论房地产市场宏观调控的路径选择

丁瀚塬++张思颖��

摘要：作为当前社会的热点问题，房地产调控引发社会公众的广泛关注。近年来，中央和地方政府为了遏制房价的过热上涨出台了不少限购令，但效果并不理想。据此，以限购令合法性为视角，对房地产市场宏观调控的路径选择提出建议。

关键词：限购令；房地产宏观调控；合法性

中图分类号：F23文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.23.037

1限购令颁布的相关情况简介

2016年是房地产市场“冰火两重天”的一年，一方面对于北上广深为代表的一线城市政府接连出台相关政策文件來抑制投机性购房和房地产价格的过快上涨，一方面对于三、四线城市为了“去库存”又采取了一系列积极措施。自2003年起，我国为了控制房地产价格和供给出台了大量有关房地产的宏观调控政策。其中，有关中央有关房地产市场限购令还得从2010年国发〔2010〕10号通知提及。国务院发布的《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔2010〕10号通知）通知在当时被称为史上最严厉的调控，首次提出可以采取停止发放住房贷款和限制公民购房的措施。到了2011年中央房地产调控进一步升级，国务院办公厅发布《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发〔2011〕1号通知），为合理引导公众住房需求而出台相关限购规定。而在2013年，部分热点城市和区域中心城市交易量持续放大、房价反弹趋势明显，加之社会上一些不实信息的误导使得市场预期出现变化、部分城市非理性购地购房现象有所抬头。在这一背景之下，“国五条”即《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办发〔2013〕17号）在国办发〔2011〕1号通知的基础之上进一步完善限购措施以坚决抑制投机投资性购房，向社会公众发出了中央坚持调控政策不动摇、力度不放松的强烈信号。国务院中央发布有关房地产限购的通知，都会给地方政府出台限购政策提供了基本依据，并且地方政府会在这一基础之上根据本行政区域的具体情况制定更为细致和详细的实施细则。例如在国发〔2010〕10号通知发布后不久，北京市政府便出台了《北京市人民政府贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨文件的通知》即“国十条实施细则”（业界称其为“京12条”），这也是全国首次提出的对家庭购房套数作出规定的限购令。

正如文章开头所提到的，2016年的房地产市场可谓是“冰火两重天”。本来国务院中央为了应对经济下行的压力给楼市定下库存的基调，可没想到政策放松的利好使得大量的投资投机性资金涌入一、二线城市房地产市场，导致北上广深等城市的房源供不应求，进而引发一、二线市场房地产价格异常上涨以及全国房地产市场过热。在去年9月30日到10月8日国庆节前后这段时间，各城市陆续出台了房地产市场调控政策来给热得发烫的楼市“降温”，其中包括限购、限贷、加强市场信息监管等等手段，但用得最多的还是限购。

2限购令合法性的法理分析

可以看出，限购令基本上从两个方面来规制：一是购房者资格的限制，以是否拥有本行政区域（市区）内的户籍或者非本行政区域（市区）户籍但能够提供足够年限的当地税收证明或社会保险缴纳证明为区分标准加以认定；二是购房者已拥有房产数量的限制，有些会根据已拥有的房产所在的区位再加以划分。由此，通过对购房者资格和已拥有房产数量的认定来对购房者所购买房产面积和房产数量进行限制甚至是禁止。限购令是中央政府以及地方政府在中央调控政策的指导下针对房价上涨过快的现状，出台实施的临时性的旨在遏制本地方房价过快上涨，在一定时期内限制居民购房数量为主要内容的针对房地产市场的规制干预的政策措施。其本质是限制房地产的交易，虽然它并不是法律规范文件但在现实当中却对房地产市场当中的交易主体产生了法律效力，笔者将以法律思维从合同自由和依法行政原则两个方面来对限购令的合法性问题进行分析。

2.1违反合同自由原则

限购令限购的并不是所有的房产，而针对的是商品房，这就将宅基地上的房产、廉租房、经济适用房等排除在外。当今，在市场上交易的商品房包括房地产开发商建设待售的房产和二手房房东所拥有的房产。无论是房地产商还是二手房房东，他们都是房地产市场活动的主体。对于前者而言，房地产商作为企业拥有企业自主经营权，这主要包括依法经营权、财产所有权等等权利。其生产经营行为只要不违反国家法律的强制性规定，那么任何组织和个人都不得干预其生产经营行为和经营的自主权。另外，只要房地产商缴纳土地出让金合法获取“五证”且在规定期限内施工建设，那么附着在土地上的房产就是企业的财产，房地产商有权合法处置。对于后者来说，二手房房东对他所拥有的房产已支付了相应的对价并且完成了交付取得房屋的产权证明，无论在实质上还是形式上都是房产的所有者，那么他对所拥有的房产就享有包括占有、使用、收益和处分的权利。不管是房地产商的待售房产抑或是二手房房东所有的房产，只要不违反合同法等有关法律的强制性规范，那么是否出售、何时出售、以何价出售、如何交付等等事项都应该由交易双方达成协议，而不应该受到第三者的干扰。然而，限购令却从房产需求方入手对购房者的资格和已拥有房产数量两方面来对房地产市场交易加以限制来使得交易双方达成的合意失去意义，这显然违背了合同法鼓励、促成交易的宗旨，也违反了合同自由的原则。此外，限购令在一定程度上夸大了户籍的民法属性，刻意地使得户籍由公共产品的分配资格变成了民事权利的取得资格即缔约权的取得资格，这构成了对合同自由原则的身份歧视。

