精准扶贫与攻坚脱贫再认识

[摘要]精准扶贫已经成为我国脱贫的重要方式，但在实践与操作中却存在认识与行动的偏离，加之我国贫困地区源动力和服务不配套，影响了功能与效率。只有对精准扶贫政策再认识，进一步突出“精准”的本质，才能发挥其应有作用，完成脱贫攻坚任务。

[关键词]精准；攻坚脱贫；再认识

[DOI]1013939/jcnkizgsc201723104

1背景

贫困作为复杂的世界难题，已成为不可回避的重要问题之一，其内容已经涉及收入、能力、权利和人文等多个方面，测度也从单一最低收入指标向多维指数综合指标过渡。精准扶贫理论是习近平总书记2013年11月到湖南湘西考察时首次提出的，后经中办详细规制并设计出工作模式，并在2014年3月召开的“两会”上进一步阐释了其内涵，即改变传统粗放扶贫模式，解决长期以来的低质与低效问题，从制度设计上进行修正，注重从对象、项目安排、资金使用、措施到位、因村派人和脱贫成效等六方面实施精准，通过扶持生产、就业发展、易地搬迁安置、生态保护、教育、低保等政策加大扶贫攻坚力度，完成2020年消除贫困目标。

2精准扶贫工作存在问题

科学实施精准扶贫、因地制宜促进贫困地区发展、优化配置扶贫资源和共同行动帮扶脱贫，已成为工作核心和重要战略，是当前解决贫困地区和贫困人口发展的重要方式，是传统扶贫方式与路径必然转变。但在脱贫攻坚推进中，精准扶贫依然存在许多不足，影响和限制了扶贫精准度和有效度，延缓脱贫攻坚速度。

21思想与现实行动结合不高，精准扶贫认识与目标完成有差距

第一，精准扶贫对象认识不足，自我脱贫主观作用不突出。精准扶贫重点对象是贫困乡镇、贫困村和贫困户，其核心与本质在于通过内外动力汇集支持与解决贫困人口生产、生活、能力和权力等致贫因素，提高贫困人口自我发展能力，根本上解决贫困问题和提高生活质量。但实际工作中由于对精准扶贫理解不透、认识不深，导致扶贫对象自我行动积极性不高，主观能动作用难以发挥，一是认为脱贫主要动力来自外界政府、企业、单位和帮扶干部，贫困帽子是带来额外物质和财富帮助的主因，与精准扶贫真正内涵背离，造成脱贫攻坚一头热、一头冷，影响攻坚行动效果；二是整村和整乡推进扶贫中，乡、村两级干部认为有利于增加整体效果和增强自我政绩效益，积极性和主动性较强，争取项目、落实资金等工作启动快，效果明显，但贫困户因重建资金不到位、生活习惯和配套费用较高等，难以做到同步完成，精准扶贫成效被抵消；三是帮扶贫困户在脱贫发展中缺乏科学自我定位，发展项目申报积极，项目资金落实后因市场、技术和生产风险抵御能力弱造成损失，丧失信心，起不到应有致富带动作用，造成脱贫孤岛效应。

第二，精准扶贫主体认识不高，支持脱贫积极性受限制。目前，在强力推动和考核监督下，省、市、县、乡各级单位与领导干部都对精准扶贫工作负有责任和义务，政策和实施办法已有相应规定，保障机制和责任清单明确，行政问责程序已启动。但实际工作中由于个单位主体责任不同、实施方法与限制条件不同，导致各单位部门脱贫攻坚积极性受到限制。一是精准扶贫和脱贫攻坚合力形不成，资金项目分散，加之脱贫支持重点是基础和长期项目，金融机构融资规模受限，财政支持乏力和配套资金不足，一些项目短效明显，依靠“涓滴”效应难以解决长期和全部致贫因素存在，文件和口头上支持现象依然，导致整合资源推动精准扶贫效果降低和分散；二是驻村帮扶工作以及联系支援单位认识不到位，满足于规定基本经费下拨，工作不深入到户与人，分析村组和人口致贫原因不准确，扶持依靠节假日“送温暖”等形式为主；三是贫困地区基层乡镇与村组织和领导个人认识不到位，扶贫项目过于分散且严重分歧，整体项目过分集中于基础设施和公益项目，实质性发展规划与真正脱贫需要流于形式，影响精准扶贫持续性；四是乡村干部和对口支援单位之间存在面和心不合现象，项目选择和产业扶持存在利益驱动双轨制，大宗资金使用以及整村推进中往往缺少话语权，脱贫推动项目与产业选择不准，贫困户被动选择，精准扶贫效果明显降低，结果是“帮助富人掏了穷人的腰包”。

