出租车承担交通保障服务的政府补贴政策探究

朱鸿国++黄懿++王凯++韩彪

[摘要]出租车具有安全快捷、个性化、“门到门”服务等特点，是承担政府指令性交通保障任务的重要方式。出租车承担交通保障任务应该通过政府补贴方式弥补其执行任务的机会成本。文章对指令性交通保障任务进行了分类，对其特征进行了梳理，提出相应的补贴逻辑，分类制定了出租车的收益损失模型，结合城市实际确定了政府补贴的相应标准。

[关键词]出租车；交通保障；机会成本；政府补贴

[DOI]1013939/jcnkizgsc201723088

作為一项重要的民生服务，城市人民政府需要为突发事件、交通枢纽、重大活动、特殊人群、重要节日做好交通保障工作。城市公共交通在服务的时间以及范围上难以做到全天候、全覆盖，而出租车能较好弥补公共交通服务不足。从出租车定位看，出租车是城市综合交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充。[1]同时，苏奎（2015）认为出租车兼具个体交通和公共交通的双重特性，在城市交通系统中具有无可替代的重要作用。[2]此外，出租车在空间和时间服务能力上具备其特殊的优势，正如韩彪（2010）指出的出租车是具有方便、舒适、灵活、全天候以及“路到门”等特点的运输服务方式。[3]因此，出租车经常承担政府的指令性交通保障任务。

由于此类交通保障要求出租车驾驶员放弃正常营运或休息时间，不可避免造成收入损失或徒增工作压力。为激励驾驶员参与政府指令性任务，一些城市对此实施了相应的补贴政策，但其标准的逻辑性与科学性缺乏严格论证。科学合理补贴政策及补贴标准的制定，需要以深入分析不同交通保障任务的类型及其特征为基础。本文尝试从外部性理论与机会成本理论为视角探究出租车的补贴理据，并提出不同特征指令性任务的补贴依据与标准。由于目前网约车已经作为出租车的一个品种，为了不引起混淆，在没有特殊说明的情况下，本文所指的出租车即传统的巡游出租车。

1交通保障服务的类型及特征

11重大突发事件交通保障

当突然发生重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件，城市处于应急抢险状态，需要非常规（及市场化）的交通保障，及时疏散人群、伤员等，兼具普遍服务功能的出租车将是重要力量，必须服从政府指令，完成保障任务。

12交通枢纽应急保障

在节假日等客流高峰时段，或者因恶劣天气导致航班大规模晚点、高铁大面积停运，机场、火车站等客流集散地出现旅客到达集中、滞留等情况，尤其在夜间部分时段存在公交服务停止，出租车服务稀少。为及时疏散旅客，维护枢纽交通秩序，需以指令性方式安排出租车前往服务。

13大型展会交通保障

大型活动、国际展会已经成为现代服务业的重要组成部分，对促进商贸往来、提升城市竞争力具有重要作用。根据城市人民政府或其他政府部门做好国际展会或大型活动交通保障的要求，有必要在会议期间以指令性方式安排出租车前往会场周边服务，便利参会人群交通出行，展现城市服务水平与文明形象。譬如：2016年，深圳市第十八届高新技术成果交易会举办期间，市交通运输主管部门曾要求相关企业每天安排近百辆出租车在会场周围参加交通保障。

14重大节假日运力保障

重大节假日（暂限于春节）期间诸多城市存在出租车市场供求关系矛盾。一方面，因节假日外出探亲访友、旅游休闲等派生出的市内交通出行需求上升；另一方面，许多城市出租车驾驶员以外来务工人员为主体，其中相当部分会选择返乡过年。即便是以本市户籍为主的驾驶员，多数也愿意在春节期间多与家人相处过节，降低了营运意愿，导致出租车供给的减少。因此，需要激励出租车供给满足春节期间市民和游客的出行需求。

15特殊人群出行保障

为满足残疾人、老年人等特殊人群的出行需求，越来越多的城市运营无障碍出租车为他们提供便捷的出行服务。无障碍出租车规模较小，通常需要按照出租车电招信息提供的载客需求前往乘车地点，甚至是偏远区域搭载乘客乘车，车辆空驶概率大，运营成本增加。以上海市为例，截至2016年，上海市残联注册下肢重度残疾人士已超过3万名，市场对无障碍出租车存在一定规模，但实际上受制于车辆成本、空驶等因素，仍无法盈利，服务积极性不高。因此，需要对无障碍出租车补贴，冲抵高昂的营运成本，适应特殊人群的出行需求。

