城乡公交一体化发展的思考

王彦群

[摘要]坚持“城乡一体、便民惠民、安全便捷、畅通有序”的原则，彻底打破城乡二元分割局面，逐步建立与人口规模和经济社会发展相适应的结构合理、设施配套、衔接顺畅、高效快捷的公交体系。

[关键词]城乡一体；公交；服务均等；资源共享；成本规制

[DOI]1013939/jcnkizgsc201723108

笔者就“城乡公交一体化”课题开展了专题调研。深入到江山市公交客运企业开展实地调研走访，收集大量的数据材料，形成自己的思路，以供地方政府决策参考。

1江山市公交基本现状及存在问题

11江山市公交基本现状

江山市公共交通實行的是城乡分割二元机制，现有城市公交线路8条，公交车99辆，城乡公交线路8条，投入运营公交车99辆。农村客运班线47条，共投入运营班车70辆，客运通达率99%。由4家公交民营企业经营。

12江山市公交运行存在的问题

121城乡分割二元机制

城市公交实行政府定价、财政补助，主要是按政府指令开通，班次密度高、运行时间长、票价低、站点多、对老年人等优待群体执行免费或优待乘车享受政府财政补贴。

城乡公交由企业自主经营，按照农村客运票价，且高于城市公交票价，不执行老年人等优待群体优惠政策，不享受政府财政补贴。

城市公交和城乡公交服务政策不均等，特别是农村公交，一方面因乘车人少实载率低而亏损经营；另一方面老年人、残疾人等特殊群体乘不起车而乘车困难。

城市公交、城乡公交扶持政策不一致，极易产生矛盾纠纷和不公平竞争，企业对政府和行业主管部门下达的新开通冷僻线路、新增车辆、提升服务等要求讨价还价、不愿执行，甚至以停开或减少冷线班次为由要挟政府和行业主管部门。

122政府投入长期不足

公共交通历史欠账多，扶持政策少，地方政府至今尚未出台公共交通优先发展的规范性文件，难以从规划实施、运营服务、设施建设等方面保障扶持政策的制度化。

财政补助和车辆购置补助方面远远落后于省内其他县市，很多公交优先发展政策仅限于“一事一议”，尚未建立科学合理的政府购买公交服务相关政策，导致公共服务与企业逐利之间矛盾较大，造成政府调控失灵和行业管理难度增大等问题。

123企业发展困难重重

运营成本逐年攀升，与2009年相比，驾驶员工资年平均涨幅达90%以上，燃油价格涨幅达20%，汽配材料、轮胎等价格涨幅达50%以上。

受私家车、电瓶车、滴滴打车、公共自行车等多重市场冲击影响，以及公交线路、开行密度和服务质量等问题，公交客流分流现象突出，营收大幅下降，特别是农村客运车辆实载率现仅为40%左右，并以每年约10%的幅度下降。

2城乡公交一体化建设体制模式对比及路径选择

21国有化体制模式

该体制模式是组建国有公司，将公交客运线路收回后统一运营，实行国进民退、公车公营。其主要利弊是：

211有利方面

一是充分体现政府在公共交通上的主导地位，更有效落实公共交通优先发展战略，从根本上解决企业发展和公共服务之间的矛盾，体现公共交通的公益性。二是政府对公交企业调控力强，增强企业执行力，更好地落实政府指令性任务，确保政令畅通。同时有利于加强行业监管，特别是确保企业安全生产主体责任落实到位。三是财政补贴补助资金渠道畅通，直接拨付国有企业名正言顺，并借助国有公交企业搭建政府投融资平台。

212不利方面

一是财政增加负担，特别是民营公交企业国有化需要前期至少投入公交车辆残值和企业资产、债务等回购资金上亿元，还要承担今后每年大额度的公交运行亏损补助。二是企业应付上级指令负担增加，经营自主性下降，“等、靠、要”思想严重，内部效率低下。三是国有化后企业整合、股权处置和原有人员的分流转岗安置等问题操作难度大，易引发社会不稳定，政府压力大。

22民营化体制模式

该体制模式实行市场化运作，以民营公交客运企业作为经营主体，由政府向民营企业购买公交服务。其主要利弊如下。

221有利方面

一是企业自主经营，有利于激发内部活力，推动现代企业管理，在节约成本和创造经济效益上主动性强。二是财政负担少，有效规避国有化体制模式下承担巨额回购资金和亏损补助等矛盾和问题，政府可以将有限的财政资金投放其他公共服务产品。三是在落实公益性政策上，为政府留有一定的退路。