22政策与实施行动结合不强，精准扶贫政策与效果达成有差距

第一，精准扶贫持续行动力不足，项目成效有所降低。精准扶贫是一项持续性工作，并非短期和临时就能产生效果，特别是在提高贫困地区经济社会发展动力机制方面，需构建科学合理综合体系，转变传统经济发展方式，以提升贫困人口就业、医疗、卫生和素质，这都需要进行持久行动。但基于各地目标任务要求，就存在精准扶贫持续力不足问题，一是扶贫产业和项目选择不科学和不准确，资金和政策没有因户到位到村，综合型扶贫模式不够具体，造成扶贫精准度下降。如玉溪市精准扶贫产业选择主要集中在烤烟、蔬菜和林果等方面，畜禽养殖集中于山羊与生猪等，项目建设集中在公房、村办设施、道路以及水库坝塘等，虽符合贫困乡镇村组实际但因项目短效性难以形成持续动力，技能没有真正深入和掌握，市场和龙头企业缺乏，建成项目作用和效果低微；二是易地搬迁和贫困户生产发展存在阻碍，搬迁重建资金不足，发展土地受限制，加之生活与生产距离较远，产品与市场断裂，难以形成精准扶贫持续力，政策与效果达成有较大差距。

第二，精准扶贫基础性工作不完善，效率與目标存在偏离。精确识别是前提，精确管理是保证，精确帮扶是关键。但目前扶贫对象和扶贫管理工作还达不到高度精确，针对性不强，管理效果粗糙，效率与目标偏离。一是建档立卡贫困户及人口确定还存在程序、标准、条件和要素不规范，群众评议、入户调查、公开公示等许多基础工作由村组干部和农户代表组成，基于文化水平、宗族关系、人口变动等诸因素影响，加之受标准、资格、身份、户口以及其他不可控制因素影响，建档立卡贫困户以及对口帮扶单位确定存在一定偏颇，导致精准扶贫效益低下，目标难以达成；二是精确管理不高，贫困户信息管理台账做不到一户一本账，措施做不到一家一策，帮扶对象也缺乏动态管理。扶贫资金、项目、生态补偿、惠农政策等事权管理上依然存在不阳光、权利责任不清和项目审批不明等现象，部分乡镇和村组存在截留、挪用和占用扶贫资金抵补办公经费、招待费等情况，监督和落实疏于同步实施和有效跟进。endprint

第三，精准扶贫政策行动滞后性突出，实施与需要相分离。为完成脱贫伟大目标，党委政府对精准扶贫资金、项目、人才、条件和其他方面都制定了相关政策且相对完善，督促、检查和问责成为常态。但在精准扶贫实践中，因受部门执行政策时滞、资金下拨和预算管理等制约，政策行动和实施存在分离，影响精准扶贫效度。一是整村推进政策偏离目标，与精准到村要求有很大差距。乡镇把不是贫困村组列入项目规划，把经济效益好的矿山整治、金属加工企业列入整村推进扶贫产业和项目中，导致政策脱离行动目标；二是部分政策门槛过高和财政资金管理不科学。信用扶贫贷款、财政贴息资金以及技能培训资金不能及时到位，影响相关工作展开。银行贷款门槛看、手续繁杂和资产评估限制等也把扶贫项目拒之门外，导致项目进度缓慢。财政资金欠账多、下拨不及时等影响了项目总体进度，年终突击花钱和使用不规范时常出现，影响了精准扶贫实施，导致效果打折扣。

23人力资本与基础资源不够，精准扶贫支撑力与源动力明显不足

第一，精准扶贫中人力资本不多，脱贫攻坚源动力匮乏。人力资本、技术提升和资金积累是脱贫的重要因素，是精准扶贫重要条件。人力资本的形成需要除人力资源以外的技术、教育、文化和卫生保健等合力才有效，但贫困地区却明显匮乏。一是少数民族人口集聚地与贫困村组教育文化落后和卫生保健贫乏，人口居住在山区和高海拔地区，生产方式传统，种养模式盛行，加之大量人口外出打工，人力资源短缺和生产技术落后，单靠资金扶持、对口挂包和基层设施条件改善等行动，很难从根本上形成精准扶贫支撑力；二是精准扶贫还是以提高收入为主，对人力资本形成和智力扶贫还没有深入，代际贫困传递依然存在。如《玉溪市教育精准扶贫工作实施方案》和《技能扶贫专项行动方案》整体性还不够，实施内容不具体化，持续性不明显，加之监督考核机制和行动操作也不健全，人力资本优势还没有从根本上形成，影响精准扶贫效果。