2政府补贴的必要性

政府补贴是财政支出的一个重要组成部分，是政府根据一定时期的政治、经济方针和政策，按照特定目的，直接或间接向微观经济主体提供的无偿资金转移，[4]其本质是政府干预经济的政策工具，用于矫正和改善市场失灵，从而提高资源配置效率，增进社会福利。

21外部性理论

外部性是指某个社会成员（消费者或生产者）的经济活动给别的社会成员造成了影响，而这种影响并未通过市场机制加以补偿。换言之，市场机制无法依靠自己的力量实现有效的资源配置，存在失灵。外部性有正负之分，当经济活动中存在着正外部性时，政府一般需要通过补贴的方式增加私人活动的数量。出租车具备随时随地服务、个性化、直接展现城市文明形象等诸多特点，在应对特殊状况、时段、区域的客流疏散上具有天然优势，这些优势能够给社会带来正外部性。

22机会成本理论

有些生产要素是稀缺的，而用途却具有多样性。于是，当这种生产要素被用于某一特定用途时，对所有者而言就是放弃了在其他替代用途上可以获得的收益，[5]这种“收益”就是机会成本。经济学家萨缪尔森即认为，机会成本除了可以在资源配置领域存在之外，在需要人类做决策的其他领域也是存在的。出租车在提供交通保障时就存在机会成本，表现在：由于时间资源有限，当出租车调度前往交通枢纽、会场周围候客、为受灾人群提供免费服务时，驾驶员需要放弃在此时间段的其他营运收益，这部分收益就是完成指令性保障任务的机会成本。因此，政府需要通过财政补贴方式弥补机会成本，减少甚至涵盖出租车参与保障服务产生的损失。endprint

3政府补贴标准的确定

若要有效推进政府指令性任务，必须以政府补贴方式保证驾驶员的合理营收。若补贴标准制定过低，无法调动驾驶员的积极性，保障服务容易走形变样；相反，补贴标准制定过高，是对政府财政资金的浪费，容易遭到社会对补贴政策的质疑。因此，需要科学分类核定承担指令性任务的出租车收益损失，并以此作为补贴标准的依据。

31重大突发事件交通保障

为应对突发重大事件，体现城市人文关怀，需要指令安排出租车驻点事故发生地并提供持续免费的交通保障。在这种情形下，驾驶员收入损失主要体现在放弃营运。因此，车辆将按天征用，按天数对驾驶员应得日均营收进行补贴。于是，补贴金额的计算式为：

S=St×T=Y0×T×（1+β）

式中，S为补贴金额；St 为每车每日贴金额；T为保障天数；Y0为全年日均营收； β为补贴激励系数。

32交通枢纽应急保障

为应对交通枢纽某些时段的客流集中与高峰，需要车辆空驶前往纽疏散乘客。在这种情形下，驾驶员营收损失主要体现在两部分：路程空驶和耗时等候。由于交通枢纽应急保障工作多发生在运力不足以疏散集中到来的客流，调度前往的出租车在交通枢纽候客时间一般较短，造成的时间机会成本较低，可以忽略不计。因此，可主要考虑弥补空驶损失，按车次对调车空驶前往交通枢纽形成的相应运费对驾驶员进行补贴。

准确测算平均空驶运距较难。根据出租车的营运特点，主要集中在客流较多的城市成熟建成区，而政府所在地基本是建成区的中心。以设区的大中城市为例，可以考虑以各区政府所在地到交通枢纽的运距平均值作为平均空驶运距。实践中，为提高测算的科学性，需要考虑不同行政区域出租车运力的充足水平，以及按照实际调度的可能性剔除偏远行政区域的运距。于是，每车次补贴金额计算式为：

S=Se×e=L×p×e=ni=1Lin×p×e

式中，S为补贴金额；Se为每车次补贴金额；e为调度车次；L为平均运距，p为按运距计算的综合（包含了各种附加运费）运费率，Li（i=1，2，…，n）为各区政府到特定交通枢纽的运距。