222不利方面

一是企业逐利和公共服务矛盾较大，对政府和行业主管部门下达的指令讨价还价、不愿执行，安全、服务投入较少，在落实社会公益责任和社会公共职能、企业安全生产主体责任等方面难以到位，造成政府调控失灵和行业管理难度增大等问题。二是对财政补贴补助资金拨付民营企业会有不同看法，思想认识难以统一。

23路径选择

公交无论是国有，还是市场化，都只是实现公交公益性和服务性的一种渠道和方式。政府在公共交通发展中应体现主导地位，但这并不等于公交国营，公交改革的目标是实现公交公益性和服务性的提升，最终让老百姓受益。根据城乡公交一体化建设多种体制模式的对比分析，结合江山市情和财力，建议江山采用民营化体制模式，通过以成本规制+绩效考核奖励为核心的政府购买公交服务政策，加快实施城乡公交一体化建设，全面提升公交客运服务水平。

3加快城乡公交一体化发展对策建议

31以成本规制为切入点，创新财政补助机制

坚持市场化原则，按照政府主导而不包办，以民营企业运营为主体，行业监管为手段，加强和创新社会管理，加大政府购买服务力度。一是成本规制价格。委托中介机构按照公交运营班线里程和班次总量，合理界定运营成本项目和范围，测算公交运行综合成本，对公交企业的服务成本实行定价覆盖。推行成本规制政策时，也可采取财政分级负担办法，由公交沿线受益部门、乡镇（街道）承担部分运行成本，减轻市本级财政资金压力。二是绩效考核奖励。引入第三方测评，建立完善服务质量、运营管理和资金监管等考核评价体系，在维持公交企业财政收支平衡的基础上，再通过绩效奖励对投资公交客运的经营回报予以调节，进而规范客运企业行为，促使企业转移工作重心，提高服务和管理水平。三是车辆购置补贴。对企业新增或更新的普通公交车辆，参照省内各县市普遍做法，由市财政按实付购车金额进行补助，并对清洁能源、新能源等公交车辆适当提高补助标准。

32以分级网络为关键点，完善城乡公交线路

坚持“城乡一体、便民惠民、安全便捷、畅通有序”的原则，彻底打破城乡二元分割局面。一是分级网络运营。结合江山市域特征、市镇分布、路网实际和线路分布等因素，按照群众出行规律和特点规划布局公交线路走向及站点，建立城乡公交三级网络，既实现“村村通”方便群众出行，又避免运力重复和浪费。具体为：城市公交为一级网络，市镇公交（包括市区至各中心镇集镇和工业园区公交）为二级网络，镇村公交（包括乡镇域内、镇乡之间、镇村之间和村村之间）为三级网络。

33以民生公益为落脚点，完善客运定价机制

在实行成本规制政策前提下，充分考虑乘客的承受能力、企业的经营效益和政府的调控能力，以有利于公共交通事业可持续发展为出发点，坚持“公益为先、兼顾效益”的原则，完善公交客运定价机制。一是推行客运低票价。借鉴省内大多数县市实行公交低票价机制的通行做法，考虑到财政的承受能力，城市公交和城乡公交三级网络（镇村公交）实行2元一票制；城乡公交二级网络（市镇公交）采用阶梯式票价，即10公里2元为基数，每增加5公里增加1元，最高8元封顶（也可根据实行情况和财政承受能力进行评估后，再分年度递减）。二是优惠政策全覆盖。将票价优惠政策扩大到全市，彻底解决城市、城乡公交运价二元体制和老年人、残疾人等特殊群体乘车优待政策差异等问题。同时，加快推进“智慧公交”建设，引入互联网、大数据等现代信息技术，建立城乡公交信息化管理系统，推广IC卡无人售票和票价折扣优惠等政策，减少人工支出，降低营运成本，并能全面掌握实载率、营运收入，提高营运成本监审的准确度。

参考文献：

[1]刘德武城乡公交一体化中常见问题与相关措施研究[J].中国市场，2014（6）

[2]李奇泳青岛城乡公交一体化社会效果分析[J].中国市场，2015（35）endprint