2.2违反依法行政原则

正如上文所提到的，《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》和《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》这两个针对商品房的限购令是由国务院办公厅以通知的方式发布的，该文件落款的发文主体引发了笔者的思考。众所周知，法谚有云“法无授权即禁止”，通知的发文主体存在不适格的问题。国务院作为我国最高的行政机关，有根据宪法和法律规定行政措施、制定行政法规、发布决定和命令等职权，但是我国宪法和法律并没有明确赋予国务院限制交易甚至是公民财产权的权限。相反，国务院办公厅本应缺乏对外职能，作为处理国务院日常工作的内部办事机构协助国务院开展工作。国务院办公厅处理内部事务尚可，若要代表国务院作为通知发文主体，这显然是不合法的。而即便国务院有权限制交易的话也不意味着地方政府有同样的权力，根据《立法法》规定国务院可以根据人大授权对公民的财产进行限制，但仅限于其授权范围且不能再授权。因此，地方政府单单依据中央的通知或者会议精神无权制定限制公民财产权的政策甚至是地方法规。endprint

3限购令合法性的法律规范分析

我国《价格法》第30条的规定了中央和省级地方政府在重要商品价格显著上涨或可能显著上涨时可采取必要措施进行干预，虽然该规定并未进行明确规定，笔者仍认为这可作为限购令出台的法律依据：重要商品即生活中人们不可或缺的、贯穿于衣食住行各个方面的商品，房地产不单单是一种商品，还作为一种准公共性物品满足了人们居住的刚性需求，理所当然地属于重要商品。但是其中也存在着问题：一方面根据这一规定主体必须是国务院和省、自治区、直辖市人民政府政府，而当前有些城市并非省一级的政府也出台了限购令，这显然是主体不适；另一方面所采取的限价措施也必须是暂时性的，然而自2003年以来从中央到地方陆陆续续出台了不少限购令措施，往往是一招不行再生一招，有常态化的倾向。此外，笔者认为各个城市的限购令政策对交易的限制违反了我国《合同法》第4条，如上文提到的违背了合同自由原则。且其惩罚措施往往是采取不予办理房地产登记，根据我国《物权法》第10条第2款规定，以及国务院2004年3月22日颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，不动产登记是法律、行政法规所保留的事项，我国《立法法》也有相关的规定，由此，笔者认为限购令没有足够的法律依据来依托，应是属于政府的抽象行政行为，显然不是法律规范性文件。我国将登记作为不动产变动的要件，不管是房产的物权的生效、对抗或是处分，登记均能作为要件，并且能推定出其权利的正当性，有利于维护社会大众物权。限购令在一定程度上已经是一种公权的滥用，俨然是一种公权对私权的侵犯，并可能随之带来一系列法律问题。消费者在购买房产时只要支付相对应的对价、税费，那么房地产管理部门就当应申请为其办理房屋产权登记手续，如果政府一纸通知就不可以置物权法于不顾，那么法律的权威将荡然无存。