33大型展会交通保障

为最大限度便利参会人群的交通出行，有力疏散客流，需要统筹安排出租车驾驶员在会场周边耗时等候并且送客后原路空驶返回。在这种情形下，驾驶员营收损失主要体现在两部分：耗时等候和原路返回空驶。两者产生的收益损失就是驾驶员在保障大型活动时间段内的应得补贴，具体可按全年单位小时营收与保障时段的单位小时营收之测算值的差额与保障时长的复合数确定。

理论上，单位小时营收可以按全年日均营收与全年日均营运时长确定。保障时段单位小时营收由全年单位小时营收、全年日均里程利用率、保障时段的里程利用率、排队候客时间占比综合决定。排队候客时间占比为排队候客时间占总营运时间的比值。于是，保障时段的补贴金额计算公式为：

S=Si×Ti=（y0-yi）×Ti=（Y0T0-Y0D0 ×DtT0 ×（1-α））×Ti=Y0T0 ×（1-（1-α）×γiγ0）×Ti

式中，S为保障时段每车补贴金额；Si 为单位小时补贴金额；Ti为保障时长；y0为全年单位小时营收，yi为保障时段单位小时营收； Y0为全年日均营收；T0为全年日均营运时长；D0为全年日均营运里程；Dt为保障时段当日日均营运里程；α为排队候客时间占比；γi为保障时段的里程利用率，由于约定空驶返回，设定为50%；γ0为全年日均里程利用率。

34重大节假日运力保障

出租车实行从政府定价，固定运价难以反映市场供求关系。重大节假日（暂限于春节）期间驾驶员多项成本（洗车、维修等）支出上升，收益可能下降。从实践看，驾驶员收入下降，违法违规的服务质量问题会有所增加。从城市管理角度考虑，对法定节假日的出行保障不仅关系到市民福祉，而且体现城市形象，具有正外部性。政府有必要通过购买服务的形式对驾驶员的“加班”行为进行补贴。参考国家规定的节假日加班应享受的福利待遇，使他们的纯收入达到平日的3倍，以更好地调动驾驶员的营运积极性，提高出租车服务质量。

以国内出租车承包经营模式为例，日均纯收按全年日均营收、全年日均缴交定额、全年日均营运成本（驾驶员部分）测算；重大节假日日均纯收按法定节假日日均营收、日均缴定额、日均（驾驶员部分）营运成本测算。于是，补贴金额的计算式为：

S=3y0-yi=3（Y0-C）-（Yi-C）=3Y0-Yi-2C

式中，S为每日补贴金额；y0为全年日均纯收，yi为重大节假日日均纯收； Y0为全年日均营收；Yi为重大节假日期间日均营收；C为全年日均缴交定额与驾驶员营运成本。

35特殊人群出行保障

由于无障碍出租车数量少、服务密度低，通常是按电招平台的预约信息，空驶前往特殊人群乘车地点，甚至是偏远区域搭载乘客乘车。为提高无障碍出租车驾驶员运营的积极性，需遵循市场化营运原则，弥补因空驶引起的机会成本损失，按车次对前往载客的无障碍出租车进行补贴。

准确测算平均空驶运距较难。由于无障碍出租车在没有接到预约任务前，运营特点与其他普通出租车并无二致，主要集中在客流较多的城市成熟建成区。将预约的乘客送达目的地后，需要重新兜街尋找乘客，涉及当地客流存在多寡问题。因此，以设区的大中城市为例，宜以市政府所在地作为出发原点，平均空驶运距按市政府所在地到各区政府所在地的运距与相应区域人口加权平均计算。这样，补贴金额的计算式为：

S=L×p=ni=1Li×xi ni=1xi×p

式中，S为每运次补贴金额；L为平均运距； Li（i=1，2，…，n）为市政府到各区政府到运距； xi（i=1，2，…，n）为各区常住人口；p为按运距计算的综合（包含了各种附加运费）运费率。endprint