第二，精准扶贫中基础资源不足，脱贫攻坚支撑力不足。经济社会发展和扶贫攻坚需要更多基础资源作保障，才能与人力资本相结合，以形成精准扶贫支撑力，但目前贫困地区基础资源薄弱也是不争事实。一是基础条件差，农田水利、道路交通、住房环境和安全饮水等欠账多。玉溪市2015年易地扶贫搬迁建档立卡户9339户34万人，末通公路（低于四级标准统计）自然村396个、里程1217公里，国务院信息系统中建档立卡D级危房户8753户，基础设施建设需求矛盾十分突出，贫困程度深，精准扶贫任务严峻。二是扶贫资金投入仍然不足。据测算玉溪市“十三五”扶贫开发规划中2016年至2017年需投入县级以上资金295亿元，目前争取到的中央和省级财政扶贫资金不超过13亿元，市县年投入只有2亿元，仅占年需求量的223%。三是扶贫组织机构人员短缺，编制少和结构不合理。扶贫工作人员只能忙于日常业务，县区扶贫工作人员只能服从于完成基础任务和工作，乡和村级扶贫工作人员临时兼任，难以发挥“参谋部”“作战部”和“督察部”作用，也难以支持巨细复杂的精准扶贫工作。

24配套与综合服务水平不高，精准扶贫集中度与协调度不好

第一，精准扶贫合力集中度相对较低，部门之间缺乏协调。中央、省市和县乡在精准扶贫中应加大协调配合，才能有效形成合力，共同实施精准扶贫。但现实工作中，部门职能不同、工作重点不一、政策资金来源多样等因素造成政出多头，作用相互抵消。一是各行业部门以职能为出发點的扶贫各管一方，道路、水利、电力、住房、旅游、农业、教育、文化等分别从不同渠道筹集资金和安排项目与产业，集中度相对减弱，有限资金浪费和重复建设；二是驻村工作队员从不同单位抽调组成，基于激励机制和单位支持力度不同，队员群策群力减少，致贫原因分析差别，项目资金单打独斗，挂包人员任意和随性更换，没有形成集聚效应，精准扶贫效果弱化；三是贫困行政村和自然村在项目和资金上争执不休，贫困户因补助不同相互攀比，村级干部任意决策和不遵循科学规划，项目更改和增加预算情况较多，难以从整体上集中形成精准扶贫力，许多项目出现半拉子工程和腐败工程。

第二，精准扶贫协调性不足，帮扶单位和贫困对象关系简单。帮扶单位对贫困对象帮扶，单位领导干部对贫困户挂包，是一种精确帮户形式，有利于责任考核与监督，也具有持久性。但在实施中却存在工作简单化、关系复杂化和扶贫粗野化等问题。一是贫困村与贫困户“等、靠、要”思想严重，满足于给些资金、项目和技术支持的表面化，出现对接工作旅游化、项目审批随意化、人际交往酒桌化等扶贫怪现象，一些挂包单位组织到城市参观考察缺乏实质内涵，难以做到精准扶贫；二是帮户单位、领导干部到贫困村组和农户家走访调查缺乏深度，走过场，没有真正分析致贫原因，导致项目找不准、产业选不对，精准扶贫效果走样。

第三，精准扶贫配套服务体系不健全，严重影响扶贫质量。公共服务体系健全和完善有利于加速产品流通和服务农业产业发展，对脱贫致富有帮助。但贫困地区农产品市场中介组织缺乏，农业服务机构较少，影响了产品转化与流通。一是农产品市场不健全，中介和经纪组织不完善，信息资源流通不畅通，农户与市场缺乏必要对接，造成农产品丰收却因市场波动而低价销售，谷贱伤农挫败了精准扶贫成效；二是公共服务体系不健全，农村医疗保险覆盖低且报销困难，新农保程度受限，农村低保标准与扶贫标准不衔接，兜底扶贫与特困人员供养不协调，临时救助保障制度不健全等，严重影响扶贫合力集中发挥，精准扶贫难度加大。

3突出精准以加速脱贫攻坚

建立精准扶贫工作机制是扶贫开发的核心。进一步突出“精准”力度与效果，是加速脱贫攻坚重要抓手，只有进一步发挥现有精准扶贫政策效应，以《建立精准扶贫工作机制和实施方案》为执行路线，在脱贫攻坚责任状前提下，以工作成效考核实施办法为监督保障，才能完成到2020年消除基本贫困的宏伟目标。