4完善房地产市场宏观调控的路径建议

总而言之，限购令是治标不治本的方法，其实质是对交易自由的限制，是政府在严峻情势之下不得已而为之的手段。在竞争性市场机制条件之下经济增长的同时往往伴随较大的经济波动，可能会导致大量的失业和通货膨胀。虽然市场机制自身具有调节的内在机能，但也由于市场存在盲目性、滞后性、自发性等固有弊端，这一调节的过程可能相当漫长甚至是失效。因此，必要之时就需要政府这一“有形之手”来进行适当的干预、调控，以此来保持经济的稳定性。而房地产市场亦是如此，房地产宏观调控主要分为调控供应和调控需求，前者包括土地供应、房地产开发信贷、房地产供应结构三方面内容，后者则包括税收政策、个人购房信贷、住房限购、住房房产税四个方面。房地产宏观调控有很多方式手段，但是中央和地方政府似乎更青睐于采用限购令。现代政府其中之一的职能就是经济职能，该职能在本质上是“矫正意义”上的职能而不是“本源意义”上的职能，限购令严重侵犯了公民的财产权、交易自由权、平等权等权利。经济学家李稻葵认为“限购是常规调控手段失效的情况下所能采取的最后一剂药，在目前地产价格持续攀高的形势下，限购就像给高烧病人一剂退烧针，有其副作用，但无疑是必需的”。虽说限购令起到了一定的积极作用，提高购房门槛会使得部分投机投资者望而却步，阻止热钱进入房地产市场，但实际证明效果仍是不理想。限购令向公众传递了一个信号——商品房供应不足，这是因为只有短缺的产品例如计划经济时代的粮票、布票等等才需要限制交易。政府越是限制商品房的购买，往往就更会激发人们的购买的欲望从而推动房价过度上涨：根据价格规律，人们会认定商品房的价格将会越长越高，担心将来的房价将更难以企及，于是反而会有更多家庭会加大购房的预算来抓住当前看似唯一的机会。并且限购令本身不但违背了市场规律，长而久之会影响市场自身的调节功能还会使市场对行政手段产生依赖。此外，房地产市场自身更强的垄断性特征和准公共产品属性以及更突出的信息不对称往往表现出更强的市场失灵。当前我国正处在重大转型时期，这些年来房地产市场盲目、过热发展后其价格已处在较高的位置，加之房地产业已成为我国经济的支柱产业，若无法妥当处理使房地产价格“软着陆”的话其危害结果不堪设想。然而，面临当前这一困境，我们在经济法上是能够解决的，那就是利用好宏观调控的机制。笔者认为，以北上广深等为代表的大城市以其医疗、教育等优质的公共服务往往更能吸引人才，人口向大城市流动属于人口迁移的正常规律，限购令这种“头痛医头脚痛医脚”的行为并不能从根本上解决问题，房地产调控更多应从供给端着手而不应是需求端，以下将从调控供给的角度为我国的房地产调控提供些许建议。

4.1完善房地产税收制度

我国涉及房地产的税制税种颇多，主要包括土地使用税、城建税、营业税、契稅、所得税、土地增值税、房产税、印花税等等，但在这房地产课税体系当中存在着房产保有环节的税负低而房产开发和交易环节的税负高的问题。而房地产价格居高不下，在一定程度上是开发和交易环节税负过高导致的。因为房地产开发商和二手房房东往往会将税费添加到房价当中，从而把税负转移给购房者。当前我国房产税仅在上海、重庆等城市试点，笔者认为应尽快将房产税为代表的房产保有环节税种向全国推行，并且在交易环节中降低营业税、印花税、契税等。通过房产税来抑制投机性投资者囤积房产，保证房地产市场房产的流通量，力求房地产市场的供求平衡。正所谓税收法定，房产税要在全国推广决不能只是各个地方出台各自的房产税征收办法就可以解决的，而是要统一税权来颁布相对应的专门法律。此外，还要加快房地产信息的全国联网、完善房地产评估制度等等配套制度。

4.2调整房地产信贷政策

目前房地产市场情况下大热的情况下，许多房地产企业都加大资金预算大肆拿地来开发建设楼盘，也有不少企业转型来想到房地产市场分一杯羹，大量热钱的进入使得房地产市场热度久久不能退去。为控制房价过度上升、抑制房地产市场泡沫以便缓解眼下房地产市场过热的现象，有关部门要适度紧缩房地产信贷政策，应按照审慎监管的原则加强信贷监管、建立良好的监测和预警机制以防范信贷风险。此外，一方面要确定相关标准将消费性购房与房地产投机投资区分开来，实行更大程度的差别化信贷政策；另一方面要鼓励闲置房地产进入流通领域，对其实施优惠的信贷政策，实现资源的更优化配置。

4.3完善保障性住房政策

所谓的保障性住房是相对应商品房的一个概念，它指的是包括廉租房、经济适用房和政策性租赁房等纳入城镇住房保障规划和年度计划，限定面积标准、租售价格等，向符合条件的保障对象提供的住房。自2003年以来我国房地产市场虽多次调控，但房地产价格居高不下使得民众“望房兴叹”，住房的刚性需求迟迟得不到满足。为解决中低收入民众住房困难的问题，笔者认为重点还是在增加住房供应，为推动保障性住房建设和政策的落实，要加快有关住房保障法的立法进程。现有的住房保障制度不但各地方规定不一，缺乏统一的法律指导和约束，而且其制订、实施的随意性强，不利于公众了解把握。当前新的城镇住房保障条例还处在征求意见稿的阶段，具体分为七章：对规划与建设、保障性住房的申请、使用与退出、租赁补贴、社会力量参与、监督管理、法律责任等方面作出了规定，若能顺利出台，一方面将会给地方政府的保障性住房建设和立法活动提供思路和法律依据，另一方面将会敦促地方政府切实开展保障性住房建设，将责任问责制落实到位，使得公众“居者有其屋”的理想得到法律上的保障。

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