4政府补贴标准的测算实例

根据以上政府补贴标准，以W市为例，对该市不同交通保障的补贴标准进行测算，下文中补贴标准的建议金额按测算值进行取整。

41重大突发事件交通保障

根据W市出租车监控中心数据，W市出租车全年日均营收Y0为990元；由于重大突发事件交通保障的紧迫性，驾驶员工作持续时间长、强度大，体现行业关怀，补贴激励系数β 取10%。根据每车每日贴金额公式：St=Y0×（1+β），测算St为1089元/日/车。

因此，W市以指令性方式统筹安排出租车做好重大突发事件交通保障的补贴标准，建议为1100元/日/车。

42交通枢纽应急保障

考虑到测算的科学性，从调度出租车实际考虑，首先保证各自行政区运力基本供给，由于W市G、H两区的日常运力较为紧张，因此不考虑调度。其次按照就近调度的原则，剔除运距大于30公里的行政区。因此，为机场提供应急交通保障的行政区为A、B、C、E；为火车站提供应急交通保障的行政区为A、B、D、F。运费标准按起步价10元/2公里，里程价26元/公里测算，如表1所示，至机场平均运距为20公里，相应运费为57元，至火车站平均运距为16公里，相应运费为47元。因此，W市以指令性方式统筹安排出租车做好交通枢纽等重点区域应急交通保障的补贴标准工作，建议机场为60元/车次、火车站为50元/车次。见表1。

43大型展会交通保障

根据W市出租车监控中心数据，全年日均营收 Y0为990元，全年日均里程利用率γ0为67%；按当前出租车营运实际考虑，除去休息、用餐时间，全年日均营运时长T0不妨取18小时；排队候客时间占比α较难测算，按经验值每小时平均等待时间15分钟计，即α为25%；因保障车辆按要求完成载客后空车原路返回会场，因此当日里程利用率γi设定为50%。根据每车单位小时补贴金额公式：Si=Y0T0 ×（1-（1-α）×γiγ0），测算Si为25元/小时/车。

44重大节假日运力保障

以春节期间为例，根据W市出租车监控中心数据，全年日均营收Y0为990元，春节期间日均营收Yi为820元，由于W市出租车实行承包经营模式，全年日均缴交定额与驾驶员营运成本C经测算为450元/天。根据每日补贴金额公式：S=3Y0-Yi-2C，测算S为1250元/天/车。

因此，W市重大节假日（暂限于春节）运力保障任务的补贴标准建议为1250元/天/车。

45特殊人群出行保障

选定W市城市人民政府所在地作为出发原点，测算至A-H 8区区人民政府所在地的运距，并以各区人口数量加权平均，其中运费标准按起步价10元/2公里，里程价26元/公里测算，如表2所示。运距加权平均值为20公里，相应运费57元。因此，W市无障碍出租车运营保障服务的补贴标准为60元/车次。

5小结

第一，采用以保障时段的收益损失作为补贴标准的依据具有一定的科学合理性与很强的可操作性。第二，重大突发事件与春节期间设置合理的补贴激励系数，此措施不仅考虑到对驾驶员参与城市交通保障的积极性，也体现城市人文关怀。第三，交通枢纽应急保障的空驶运距以各区行政中心至交通枢纽运距平均测算，并剔除距离较远与日常运力不足的区域，是对调度实际的充分考虑；无障碍出租车空驶运距以人口作为权重，反映相应区域客流多寡。两者使得空驶运距测算更贴近实际。第四，大型展会活动保障核定保障时段的里程利用率为50%，不只是为了简化空驶运距的确定，更主要的是便于对保障车辆营运活动的控制与监督。同时，将驾驶员的候客时间占比纳入计算式，对保障时段内的损失测算更为准确，有助于提高补贴标准的科学性。第五，除此之外，若要进一步完善政策，还需要综合考虑补贴政策实施的触发條件、监管机制等因素。

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[作者简介]朱鸿国（1974—），男，广东省道路运输管理局城乡客运处处长。研究方向：交通运输规划与管理；通讯作者：黄懿（1993—），男，深圳大学区域经济学硕士研究生。研究方向：交通经济；王凯（1986—），男，广东省道路运输管理局。研究方向：交通运输规划与管理；韩彪（1963—），男，深圳大学教授，博士生导师。研究方向：交通经济。endprint