31提高认识，增强精准扶贫重要性

第一，充分理解率先建成小康社会的积极作用。到2020年消除基本贫困是党中央重点决策，是庄严承诺。一是要提高精准扶贫工作认识，全面系统学习扶贫开发基本思想与新观点，分析贫困地区和贫困人口存在的问题，充分理解党委政府作出的各项扶贫攻坚政策与措施，统一思想，严格按照政策、措施和要求执行，尽可能在资金、项目、产业、教育、文化、旅游、农业等多个方面给予贫困村组和贫困户支持与帮助，把扶贫攻坚工作精确到村到户，因户施策，资金到户到点，干部挂包到户到人，完成应尽脱贫攻坚任务。二是要从大局出发，充分理解共同富裕的高度战略，在扶持对象选择上以现有建档立卡户为核心，动态监控贫困人口发展演变趋势，逐步扩大到城市贫困户；在精准扶持力量上以政府、市场、社会三者并重，市、县、乡各级政府和相关部门要成为主力，组织动员全社会力量实施扶贫；在扶贫投入方式要坚持无偿投入和有偿并重，引导扶贫资金合理配置和优化，充分发挥资金与项目结合力，并向教育培训、人口素质提升、健康水平提高等方面深入，形成综合扶贫优势。endprint

第二，严格执行精准扶贫政策与措施，确保精准力度提高。当前要按照“六个精准”和“五个一批”要求，不折不扣执行与深化现政策措施。一是精确扶贫重点要落实到户到村，坚持因地制宜分析致贫因素及短板不足，找出真正制约发展问题和致贫原因，有针对性实施和改进。在分类指导原则下重点围绕资金、劳动力、住房、就业、技术、产业等核心条件分析贫困实际情况，享受国家和省市县精准扶贫优惠政策，做到缺啥补啥，宜农则农，宜商则商，争取早日脱贫。二是脱贫帮扶相关单位、部门和各级领导干部要深入农户和挂包村组，把人财物等要素支持真正落实到项目、产业和发展中，以高度责任感和担当精神帮助村组户脱贫。三是要以高度负责态度认真落实好每一笔扶贫资金到位，强化每一个扶贫项目责任制和建作用发挥反馈机制，科学选择与调整优化每一个扶贫产业，让扶贫工作所有环节更加精准到位。

32补齐短板，增加精准扶贫推力

第一，完善和补充精准扶贫基础资料信息。当前扶贫攻坚中出现对象不实、补贴占用和资金挪用，甚至项目华而不实，功能单一等问题，有相当一部分是因精准扶贫基础工作不牢造成的。一是扎扎实实做好建档立卡工作，严格按照标准与要求，做到程序公开公正，执行规定动作不走样，公示问题及时纠正等，把真正贫困户纳入精准扶贫对象；实施低保户兜底政策，完善临时救助人口信息等，并将识别出的贫困村、贫困户基本信息录入数据库，建立覆盖全省的互联互通信息网络，实现资源共享和动态管理。二是进一步完善精准扶贫工作各种统计报表和台账，在科学、合理、规范要求下真实反映工作进度，系统反映各部门单位推进精准扶贫工作情况，方便党委政府及时掌握进度，精准安排脱贫攻坚工作。三是精准掌握贫困乡镇、贫困行政村和自然村的地理信息、产业概括、产品特点和自然条件等完整信息，精确扶贫资金、项目、产业和基础建设等资料，尽力做到有的放矢，制定科学精准扶贫规划，有针对性采取扶贫策略。

第二，改善和优化精准扶贫基础条件。对现确定的贫困乡、贫困行政村及贫困自然村存在基础设施薄弱、发展条件受限和生存环境恶劣等共性问题，一是要重视基础条件精准扶贫，动员和利用各种力量，在外界支持下逐步改善生存环境和居住条件，完善水利、交通和通信等基础设施，减少发展建设欠账，增加精准扶贫推动力；二是要通过易地搬迁、适当集中、退耕还林和生态补偿等方式，鼓励发展特色农业，走生态旅游和休闲垂钓等相关服务业，把基础条件改善和多样化经营方式充分结合起来，发挥精准扶贫推力作用。

第三，增强和提高精准扶贫组织机构作用。充分发挥市县级两级扶贫办的功能与作用，真正成为精准扶贫的“参谋部”和“作战部”。一是要按照相关文件精神，充实市县两级扶贫办工作力量，设立乡镇级专门负责扶贫开发工作部门，在村建立扶贫专人负责制，以适应精准扶贫工作需要。二是将扶贫机构由单纯项目管理、统计和规划转变成为综合部门，一方面负责本地精准扶贫总规划、总安排和总协调，积极向党委政府提出精准决策与参考意见，指挥下设机构落实项目、资金、建设和其他重要事务；另一方面要形成垂直管理模式，对县乡村的扶贫攻坚工作进行监督与监控，对相关单位和部门进行协调，对扶贫项目实行精确管理，推动大扶贫开发格局形成，提高全社会精准扶贫集中力。三是提升贫困地区干部和扶贫开发干部履职能力，在工作作风、办事能力和廉政建设方面勇于担当，不折不扣执行扶贫工作，以清廉务实态度和精良业务能力为贫困群众办事，认真分析致贫原因，选择好主导产业并发展成优势与特色，寻找致富路径和科学规划脱贫战略，促进脱贫攻坚有效推进。

33落实责任，提高精准扶贫实效

第一，强化精准扶贫政策执行，落实到位不折不扣。精准扶贫各项政策和措施已经出台，只有高效执行和不折不扣落实到位，才能完成2020年脱贫目标，这是关键和核心。一是强化政府精准扶贫执行力，动用向上和向下一切资源，增加财政扶贫资金预算，科学安排各种扶贫项目建设；优先开发贫困地区产业和资源，向贫困对象实施整村推进、雨露计划、扶贫搬迁、扶贫贴息贷款和小额信贷，并降低贫困户准入门槛，使贫困人口真正享受得了扶贫优惠各项政策。二是强化挂包部门、单位和干部精准执行力，落实入户调查、原因分析、项目支持等职责，主动寻找各种资源与条件，切实做到驻村入户，减少花架子，向贫困户提供真正有效帮助，完成上级确定的各项扶贫硬指标。三是要强化全社会精准扶贫执行力，形成以市场为主体的多级精准扶贫体系，除争取中央省级支持外，出台社会捐赠扶贫钱物规范化管理办法，发动企业、慈善机构和相关部门搭建爱心平台，向贫困地区与人口进行帮扶济困活动，补充精准扶贫力量，完成扶贫攻坚任务。

第二，提升精准扶贫管理效率，操作增强不少不假。当前，脱贫攻坚工作已經进入最重要阶段，工作繁重巨细，任务只增不减，精准扶贫效率提升和精益化管理就更加重要。一是要按照专项扶贫资金管理办法和相关制度要求，在项目建设、资金使用、补贴发放、惠农支持等方面做到操作不少不假；要站在扶贫济困高度做到工程高标准、项目高起点、产业有长远、基础能持久等，不跑冒滴漏和暗箱操作，经得起考验，对得起群众。二是要阳光操作管理，实施扶贫事权分级管理制度，市县政府要负责资金和项目监督，审批要以县级为主，乡村级要做到台账清楚明白、使用规范和安排科学，确保质量和效率提高。三是要定期向贫困村民公开扶贫情况，向上级部门报告项目进展、工程进度、产业发展等，做到资金到位足额及时，项目建设安排科学，补贴到人规范。

第三，优化精准扶贫项目结构，发展实施不虚不减。从扶贫攻坚项目建设进程看，部分项目虽然开工但建设缓慢，有的虽有图纸规划但没有实施，有的前期启动资金到位但配套不足，有的还是个初步构想，造成精准扶贫工程推进延缓。一是要整合资金，管好用好现有和可用资金，按照扶贫资金投向及时拨付给实施单位，督促检查使用情况。要依法依规形成正常的、可持续资源增长机制，充分和高效利用好扶贫资源，以发挥其最大功效与作用。二是按照精准扶贫要求，科学优化项目结构，对急需和必需项目优先考虑，对一般项目暂缓安排，避免因大规模拆迁和建设造成后续资金紧张，形成半拉子工程，发挥不了脱贫作用。对产业扶持要站得高、看得远，避免选择单一和短效，甚至牺牲自然生态环境，造成经济不可持续性发展。易地扶贫搬迁项目要着眼未来，尽可能做到全面规划，一次完成，避免不必要的重复建设与投资，真正发挥出应有的精准效率，推进脱贫攻坚工作顺利完成。

参考文献：

[1]王欣农村地区精准扶贫工作的思路[J].农业科技与装备，2016（1）

[2]李绍林精准扶贫工作机制问题探析[J].河南农业，2016（8）

[3]李君安加快推进农村精准扶贫工作的对策建议[J].新农业，2016（5）

[4]揭子平农村“精准扶贫”工作中存在的问题及对策[J].农村经济与科技，2016（17）

[基金项目]2016年民进玉溪市委课题调研课题“突出精准，加速推进玉溪市脱贫攻坚工作”研究成果。

[作者简介]马小宁（1972—），男，云南江川人，玉溪师范学院商学院副院长，副教授。研究方向：区域经济发展与金融学。endprint